05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

Пиночетом, и т. п. Из сказанного следует, что любая

ской Федерации. Этот закон фактически был создан

классификация законов, существующих в том или ином

официальным интерпретационным актом ст. 136 Кон

государстве, в тот или иной исторический период,

ституции России, вынесенным Конституционным Су

конечно, в определенной мере отражает их характери

дом Российской Федерации 31 октября 1995 г. (ВКС РФ.

стики и косвенно может указывать на определенные

1995. № 5), а также Федеральным законом «О порядке

недостатки и успехи в законодательстве.

принятия и вступления в силу поправок к Конститу

Сегодня законы классифицируют по таким крите

ции Российской Федерации», который иерархически

риям.

поставил данный закон на высокое место в системе за

1. Субъекты принятия. Такие законы подразделя

конодательства.

ются на:

Под федеральными конституционными законами

– законы, принятые в ходе всенародного голосова6

понимают такие законы, о которых прямо говорится в

ния, т. е. референдума. Например, путем референ

тексте Конституции России. Таких вопросов пятнад

дума 12 декабря 1993 г. была принята Конституция

цать, среди них: вопросы о чрезвычайном положении

Российской Федерации;

(ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88); о порядке принятия в Российс

– законы, принятые парламентом — Федеральным

кую Федерацию и образования в ее составе нового

Собранием Российской Федерации. Например, Фе

субъекта (ч. 2 ст. 65); о Государственном флаге, Госу

деральный закон от 26.09.1997 г. № ФЗ125 «О сво

дарственном гербе и Государственном гимне Россий

боде совести и о религиозных объединениях»;

ской Федерации, их описании и порядке официально

– региональные законы, принимаемые законодатель

го использования (ч. 1 ст. 70) и др. Впервые термин

ными (представительными) органами субъектов

«федеральные конституционные законы» был закреп

Российской Федерации. Примером может служить

лен Конституцией Российской Федерации 1993 г. В

закон Томской области «О нормативных правовых

ряде государств (Испания, Мексика и др.) такие зако

актах Томской области», принятый постановлени

ны носят название органических. Они характеризует

ем Государственной Думы Томской области № 49

ся тем, что регулируют наиболее важные отношения в

от 21.02.2002 г. (в ред. от 10.08.2004 г.).

социуме, обладают большей юридической силой по

2. Юридическая сила. По данному основанию за

сравнению с обыкновенными законами. Кроме этого,

коны подразделяются на конституционные и обыкно

более сложна и процедура их принятия по сравнению

венные (в научный оборот этот термин ввел русский

обыкновенными законами.

ученый Н.М. Коркунов).

К обыкновенным законам относятся федеральные

К первым относятся: Конституция — Основной

законы. Например, Федеральные законы «Об экологи

закон государства, обладающий высшей юридической

ческой экспертизе», «О пожарной безопасности» и т. п.

силой и поэтому стоящий на вершине российского

Согласно ч. 3 ст. 76, федеральные законы не могут

законодательства, закон о поправке к Конституции

противоречить федеральным конституционным зако

Российской Федерации и федеральные конституцион

нам, из чего следует, что юридическая сила федераль

ные законы. Конституция характеризуется тем, что в

ных конституционных законов больше, чем у обыкно

ней содержатся в большинстве своем материальные

венных, т. е. федеральных законов.

нормы, т. е. нормы, закрепляющие права и обязаннос

Подразделить законы на основные и обыкновен

ти субъектов правоотношений. Кроме этого, нормы

ные предлагал еще член Особой комиссии по состав

Конституции имеют прямое действие, т. е. на них мож

лению проектов Основных законов Временного пра

но ссылаться при рассмотрении дел в административ

вительства А.Н. Макаров в октябре 1917 г. Однако по

ных и судебных инстанциях.

объективным причинам полное собрание Основных

$

Нижестоящим в иерархии конституционных зако

законов данная комиссия подготовить не смогла, т. к.

$

нов является закон о поправке к Конституции Россий

была ликвидирована Советской властью.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

ких федеральных законов. Однако в принятии данных

групп, проведения согласований с заинтересованны

законов есть как положительные, так и негативные

ми субъектами правоотношений, а самое главное —

моменты. Касаемо последних следует отметить, что

придется потратить слишком много времени. Как из

многие недавно принятые «рамочные» законы страда

вестно, жизнь не стоит на месте, она нуждаются в

ют излишней декларативностью и неопределенностью,

правовом регулировании сегодня, сейчас, поэтому

в них содержатся в значительной степени описатель

разработка и принятие необходимых «видовых» зако

ные положения, за которыми нет ни прав, ни обязан

нов в отдельных случаях будут более целесообразны,

ностей, зачастую отсутствует тщательно отработанный

чем многолетняя работа по разработке и принятию

механизм реализации положений норм данных зако

пакета нормативных документов. Из сказанного сле

нов. Как показал проведенный анализ нормативной

дует, что законотворческий процесс — дело важное и

базы, в большинстве своем законы отличаются абст

сложное, не терпящее долгих отлагательств.

рактностью закрепленных в них норм права, также в

Анализ представленных выше классификаций го

законах содержится довольно большое число норм

ворит о необходимости ранжирования законов Рос

принципов, носящих не регулятивный, а чисто декла

сийской Федерации с позиции иерархической зави

ративный характер, зачастую направленный на реа

симости. По мнению В.А. Толстика, иерархия законов

лизацию определенных политических установок.

Российской Федерации может быть представлена в

Из сказанного следует, что принятие «рамочных» за

следующем виде:

конов в последнее время стало просто модным. На

й1 уровень — глава 1 Конституции Российской

сегодняшний день принято много «рамочных» законов,

Федерации;

которые остались лишь пустым звуком на бумаге.

й2 уровень — главы 2, 9 Конституции Российской

Конечно, лучшим вариантом является принятие

Федерации;

сразу целого пакета нормативных документов, иными

й3 уровень — главы 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституции

словами, принятие не только «рамочного» закона, но и

Российской Федерации, законы о внесении попра

«видовых» законов плюс подзаконных актов, направ

вок в Конституцию Российской Федерации;

ленных на их детализацию и конкретизацию в целях

й4 уровень — законы, принятые на референдуме;

создания единой системы права в Российской Феде

й5 уровень — федеральные конституционные за

рации. Здесь трудно не согласиться с тем, что резервы

коны;

совершенствования законопроектной работы содер

й6 уровень — федеральные кодифицированные

жатся в системности и поэтапном, последовательном

законы;

принятии и вступлении в юридическую силу, после со

й7 уровень — некодифицированные федеральные

ответствующего обнародования, пакета взаимосвязан

законы, которым законодатель придал иерархичес

ных законов и соответствующих подзаконных актов.

кий приоритет по отношению к иным законам;

Некоторые законы просто не будут работать заиз от

й8 уровень — федеральные законы, не имеющие

сутствия у них механизма реализации их нормативных

приоритета перед другими законами1.

положений, если не подкрепить их принятием соответ

По юридической силе все нормативные акты под

ствующих подзаконных нормативных актов. «Пакет

разделяются на законы и подзаконные акты. В зависимо

ный» принцип, на наш взгляд, должен стать одним из

сти от субъекта, издавшего тот или иной нормативный

основных при формировании законодательных про

акт, у него имеются свои особенности. Если говорить о

грамм.

подзаконных актах в целом, то следует отметить, что

Однако такой путь правового регулирования дея

данное понятие является собирательным, поскольку

тельности законодательных органов, хотя и является

$"

идеальным, весьма сложен и требует больших усилий

1 См.: Толстик, В.А. Иерархия источников российского права /

$#

от законотворцев, связанных с созданием рабочих

В.А. Толстик. — Н. Новгород, 2002. С. 139.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

включает в себя разнообразные по органу принятия, по

мы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод чело

юридической силе, объекту регулирования и другим

века и гражданина.

признакам нормативные акты. Действительно, весь спектр

четвертых,В подзаконные нормативные акты —

подзаконных актов весьма широк, он включает норматив

это необходимый элемент механизма правового регу

ные документы от актов высших органов государственной

лирования.

власти (указы Президента, постановления Правительства)

пятых,В это особая юридическая сила подзаконных

до локальных, которые действуют на определенной, как

нормативных актов, т. е. их подзаконный характер.

правило, небольшой территории.

Важное место среди источников российского пра

Тем не менее разработка понятия подзаконного

ва занимают нормативные акты Президента. В общем

акта в научных трудах последних лет осуществлялась

массиве они носят исполнительный характер, посколь

неоднократно. В этой связи следует привести наибо

ку фактоде Президент Российской Федерации зани

лее удачное определение, предложенное профессором

мает главенствующую роль в системе исполнительной

Н.Л. Гранат: «Подзаконный нормативный акт — это

власти, хотя в условиях военного или чрезвычайного

документ, издаваемый в соответствии с законом и ему

положения указанные акты могут приостанавливать

не противоречащий, содержащий нормы права, кон

действие Конституции, федеральных конституционных

кретизирующие, детализирующие и организационно

законов и федеральных законов, либо их отдельных

обеспечивающие действие закона»1.

статей. Акты Президента принимаются по широкому

В современных условиях проведения правовой

спектру вопросов, но в соответствии с полномочиями

реформы, направленной на создание новой правовой

Главы государства, предусмотренными нормами Кон

системы, когда осуществляется упорядочение норматив

ституции. В Основном законе отмечается, что акты

ного материала с помощью консолидирования, кодифи

Президента обязательны для исполнения на всей тер

кации, с введением в действие современных компью

ритории Российской Федерации и не должны проти

терных видов учета нормативных актов, актуальность

воречить Конституции Российской Федерации. Данное

изучения подзаконных актов не вызывает сомнения. Это

положение позволяет отнести указы и распоряжения

определяется прежде всего тем, что данные юридичес

Президента к подзаконным актам, т. е. юридическим

кие документы образуют особый блок юридических

документам, находящимся под законом и соответству

актов, который мало изучен, но тем не менее играет

ющим ему. Конституция не говорит четко о том,

сегодня существенную роль в регулировании отноше

по каким вопросам Президент принимает указы, а по

ний в социуме, поскольку большинство нормативных

каким — распоряжения. Однако в распоряжении Пре

актов в системе правового регулирования составляют

зидента Российской Федерации от 5.02.1993 г. № рп85

именно подзаконные нормативные акты.

«О порядке подготовки и внесения проектов указов и

Последние обладают следующими особенностями.

распоряжений Президента Российской Федерации»от

первых,Во подзаконные нормативные акты — это

мечается, что нормативными являются предписания,

источники российского права.

рассчитанные на постоянное или многократное дей

вторых,Во подзаконные нормативные акты явля

ствие. Из этого вытекает, что распоряжения Президен

ются одной из форм реализации компетенции органов

та не должны быть нормативными. Тем не менее в ре

исполнительной власти и должностных лиц.

альной жизни отдельные распоряжения Президента

третьих,В этими актами обязанности могут возла

наряду с индивидуальными предписаниями содержат

гаться как на органы государственной власти, так и на

и нормы права. Как правило, нормативные указы Пре

граждан, что иной раз создает определенные пробле

зидента регламентируют общественные отношения

конкретно, по существу, т. е. закрепляют нормы мате

$$

1 Гранат, Н.Л. Источники права / Н.Л. Гранат // Юрист. 1998.

риального права, а распоряжения содержат в основ

$%

№ 9. С. 6–12.

ном процедурные нормы.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

Однако, указы Президента не всегда бывают чисто

б) указы как законодательные акты, на основе пол

нормативными, большинство таких актов носит смешан

номочий, делегируемых главе государства парламен

ный характер. Смешанные указы отличаются от норма

том;

тивных тем, что содержат кроме правил поведения об

в) указы как временные законодательные акты, под

щего характера одно или несколько индивидуальных

лежащие внесению на рассмотрение Федерального

предписаний. Например, такие предписания могут быть

Собрания (таких указов было много в период сентяб

адресованы министру или руководителю департамента.

ря — декабря 1993 г.);

К ненормативным указам относятся указы: о награжде

г) указы о приведении законодательства Россий

ниях граждан орденами и медалями, о присвоениях

ской Федерации в соответствии с Конституцией РФ1.

почетных званий, о приеме в гражданство и т. п.

Самым многочисленным блоком в системе норма

Определенной проблемой как научного, так и прак

тивного регулирования в России являются акты феде

тического плана является ответ на вопрос: может ли

ральных органов исполнительной власти. При этом

Президент принимать так называемые «опережаю

высшую ступень в иерархии указанных документов

щие» указы? Здесь речь идет о принятии нормативных

занимают нормативные акты Правительства Российской

указов, содержащих «первичные» нормы права, при

Федерации. Согласно ч. 1 с. 115 Конституции Прави

отсутствии закона, регламентирующего определенный

тельство Российской Федерации издает постановления

круг общественных отношений. Иными словами, мо

и распоряжения. Однако Конституция прямо не уста

жет ли Президент своими нормативными указами вос

новила круг вопросов, по каким Правительство прини

полнять пробелы в праве? Очевидно, может, посколь

мает постановления, а по каким — распоряжения. Не

ку современная Россия нуждается в оперативном

сказано также, какой акт следует считать нормативным,

принятии большого пакета нормативных документов и

а какой нет. В Конституции только указывается, что

уповать только на законодателя, который зачастую

данные акты издаются на основании и во исполнение

занимается не принятием законов, а реализацией по

Конституции, федеральных законов, нормативных ука

литических амбиций, не имеет смысла. Тем не менее

зов Президента, что в тообщем и определяет меньшую

такие указы, содержащие базовые «первичные» нор

юридическую силу данных актов по отношению к за

мы, должны соответствовать прежде всего междуна

конам и нормативным указам Главы государства. Акты

родным стандартам в области прав и свобод человека

Правительства Российской Федерации, носящие нор

и гражданина и Основному закону, а также и россий

мативный характер? принимаются в форме постанов

скому законодательству. Однако, конечно, главной

лений и правил, которые также утверждаются поста

функцией «указного» нормотворчества является кон

новлениями. Примером может служить Постановление

кретизация и детализация положений норм законов, т. е.

Правительства от 13.08.1997 г. № 1009, утвердившее

принятие таких актов, которые реально способствуют

«Правила подготовки ведомственных нормативных

созданию правовых, организационных и других усло

актов и их государственной регистрации». Постанов

вий для воплощения положений норм законов в совре

ления, как правило, регулируют общие вопросы в той

менную действительность.

или иной сфере жизни и деятельности людей. А рас

После анализа основных особенностей норматив

поряжения принимаются быстро, оперативно, по кон

ных актов Президента справедливой будет постановка

кретным вопросам и носят в большинстве своем разо

вопроса об их соподчиненности. Определенный ответ

вый характер. Акты Правительства обязательны к

на эту проблему предложили Ю.А. Тихомиров и И.В. Кот

исполнению на всей территории России. Они регули

елевская, подразделив все указы Президента на четыре

руют различные отношения, начиная от экономических

группы:

$&

а) указы нормативного содержания в рамках соб

1 См.: Правовые акты : учебнопрактическое и справочное по

$'

ственных полномочий Президента РФ;

собие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 157–158.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

и заканчивая регламентацией осуществления культур

но государству, заботящемуся о законности, повыше

ных мероприятий. Нормативные акты Правительства —

нии авторитета права. Законы, принимаемые по мел

это правоконкретизирующие юридические документы,

ким, незначительным вопросам, теряют свою регуля

результаты развивающего нормотворчества, направлен

тивную престижность, качества основной правовой

ные на повышение эффективности законов и указов

системы государства и мало чем отличаются от под

Президента. На их основе органы исполнительной вла

законных актов»1. Данное суждение подтверждает про

сти субъектов Федерации принимают свои подзаконные

цессы, происходящие при формировании новой рос

акты, применительно к местным условиям. Подписывает

сийской правовой системы, т. к. законы, а иной раз и

постановления в Российской Федерации Председатель

нормативные указы Президента, в большинстве случа

Правительства, после чего они подлежат обязательному

ев нуждаются в детализации их установок. Кроме этого,

опубликованию, так же как законы и указы Президента,

существует объективная необходимость в создании ус

в «Российской газете» и в сборнике нормативных актов

ловий для реализации большинства законодательных

«Собрание Законодательства Российской Федерации».

предписаний, чтобы последние не были пустым звуком,

Согласно ст. 115 Конституции, постановления и рас

«мертвым правом», декларацией, а действительно упо

поряжения Правительства в случае их противоречия

рядочивали фактические отношения.

Конституции, федеральным законам и указам Президен

Подзаконный характер ведомственных норматив

та могут быть отменены Президентом.

ных актов исходит прежде всего из статуса органа либо

Продолжая разговор о месте и роли нормативных

должностного лица, принимающего данный акт. Поми

актов федеральных органов исполнительной власти в

мо этого, ведомственные нормативные акты обладают

системе правового регулирования, следует отметить,

признаком подчиненности актам высших органов ис

что даже в фундаментальной работе «Механизм пра

полнительной власти, поскольку имеют меньшую юри

вового регулирования в социалистическом государ

дическую силу. При этом меньшая юридическая сила

стве» С.С. Алексеев лишь отмечает немалое значение

ведомственных нормативных актов не умаляет обяза

в этом механизме подзаконных актов, в том числе ин

тельности исполнения содержащихся в них норм. Дан

струкций отдельных ведомств1, но вопросы их приро

ные нормы, так же как и первичные нормы законов, по

ды и места в механизме правового регулирования, со

характеру и способу правового регулирования могут

отношения с другими нормативными актами остались

быть обязывающими, запрещающими и управомочива

без ответа.

ющими. В связи с этим ведомственные акты являются

Между тем, как свидетельствует практика, в ре

такими же обязательными для соблюдения и исполне

альной жизни невозможно регулировать все многооб

ния, как и акты законодательных органов и других

разие общественных отношений посредством только

высших органов государственной власти. Ведомствен

законов, нормативных указов Президента и норматив

ные нормативные акты, обобщая социальный опыт

ных актов Правительства, поскольку названные акты

(юридический, региональный, исторический и т. п.), на

устанавливают зачастую только первичные нормы.

современном этапе принимаются не только в соответ

Даже если бы законодатель попробовал урегулировать

ствии в законами, правовыми актами Президента Рос

все отношения с помощью законов, данная попытка

сийской Федерации и Правительства Российской Фе

не имела бы успеха. Как справедливо отмечается в

дерации, но в определенных случаях во исполнение и в

работе, посвященной проблемам систематизации нор

соответствии с нормативными документами субъектов

мативных актов, «мелкотемье законов и, как резуль

Российской Федерации, и в связи с этим они не только

тат, значительное увеличение их числа вовсе не нуж

конкретизируют, детализируют и организационно обес

%

1 См.: Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в со

1 Систематизация законодательства в Российской Федера

%

циалистическом государстве / С.С. Алексеев. — М., 1966. С. 121.

ции / под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 20.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

печивают предписания, содержащиеся в этих актах

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что

применительно к конкретным видам общественных от

ведомственные нормативные акты — это источники

ношений, но и в соответствии с принципами гуманизма

права, являющиеся результатами нормотворчества

и демократии выражают согласованную волю субъектов

компетентных лиц министерств и ведомств, принимае

правовых отношений, выступают средством социального

мые на основе и во исполнение законов и других актов

компромисса. Как верно заметил в своем исследовании

высших органов государственной власти, содержащие

В.О. Елеонский, «конкретизация и детализация норм за

нормы права, конкретизирующие, детализирующие и

конов в ведомственных нормативных актах позволяет ох

организационно обеспечивающие действие этих актов.

ватить массу подробностей и особенностей, которые не

Ведомственные акты нормативного характера да

могут быть учтены законом»1. Подтверждением данному

леко не однородны, их многообразие обусловливает

высказыванию является большинство ведомственных

необходимость исследования отдельных групп данных

нормативных актов детализирующегоинструктивно ха

актов. Иными словами, чтобы определить юридичес

рактера. Так, например, в целях детализации ст. 9 Феде

кую природу ведомственных нормативных актов необ

рального закона «Об особенностях эмиссии и обраще

ходимо не только рассмотреть их признаки, но и осу

ния государственных и муниципальных ценных бумаг»2

ществить их классификацию. В итоге это, несомненно,

Министерством финансов 15 июня 2001 г. был принят

будет способствовать, с одной стороны, обогащению

приказ № 45н «Об утверждении Условий эмиссии и об

предмета общей теории права и государства, а также

ращения облигаций государственного сберегательного

отрасли административного права, если рассматривать

займа Российской Федерации».

ведомственный нормативные акты с точки зрения ак

Ведомственные нормативные акты могут содержать

тов управления, а с другой — окажется весьма полез

не только детализирующие нормы, но и первичные пред

ным для разработчиков различных проектов норматив

писания. Однако в сфере внешнего правового регулиро

ных актов.

вания ведомственные нормативные акты регулируют в

В связи с этим, по нашему мнению, целесообраз

основном порядок реализации гражданами, предприятия

ным будет классифицирование ведомственных нор

ми, организациями, учреждениями имеющихся у них

мативных актов по их формам (видам), по сфере дейст

прав и исполнения возложенных на них обязанностей в

вия и по функциям. На сегодняшний день существует

определенных сферах жизни и деятельности граждан и

большое многообразие форм (видов) ведомственных

их объединений, принимая или утверждая в отдельных

нормативных актов. Обращая внимание на данный

случаях первичные нормы, осуществляя так называемое

критерий следует отметить, что наименование акта

опережающее нормотворчество, когда федеральный за

представляет собой определенную форму, выража

конодатель еще не обозначил свое отношение к упорядо

ющую основной смысл нормативного документа.

чиванию данных общественных отношений.

В связи с этим классификация ведомственных нор

Несмотря на разность форм, объектов регулирова

мативных актов по форме является самой распрост

ния, юридическую силу актов, степень содержащихся

раненной в отечественной юриспруденции. Здесь не

в них секретных сведений, цели ведомственных актов

обходимо сделать одно уточнение, смысл которого

должны быть едиными — обеспечивать организацион

заключается в том, что понятие вида и формы, т. е.

ные, технические функции в реализации норм актов

внешней формы нормативного акта, не всегда может

высших органов власти.

совпадать. Так, например, под формой ведомствен

ного акта можно понимать определенный способ их

1 Елеонский, В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел :

выражения — устный или письменный.

дис. канд. юрид. наук / В.О. Елеонский. — М., 1992. С. 80.

Нормотворческая деятельность министерств и ве

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. —

домств регламентирована Правилами подготовки нор

% 1998. — № 31. — Ст. 3814.

мативных правовых актов федеральных органов испол

%!

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА

нительной власти и их государственной регистрации.

ганов исполнительной власти и их государственной

Однако кроме того, что данные правила определяют

регистрации»1.

нормотворческую компетенцию министерств и ве

На сегодняшний день самым распространенным

домств, они также содержат перечень основных видов

видом и формой ведомственного нормативного акта яв

нормативных актов, принимаемых федеральными ми

ляется приказ. Приказ как нормативный акт, так сложи

нистерствами и ведомствами. В них предусмотрены

лось исторически, прошел жесткую проверку временем.

следующие виды (формы) нормативных актов: поста

Приказ является самым гибким нормативным докумен

новления, приказы, распоряжения, правила, инструк

том, т. к. применяется для регулирования различных

ции и положения1. Фактически в данном нормативном

общественных отношений, которые не нуждаются в стро

документе впервые была предпринята попытка унифи

гой дифференциации. Как правило, он издается по наи

кации ведомственных нормативных актов. Однако се

более важным проблемам функционирования системы

рьезным недостатком Правил является то, что в них

министерства, включая вопросы создания, реоргани

отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие

зации, ликвидации органов или структурных подраз

содержание таких понятий, как приказ, инструкция,

делений, определения их задач и функций, правового

положение и т. п. В связи с этим на практике расшиф

регулирования различных направлений служебной де

ровка данных юридических понятий осуществляется в

ятельности, прохождения службы и т. д.

основном на уровне того или иного федерального орга

Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон определяли военный

на исполнительной власти. Например, в приказе МВД

приказ как обязательное для выполнения требование

России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении

начальника, обращенное к подчиненному. Из этого

Правил подготовки нормативных правовых актов в цен

определения явствует, что военный приказ должен

тральном аппарате МВД России» было раскрыто содер

удовлетворять трем условиям: 1) он должен исходить

жание следующих видов (форм) нормативных актов МВД

от начальника, т. е. выражать индивидуальную волю

России: приказ, директива, положение, устав, инструк

данного начальника; это может быть команда, сигнал,

ция, правила, наставление.

письменное или устное распоряжение; 2) приказ дол

Дискуссионным является вопрос о таких формах

жен быть требованием, обращенным к подчиненному,

(видах) ведомственных нормативных актов, как дирек

т. е. к лицу, находящемуся в отношениях подчиненно

тива и устав, поскольку в Правилах подготовки норма

сти с приказывающим, или одновременно к целой груп

тивных правовых актов федеральных органов испол

пе таких лиц, но по определенному конкретному об

нительной власти и их государственной регистрации

стоятельству: разнообразные циркуляры, инструкции

о таких формах (видах) нормативных актов вообще не

должны быть строго отличаемы от приказа; 3) приказ

упоминается2. Такая формы (виды) ведомственных

должен заключать в себе требование, обязательное для

нормативных актов не предусмотрены и приказом

выполнения2.

Министра юстиции № 217 от 14 июля 1999 г. «Об ут

В словаре современного русского языка дается

верждении Разъяснений о применении Правил подго

такое толкование приказа: «Приказ — официальное

товки нормативных правовых актов федеральных ор

распоряжение, предписание, издаваемое руководите

лем учреждения, предприятия, организации; документ,

в котором изложено такое распоряжение»3. Подобное

1 Однако на практике МВД России принимает нормативные

документы и в форме концепций. Например, 13 сентября 1999 г.

1 См.: Росийская газета. — 1999. — 3 августа.

как приложение к приказу № 693 была принята Концепция со

вершенствования правового обеспечения организации и деятель

2 См.: Брокгауз, Ф.А. Энциклопедический словарь / Ф.А. Брок

ности системы МВД РФ.

гауз, И.А. Ефрон. — СПб., 1899. Т. 25. С. 184–185.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. —

3 Словарь современного русского литературного языка. — М. ;

%#

%" 1997. — № 33. — Ст. 3895.

Л. : Академия наук СССР, 1961. — Т. 11.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА