05_arzamasov_nomogafiya
.pdf
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
||
|
Как и в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. |
|
болихинскогоШела района, Нижнекаменского сельсо |
|
||
|
(п. 4 ст. 8), в нем предусмотрена возможность обжалова |
|
вета Алтайского района. Предварительный правовой |
|
||
|
ния гражданами и органами местного самоуправления |
|
анализ уставов муниципальных образований ряда сель |
|
||
|
в судебном порядке отказа в государственной регист |
|
советов Ребрихинского, Завьяловского, Заринского, |
|
||
|
рации устава муниципального образования, муници |
|
Третьяковского, Крутихинского районов свидетель |
|
||
|
пального правового акта о внесении изменений и до |
|
ствует о необходимости приведения их положений в |
|
||
|
полнений в устав муниципального образования, а также |
|
соответствие с действующим законодательством1. |
|
||
|
нарушение установленных сроков государственной |
|
Таким образом, устав муниципального образования |
|
||
|
регистрации устава муниципального образования, му |
|
является актом кодифицированного значения. Он за |
|
||
|
ниципального правового акта о внесении в устав муни |
|
крепляет организационное устройство местного сооб |
|
||
|
ципального образования изменений и дополнений (п. 7 |
|
щества, устанавливает правовые основы его функцио |
|
||
|
ст. 44). |
|
нирования. |
|
||
|
После государственной регистрации устав муни |
|
Перечень обязательных вопросов, регулирующих ус |
|
||
|
ципального образования, муниципальный правовой акт |
|
тройство муниципального образования, закрепляет ст. 44 |
|
||
|
о внесении изменений и дополнений в устав муници |
|
ФЗ от 6 октября 2003 г. Однако устав муниципального |
|
||
|
пального образования подлежат, согласно п. 8 ст. 4 ФЗ |
|
образования может регулировать и иные вопросы орга |
|
||
|
от 6 октября 2003 г., официальному опубликованию |
|
низации местного самоуправления в соответствии с фе |
|
||
|
(обнародованию) и вступают в силу после их офици |
|
деральным законодательством и законодательством |
|
||
|
ального опубликования (обнародования). |
|
субъекта РФ. Порядок разработки, принятия и измене |
|
||
|
Кроме этого, ФЗ от 6 октября 2003 г. специально |
|
ния устава муниципального образования находится в |
|
||
|
закрепил положение о том, что изменения и дополне |
|
ведении муниципального образования. |
|
||
|
ния, внесенные в устав муниципального образования |
|
Особенности принятия нормативных актов |
|
||
|
и изменяющие структуру органов местного самоуправ |
|
|
|||
|
ления, полномочия органов местного самоуправления |
|
на местном референдуме (сходе граждан) |
|
||
|
и выборных должностных лиц местного самоуправле |
|
Прямое волеизъявление граждан выражается в не |
|
||
|
ния, вступают в силу после истечения срока полномо |
|
посредственном их участии в управлении делами не |
|
||
|
чий представительного органа муниципального обра |
|
только государства, но и местного сообщества. Это и есть |
|
||
|
зования, принявшего муниципальный правовой акт о |
|
прямая (непосредственная) демократия. Концепция непо |
|
||
|
внесении в устав указанных изменений и дополнений». |
|
средственной демократии предполагает, что воля народа |
|
||
|
В процессе поэтапного введения в действие ФЗ от |
|
и государственная власть, власть местного сообщества |
|
||
|
6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации |
|
должны быть идентичны, что сам народ должен непо |
|
||
|
местного самоуправления в Российской Федерации» |
|
средственно участвовать в осуществлении власти2. |
|
||
|
сложно обеспечить соответствие уставов муниципаль |
|
Высшим непосредственным выражением власти |
|
||
|
ных образований и муниципальных правовых актов |
|
народа Конституция РФ установила референдум и выбо |
|
||
|
(о внесении изменений и дополнений в уставы муни |
|
ры. Но наряду с ними федеральный законодатель за |
|
||
|
ципальных образований) действующему законодатель |
|
крепляет и иные формы непосредственной демократии. |
|
||
|
ству. Один из действенных способов приведения в |
|
Однако на практике реализация местного само |
|
||
|
соответствие с действующим законодательством ука |
|
управления осуществляется прежде всего посредством |
|
||
|
занных актов — отказ в регистрации. Он был применен |
|
|
|
|
|
|
к муниципальным образованиям города Рубцовска, Ал |
|
1 Текущий архив государственноправового комитета адми |
|
||
|
тайского, Змеиногорского, Кытмановского, Ребрихин |
|
|
|||
|
|
нистрации Алтайского края за 2005 г. |
|
|||
|
ского районов, Лазурного и Октябрьского сельсоветов |
|
|
|||
"& |
|
2 См.: Нудненко, Л.А. Теория демократии / Л.А. Нудненко. — |
"& |
|||
Змеиногорского района, Макаровского сельсовета |
|
М., 2001. С. 74. |
||||
|
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
|
||
|
органов местного самоуправления. Европейская Хартия |
|
(ст. 24), публичные слушания (ст. 28), конференцию |
|
|
|||
|
местного самоуправления предусматривает приоритет |
|
граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опрос граждан |
|
|
|||
|
ную роль в местном самоуправлении именно его орга |
|
(ст. 31). Важно также, что ст. 33 указанного закона пред |
|
|
|||
|
нов. К их деятельности, в соответствии с ней, и при |
|
усматривает возможность существования и иных форм |
|
|
|||
|
соединяются формы непосредственной демократии. |
|
непосредственной демократии, не противоречащих |
|
|
|||
|
В реальной российской действительности в основном |
|
Конституции РФ, ФЗ от 6 октября 2003 г. и иным феде |
|
|
|||
|
применяются такие формы непосредственной демокра |
|
ральным законам, законам субъектов. |
|
|
|||
|
тии, как выборы, собрания, сходы граждан и в незначи |
|
Все названные институты характеризуются тем, что |
|
|
|||
|
тельной степени референдумы. Думается, что россий |
|
с их помощью граждане непосредственно участвуют в |
|
|
|||
|
скому законодателю можно было бы не прогнозировать |
|
управлении делами местного сообщества, т. е. сами |
|
|
|||
|
развитие местного самоуправления, а закреплять его |
|
принимают решения. Природа таких решений обяза |
|
|
|||
|
реальное осуществление в первую очередь посредством |
|
тельно проявляется в коллективном творчестве на |
|
|
|||
|
деятельности органов местного самоуправления, а затем |
|
селения муниципального образования, а не в актах |
|
|
|||
|
привлекать все многообразие институтов непосредствен |
|
отдельного гражданина; в принятии решения посред |
|
|
|||
|
ной демократии. Это ни в коей мере не противоречило |
|
ством голосования как единственно демократическо |
|
|
|||
|
бы европейским стандартам местного самоуправления и |
|
го способа, позволяющего определить волю населе |
|
|
|||
|
позволило бы населению муниципального образования |
|
ния муниципального образования; фиксировании в |
|
|
|||
|
лучше понять новую для него форму народовластия, |
|
документах как результат прямого волеизъявления |
|
|
|||
|
приступая к ее реализации. Вместе с тем концепция |
|
населения; в отсутствии необходимости дополнитель |
|
|
|||
|
местного самоуправления, подтвержденная ФЗ от 6 ок |
|
ного утверждения решений, принятых путем прямо |
|
|
|||
|
тября 2003 г., безусловно, базируется на конституцион |
|
го волеизъявления1. |
|
|
|||
|
ных положениях. Именно российская концепция мест |
|
Природа решений институтов прямой демократии |
|
|
|||
|
ного самоуправления, закрепленная Конституцией РФ, |
|
выражается в том, что граждане и их объединения, |
|
|
|||
|
возводит институты непосредственной демократии, |
|
социальные общности сами вырабатывают правила |
|
|
|||
|
реализующие местные самоуправления, в ранг ведущих |
|
поведения, нормы и добровольно им следуют. Проис |
|
|
|||
|
в системе местного самоуправления. Думается, что в |
|
ходит фиксированное прямое волеизъявление, которое |
|
|
|||
|
процессе осуществления конституционной концепции |
|
становится юридически значимым решением — актом. |
|
|
|||
|
местного самоуправления формы непосредственной де |
|
И его следует включить в общую систему правовых ак |
|
|
|||
|
мократии постепенно займут отведенное им место в реа |
|
тов, отмечая при этом высокую значимость и ценность2. |
|
|
|||
|
лизации местного самоуправления. |
|
ФЗ от 6 октября 2003 г. в качестве решения, приня |
|
|
|||
|
|
Как в ФЗ от 28 августа 1995 г., так и в ФЗ от 6 ок |
|
того путем прямого волеизъявления граждан, называет |
|
|
||
|
тября 2003 г. в качестве форм непосредственной де |
|
прежде всего решение, принятое на местном референ |
|
|
|||
|
мократии определены местный референдум, муници |
|
думе. Это положение основывается на конституционном |
|
|
|||
|
пальные выборы, сход граждан, правотворческая |
|
праве граждан (ст. 130 Конституции РФ) осуществлять |
|
|
|||
|
инициатива граждан, территориальное общественное |
|
местное самоуправление путем референдума. |
|
|
|||
|
самоуправление, собрания граждан, обращения граж |
|
Имеющиеся в юридической литературе определе |
|
|
|||
|
дан в органы местного самоуправления. |
|
ния понятия референдума разнообразны. Так, напри |
|
|
|||
|
|
В качестве новых институтов ФЗ от 6 октября 2003 г. |
|
мер, референдум можно рассматривать как один из |
|
|
||
|
закрепил голосование по отзыву депутата, члена выбор |
|
|
|
|
|
|
|
|
ного органа местного самоуправления, выборного долж |
|
1 См.: Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: учебнопрактическое |
|
|
|||
|
ностного лица местного самоуправления, голосование |
|
|
|
||||
|
|
и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В.Котелевская. М., |
|
|
||||
|
по вопросам изменения границ муниципального обра |
|
|
|
||||
"& |
|
1999. С. 250. |
"&! |
|||||
зования, преобразования муниципального образования |
|
2 См., там же. С. 250–251. |
||||||
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
способов правотворчества. Что же касается местного
референдума, то его определяют как голосование граж
дан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных обра
зований, по важным вопросам местного значения, отне
сенным законодательством к компетенции местного самоуправления1. Учет основных признаков и лаконич
ность изложения сущности местного референдума по
зволяют согласиться с данным определением. Важное значение для решения, принятого на мест
ном референдуме, имеет вид референдума: общеобяза
тельный либо факультативный. Обязательным признает
ся местный референдум, на который в обязательном
порядке выносятся вопросы, решения по которым в со ответствии с Уставом муниципального образования впра
ве принимать только члены местного сообщества непо
средственно, а также вопросы, решения по которым
принимаются исключительно на местных референдумах
в соответствии с федеральным и региональным (респуб ликанским) законодательством2. Результаты общеобяза
тельного местного референдума имеют обязательный
характер. Что же касается факультативного местного
референдума, то его проведение необязательно.
ФЗ от 6 октября 2003 г. изменил круг субъектов, вы
ступающих с инициативой проведения местного рефе рендума. Наряду с прежним субъектом — населением,
решение о назначении местного референдума принима
ется представительным органом муниципального обра зования по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в референду
мах и которые зарегистрированы в порядке и сроки,
установленные федеральным законом; по инициативе представительного органа муниципального образования
и главы местной администрации, выдвинутой ими совме
стно. Что касается принятия решения о проведении мест
ного референдума представительным органом по соб ственной инициативе, то оно может осуществляться только
1 См.: Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Фе
дерации / О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев. М., 2002. С. 135.
2 См.: Нудненко, Л.А. Непосредственная демократия и местное
"&" самоуправление в России / Л.А. Нудненко. — Барнаул, 2000. С. 142.
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
совместно с главой местной администрации. В настоящее |
|
время возможность проведения местных референдумов |
|
закрепляется в законодательстве всех субъектов РФ. Как |
|
правило, субъекты РФ имеют специальные законы, регу |
|
лирующие порядок проведения местных референдумов. |
|
Наряду с определением субъекта, принимающего |
|
решение о назначении местного референдума, феде |
|
ральный закон регулирует и различные вопросы, свя |
|
занные с его назначением. В частности, п. 4 ст. 22 ФЗ от |
|
6 октября 2003 г. закрепляет положение о том, что усло |
|
вием назначения местного референдума по инициати |
|
ве граждан, избирательных объединений является сбор |
|
подписей в поддержку данной инициативы, количество |
|
которых установлено законом и не может превышать |
|
5% от числа участников референдума, зарегистрирован |
|
ных на территории проведения референдума, но не мо |
|
жет быть менее 25 подписей. Пункт 5 ст. 22 указанного |
|
акта обязывает представительный орган муниципаль |
|
ного образования назначить местный референдум в |
|
течение 30 дней со дня поступления в представитель |
|
ный орган муниципального образования документа о |
|
выдвижении инициативы проведения местного рефе |
|
рендума. В случае, если местный референдум не назна |
|
чен представительным органом муниципального обра |
|
зования в установленные сроки, он назначается судом |
|
на основании обращения граждан, избирательных объе |
|
динений, главы муниципального образования, органов |
|
государственной власти субъектов РФ или прокурора. |
|
В случае, если местный референдум назначен судом, он |
|
организуется избирательной комиссией муниципального |
|
образования, а обеспечение проведения местного рефе |
|
рендума осуществляется исполнительным органом госу |
|
дарственной власти субъекта РФ. |
|
Круг вопросов, решаемых на местном референду |
|
ме, определяется в законах субъектов. Однако п. 1 ст. 22 |
|
ФЗ от 6 октября 2003 г. ограничивает их перечень, |
|
определяя, что это вопросы местного значения. |
|
В местном референдуме имеют право участвовать |
|
граждане РФ, место жительства которых расположено |
|
в границах муниципального образования. Граждане РФ |
|
участвуют в местном референдуме на основе всеобще |
|
го равного и прямого волеизъявления при тайном го |
" |
лосовании. |
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
В законах субъектов о референдумах закрепляется положение о том, что референдум признается состояв
шимся в том случае, если в голосовании приняло уча стие более половины граждан, имеющих право на уча стие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме при условии, что за него в целом по тер ритории проголосовало более половины граждан, при нявших участие в референдуме.
Порядок принятия решения на местном референ думе следующий.
1.Решение принимается путем голосования.
2.Проведенный подсчет голосов оформляется про
токолом участковыми комиссиями по проведению ре
ферендума.
3.Итог голосования устанавливает избирательная ко
миссия муниципального образования путем составления протокола, с указанием в нем необходимых данных, под
писанного всеми членами комиссии, и в трех экземплярах.
4.Избирательная комиссия муниципального обра
зования по проведению референдума определяет резуль
таты референдума путем суммирования данных, пред
ставленных в вышеназванных протоколах. К протоколу
орезультатах голосования, подписанному всеми при сутствующими членами комиссии, прилагается сводная
таблица.
5.Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опублико ванию по истечении 10 дней после определения ре зультатов. Принятое решение вступает в силу со дня
его опубликования.
Принятое на местном референдуме решение под лежит обязательному исполнению на территории му ниципального образования и не нуждается в утверж
дении либокакими органами государственной власти,
их должностными лицами или органами местного са моуправления1.
Юридическая сила решения, принятого на мест
ном референдуме, проявляется в следующих элемен тах, закрепленных в ст. 73 ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»:
"&$ 1 СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
–решение, принятое на местном референдуме, яв ляется обязательным и не нуждается в дополни
тельном утверждении;
–решение, принятое на местном референдуме, дей ствует на территории соответствующего муници пального образования;
–решение, принятое на местном референдуме, под лежит регистрации;
–решение, принятое на местном референдуме, может быть отменено или изменено путем приня тия иного решения на местном референдуме, но
не ранее чем через 2 года после его принятия либо
признано недействительным в судебном порядке;
–отмена судом решения, принятого на местном ре
ферендуме, может быть произведена по определен
ным основаниям. В число таких оснований1 п. 7
ст. 73 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан
РФ» включает:
а) нарушение установленного законом, уставом му
ниципального образования порядка проведения
референдума, повлекшее невозможность выявить
действительную волю участников референдума;
б) несоответствие закона субъекта РФ, устава му
ниципального образования Конституции РФ, а также федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения референ дума, повлекшее невозможность выявить дей ствительную волю участников референдума;
в) несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному
конституционному закону, федеральному закону,
закону субъекта РФ;
–если результаты местного референдума призна
ны недействительными, комиссия, организующая
голосование на референдуме, назначает повторное
голосование;
–если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципаль
1 См.: Тихомиров, Ю.А. Правовые акты: практическоеучебно |
|
и справочное пособие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., |
"&% |
1999. С. 255. |
|
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
|
||
|
|
ного образования, дополнительно требуется при |
|
числе отнесенные к исключительной компетенции |
|
|
||
|
|
нятие (издание) муниципального правового акта, |
|
представительного органа муниципального образова |
|
|
||
|
|
органы местного самоуправления, в чью компетен |
|
ния. Сход граждан может созываться главой муници |
|
|
||
|
|
цию входит данный вопрос, обязаны в течение |
|
пального образования самостоятельно либо по инициа |
|
|
||
|
|
15 дней со дня вступления в силу решения, приня |
|
тиве группы жителей поселения численностью не |
|
|
||
|
|
того на референдуме, определить срок подготовки |
|
менее 10 человек. При осуществлении сходом полно |
|
|
||
|
|
и (или) принятия соответствующего муниципаль |
|
мочий представительного органа местного самоуправ |
|
|
||
|
|
ного правового акта. Указанный срок не может пре |
|
ления выборный глава муниципального образования |
|
|
||
|
|
вышать 1 год. |
|
обязан принимать необходимые меры для эффектив |
|
|
||
|
|
ФЗ от 6 октября 2003 г. специально закрепляет по |
|
ного осуществления населением права непосредствен |
|
|
||
|
ложение о том, что нарушение срока издания муници |
|
ного участия в решении вопросов местного значения |
|
|
|||
|
пального правового акта, необходимого для реализации |
|
через формы прямого волеизъявления, обеспечивать |
|
|
|||
|
решения, принятого путем прямого волеизъявления |
|
предварительное обсуждение населением различных |
|
|
|||
|
населения, является основанием для отзыва выборно |
|
проектов, направленных на обеспечение жизнедея |
|
|
|||
|
го должностного лица местного самоуправления, уволь |
|
тельности муниципального образования1. |
|
|
|||
|
нения главы местной администрации или досрочного |
|
Решение схода граждан считается принятым, если |
|
|
|||
|
прекращения полномочий выборного органа местного |
|
за него проголосовало более половины участников |
|
|
|||
|
самоуправления. |
|
схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, |
|
|
|||
|
|
Исполнение принятого на местном референдуме |
|
подлежат обязательному исполнению на территории |
|
|
||
|
решения, гласит п. 8 ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г., |
|
поселения. Органы местного самоуправления и долж |
|
|
|||
|
обеспечивают органы местного самоуправления в со |
|
ностные лица обеспечивают исполнение решений, |
|
|
|||
|
ответствии с разграничением полномочий между ними, |
|
принятых на сходе граждан, в соответствии с разгра |
|
|
|||
|
определенным уставом муниципального образования. |
|
ничением полномочий между ними, определенным |
|
|
|||
|
|
ФЗ от 6 октября 2003 г. предусматривает и обжало |
|
уставом поселения. |
|
|
||
|
вание решения о проведении местного референдума, а |
|
Таким образом, институты непосредственной де |
|
|
|||
|
также решения, принятого на местном референдуме. |
|
мократии в соответствии с российской концепцией |
|
|
|||
|
Это — судебный порядок, осуществить который могут |
|
местного самоуправления являются ведущими в сис |
|
|
|||
|
граждане, органы местного самоуправления, прокурор, |
|
теме местного самоуправления. Местные референду |
|
|
|||
|
уполномоченные ФЗ органы государственной власти. |
|
мы (сходы граждан), войдя в систему местного само |
|
|
|||
|
|
Федеральный законодатель определил в качестве |
|
управления, составляют ее неотъемлемую часть и |
|
|
||
|
основных актов местного самоуправления и правовые |
|
свидетельствуют о неизбежном возрастании их роли в |
|
|
|||
|
акты, принятые на сходе граждан. Эти акты, наряду с |
|
реализации местного самоуправления. При этом мест |
|
|
|||
|
актами референдума, относятся к особой группе ак |
|
ные референдумы представляют собой и особый спо |
|
|
|||
|
тов — решениям, принятым непосредственно населе |
|
соб правотворчества, поскольку их результатами мо |
|
|
|||
|
нием. Соответственно правовая природа актов схода |
|
гут быть различные нормативные акты. Важность |
|
|
|||
|
граждан определяется в зависимости от сущности непо |
|
местных референдумов определяется также и тем, что |
|
|
|||
|
средственной демократии. |
|
принятое таким способом решение подлежит обяза |
|
|
|||
|
|
Местный референдум (сход граждан) проводится |
|
тельному исполнению на территории муниципального |
|
|
||
|
для решения вопросов местного значения в поселени |
|
образования и не нуждается в утверждении какими |
|
|
|||
|
ях с численностью жителей, обладающих избиратель |
|
|
|
|
|
|
|
|
ным правом, не более ста человек. |
|
1 См.: Нудненко, Л. А. Непосредственная демократии и мест |
|
|
|||
"&& |
|
Сход граждан осуществляет полномочия предста |
|
ное самоуправление в России / Л.А. Нудненко. — Барнаул, 2000. |
"&' |
|||
вительного органа муниципального образования, в том |
|
С. 180. |
||||||
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
либо органами государственной власти, их должност
ными лицами или органами местного самоуправления.
Особенности принятия нормативных актов
представительными органами муниципального
образования
Согласно действующему законодательству пред ставительные органы, за одним исключением (п. 3 ст. 35)1, выступают как обязательные органы в мест
ном самоуправлении и обладают особым статусом, по зволяющим выделять их в качестве ведущих органов местного самоуправления.
Нормотворческая деятельность представительно го органа муниципального образования определяется его природой. Именно представительные учреждения
лучше других органов приспособлены к демократиче
скому нормотворческому процессу в силу их социаль
ного назначения, способа формирования, состава, орга низационных форм деятельности. В результате они могут наиболее полно выразить в нормотворческом процессе интересы населения муниципального обра
зования. Сущность природы представительного органа
раскрывается в определении его понятия как выбор ного органа местного самоуправления, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Такое содержание при роды представительного органа подтверждается его
особым статусом, закрепленным в Конституции РФ.
Конституционные нормы включили представитель ные органы в число важнейших органов местного са
моуправления — выборных. Это положение получило
развитие в действующем законодательстве. Пункты 1, 2 ст. 34 ФЗ от 6 октября 2003 г. определили представи
тельный орган муниципального образования как обя
зательный и ведущий орган местного самоуправления.
Такая роль представительного органа обусловлена его местом в системе организационноправовых форм осу
ществления особой формы публичной власти — влас ти муниципальной. Она обеспечивается его исключи
тельной компетенцией, неподвластной другим органам
"' 1 См.: СЗ РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
муниципального образования, и закрепляется п. 10 ст. 35. В исключительной компетенции представитель
ного органа муниципального образования находятся:
1)принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2)утверждение местного бюджета и отчета о его ис полнении;
3)установление, изменение и отмена местных нало гов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4)принятие планов и программ развития муници
пального образования, утверждение отчетов об их
исполнении;
5)определение порядка управления и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной соб
ственности;
6)определение порядка принятия решений о создании,
реорганизации и ликвидации муниципальных пред
приятий и учреждений, а также об установлении
тарифов на услуги муниципальных предприятий и
учреждений;
7)определение порядка участия муниципального об разования в организациях межмуниципального со трудничества;
8)определение порядка техническогоматериально и организационного обеспечения деятельности ор ганов местного самоуправления;
9)контроль исполнения органами местного самоуп равления и должностными лицами местного само
управления полномочий по решению вопросов ме
стного значения.
Вопросы исключительного ведения представитель |
|
ных органов местного самоуправления вправе решать |
|
только представительные органы. Это гарантирует их |
|
ведущую роль во всей системе местного самоуправле |
|
ния. Более того, перечень полномочий может быть |
|
дополнен в законодательстве субъектов и окончатель |
|
но закреплен в уставе муниципального образования. |
|
Именно полномочия лежат в основе разграничения |
|
деятельности представительного органа с другими |
|
органами муниципального образования. Они и опре |
|
деляют пределы нормотворчества представительного |
"' |
органа муниципального образования. |
|
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
|
|
|
|
Следовательно, акты представительного органа му |
|
ного образования. В ее рамках четко прослеживаются |
|
|
|
|
ниципального образования в соответствии с его приро |
|
все стадии нормотворческой деятельности: от ини |
|
|
||
|
дой также должны быть обязательными и превалирую |
|
циирования и подготовки до вступления в силу муни |
|
|
||
|
щими в системе актов органов местного самоуправления. |
|
ципальных правовых актов. |
|
|
||
|
Это и подтверждается п. 2 ст. 43 указанного Федераль |
|
Вспомогательную роль в нормотворческой деятель |
|
|
||
|
ного закона. Законодатель поставил акты представитель |
|
ности представительного органа играет его совет. В его |
|
|
||
|
ного органа в один ряд с правовыми актами, приняты |
|
состав, как правило, входят председатель представи |
|
|
||
|
ми на местном референдуме. |
|
тельного органа, заместитель председателя, председа |
|
|
||
|
|
В качестве основных нормативных правовых ак |
|
тели постоянных депутатских комитетов, управляющий |
|
|
|
|
тов, принимаемых представительным органом, ФЗ «Об |
|
делами представительного органа и в некоторых слу |
|
|
||
|
общих принципах организации местного самоуправле |
|
чаях депутаты. Совет представительного органа явля |
|
|
||
|
ния в РФ» назвал решения. Они являются норматив |
|
ется небольшим совещательным органом, подчиненным |
|
|
||
|
ными правовыми актами, принимаемыми представи |
|
представительному органу, который в период между |
|
|
||
|
тельным органом муниципального образования по |
|
его заседаниями осуществляет полномочия представи |
|
|
||
|
вопросам, отнесенным к его ведению. |
|
тельного органа, за исключением тех, которые не мо |
|
|
||
|
|
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. выделил |
|
гут быть ему делегированы. Совет представительного |
|
|
|
|
два вида решений в п. 3 ст. 43: решения, устанавлива |
|
органа, в соответствии со своим регламентом, прини |
|
|
||
|
ющие правила, обязательные для исполнения на тер |
|
мает непосредственное участие в нормотворческой |
|
|
||
|
ритории муниципального образования, и решения по |
|
деятельности на стадии подготовки проекта муници |
|
|
||
|
вопросам организации деятельности представитель |
|
пального правового акта и его передачи на рассмотре |
|
|
||
|
ного органа муниципального образования. Однако на |
|
ние депутатского корпуса. |
|
|
||
|
званные виды решений не охватывают всего объема |
|
Нормативные правовые акты представительного |
|
|
||
|
исключительных полномочий, предоставленных пред |
|
органа муниципального образования, предусматрива |
|
|
||
|
ставительному органу. Наряду с указанными решения |
|
ющие установление, изменение и отмену местных |
|
|
||
|
ми он принимает прежде всего устав муниципального |
|
налогов и сборов, осуществление расходов из средств |
|
|
||
|
образования и муниципальные правовые акты о вне |
|
местного бюджета, могут быть внесены на рассмотре |
|
|
||
|
сении изменений и дополнений в устав муниципаль |
|
ние представительного органа муниципального обра |
|
|
||
|
ного образования. Устав является своеобразной мест |
|
зования только по инициативе главы местной админи |
|
|
||
|
ной конституцией, включающей основные нормы, |
|
страции или при наличии заключения главы местной |
|
|
||
|
регламентирующие организацию и деятельность мес |
|
администрации (п. 12 ст. 35). |
|
|
||
|
тного сообщества на началах самоуправления. Кроме |
|
Нормативный правовой акт, принятый представи |
|
|
||
|
того, устав муниципального образования выступает |
|
тельным органом муниципального образования, в со |
|
|
||
|
основой дальнейшего местного нормотворчества, в том |
|
ответствии с п. 13 ст. 35 направляется главе муници |
|
|
||
|
числе нормотворчества представительного органа. Он |
|
пального образования для подписания и обнародования. |
|
|
||
|
обладает высшей юридической силой по отношению |
|
Глава муниципального образования, являющийся гла |
|
|
||
|
ко всем другим актам муниципального образования, в |
|
вой местной администрации, имеет право отклонить |
|
|
||
|
том числе к решениям представительного органа, но |
|
нормативный правовой акт, принятый представитель |
|
|
||
|
принимается этим представительным органом. |
|
ным органом муниципального образования. В этом |
|
|
||
|
|
Принятие нормативных правовых актов является |
|
случае указанный нормативный правовой акт в течение |
|
|
|
|
прерогативой представительного органа муниципаль |
|
10 дней возвращается в представительный орган муни |
|
|
||
|
ного образования. Особая природа представительного |
|
ципального образования с мотивированным обоснова |
|
|
||
"' |
органа порождает и классическую нормотворческую |
|
нием его отклонения либо с предложениями о внесении |
"'! |
|||
деятельность представительного органа муниципаль |
|
в него изменений и дополнений. Если глава муниципаль |
|||||
|
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
|
|
|
ного образования отклонит нормативный правовой акт, |
|
ных подразделений и должностных лиц. Это акты гла |
|
|
||
|
он вновь рассматривается представительным органом |
|
вы муниципального образования, если он является |
|
|
||
|
муниципального образования. Если при повторном рас |
|
председателем представительного органа муниципаль |
|
|
||
|
смотрении указанный нормативный правовой акт будет |
|
ного образования, акты председателя представитель |
|
|
||
|
одобрен в ранее принятой редакции большинством не |
|
ного органа, избираемого представительным органом |
|
|
||
|
менее двух третей от установленной численности депу |
|
из своего состава. И в первом, и во втором случаях |
|
|
||
|
татов представительного органа муниципального обра |
|
руководители издают постановления и распоряжения |
|
|
||
|
зования, он подлежит подписанию главой муниципаль |
|
только по вопросам организации деятельности пред |
|
|
||
|
ного образования в течение семи дней и обнародованию. |
|
ставительного органа муниципального образования |
|
|
||
|
|
Важным конституционным требованием в отноше |
|
(п. 4, 5 ст. 43). |
|
|
|
|
нии нормативных правовых актов, затрагивающих пра |
|
Издание таких видов нормативных правовых ак |
|
|
||
|
ва, свободы и обязанности человека и гражданина, |
|
тов, как постановления и распоряжения, обусловлено |
|
|
||
|
является доведение их до всеобщего сведения. Наибо |
|
компетенцией главы муниципального образования и |
|
|
||
|
лее часто встречается такая форма обнародования, как |
|
председателя представительного органа, ограниченной |
|
|
||
|
опубликование акта местного самоуправления в муни |
|
деятельностью по организации работы представитель |
|
|
||
|
ципальных печатных средствах массовой информации |
|
ного органа. Действительно, природа актов руководи |
|
|
||
|
и специальных бюллетенях, издаваемых органами |
|
телей представительного органа определяется теми |
|
|
||
|
местного самоуправления. Нормативные правовые |
|
полномочиями, которые они осуществляют в рамках |
|
|
||
|
акты, подлежащие официальному опубликованию, но |
|
своей деятельности. |
|
|
||
|
неопубликованные, не влекут правовых последствий и |
|
Так, председатель представительного органа, из |
|
|
||
|
не могут служить основанием для регулирования со |
|
бранный депутатами из своего состава, осуществляет |
|
|
||
|
ответствующих правоотношений. |
|
свои полномочия на постоянной основе и представляет |
|
|
||
|
|
Действующее законодательство лишь частично ре |
|
представительный орган в отношениях с населением, |
|
|
|
|
гулирует вопросы, связанные с нормотворчеством |
|
трудовыми коллективами, органами государственной |
|
|
||
|
представительного органа поселения с численностью |
|
власти и местного самоуправления, коммерческими и |
|
|
||
|
жителей, обладающих избирательным правом, менее |
|
некоммерческими организациями, общественными объ |
|
|
||
|
100 человек. Представительный орган в таком поселе |
|
единениями; созывает заседания представительного |
|
|
||
|
нии не формируется, а его полномочия осуществляют |
|
органа, доводит до сведения депутатов время и место их |
|
|
||
|
ся сходом граждан. В результате решения принима |
|
проведения, а также проект повестки дня, осуществля |
|
|
||
|
ются не депутатским корпусом, а сходом граждан. |
|
ет руководство подготовкой заседаний; председатель |
|
|
||
|
Юридическая сила этих двух видов решений не одина |
|
ствует на заседаниях представительного органа, ведает |
|
|
||
|
кова, поскольку природа представительного учрежде |
|
внутренним распорядком в соответствии с регламентом; |
|
|
||
|
ния и схода граждан различна. В нормотворческом |
|
оказывает содействие депутатам в осуществлении ими |
|
|
||
|
процессе появляются разные виды актов, между кото |
|
своих полномочий; во исполнение решений предста |
|
|
||
|
рыми невозможно поставить знак равенства. Акты |
|
вительного органа в пределах своей компетенции дает |
|
|
||
|
форм непосредственной демократии занимают более |
|
поручения постоянным комитетам представительного |
|
|
||
|
высокую нишу, чем решения представительного орга |
|
органа, иным органам местного самоуправления, |
|
|
||
|
на муниципального образования. |
|
должностным лицам самоуправления; организует при |
|
|
||
|
|
Представительный орган принимает основопола |
|
ем граждан в представительном органе, рассмотрение |
|
|
|
|
гающие акты, порождающие другие виды нормотвор |
|
их обращений; является распорядителем бюджетных |
|
|
||
|
ческой деятельности муниципального образования. |
|
средств по расходам, предусмотренным бюджетом му |
|
|
||
"'" |
Наряду с актами представительного органа муници |
|
ниципального образования на подготовку и проведение |
"'# |
|||
пального образования имеются и акты его структур |
|
заседаний представительного органа, и другим расхо |
|||||
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
дам, связанным с деятельностью представительного органа; решает другие вопросы, предусмотренные рег
ламентом, а также порученные ему представительным органом.
Круг полномочий председателя представительно
го органа, избранного депутатами, очерчен пределами организации деятельности представительного органа. В соответствии с этим он может издавать постановле ния и распоряжения по вопросам организации деятель
ности представительного органа.
Если председатель представительного органа не
издает никаких других актов, кроме постановлений и распоряжений по организации деятельности предста вительного органа, то глава муниципального образова ния в силу своей непосредственной компетенции по организации местного самоуправления издает также постановления и распоряжения. Несмотря на то что
федеральный законодатель предусмотрел необходимость
разграничения полномочий такого руководителя (двой
ной статус), тем не менее на практике одинаковые наи
менования актов вводят нас в заблуждение. Видимо, не
обходимо найти иные наименования актов, учитывая совмещение одним лицом двух групп полномочий.
Нормотворчество представительного органа му
ниципального образования не только могло бы, но и должно основываться на типовых или модельных ак тах по аналогии с зарубежными хартиями местного
самоуправления. В юридической литературе предла
гаются отдельные виды таких актов, например мо дельный регламент представительного органа, при мерный устав1. Но в субъектах Российской Федерации процесс разработки и принятия подобных актов идет медленно. Такие акты, по нашему мнению, совер
шенствуют муниципальное нормотворчество и спо
собствуют своевременному внесению необходимых изменений в нормативные правовые акты.
Таким образом, представительные органы являют ся ведущими в системе органов местного самоуправ
ления. Такая их роль обеспечивается исключительной
компетенцией. В процессе реализации компетенции
1 См.: Васильев, В.И. Проект модельного регламента / В.И. "'$ Васильев // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 74–93.
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
представительные органы муниципального образова ния осуществляют классическую нормотворческую
деятельность. В ее рамках четко прослеживаются все стадии нормотворческой деятельности: от иницииро вания и подготовки до вступления в силу муниципаль ных правовых актов. Основными нормативными пра вовыми актами, принимаемыми представительными органами муниципального образования, являются ре шения. Это решения, устанавливающие правила, обя зательные для исполнения на территории муниципаль ного образования, и решения по вопросам организации
деятельности представительного органа муници
пального образования. Представительный орган му
ниципального образования принимает устав. Он обла
дает высшей юридической силой по отношению ко
всем другим актам муниципального образования, в том числе к решениям представительного органа, но при
нимается этим представительным органом.
8.3. Порядок разработки и принятия корпоративных нормативных актов
Эффективность работы любой организации (уч |
|
реждения), результативность проводимых ею сделок |
|
зависит от того, как организована деятельность этой |
|
организации, насколько четко определен круг вопро |
|
сов, которые решает каждое ее подразделение, насколь |
|
ко верно с точки зрения производственных интересов |
|
установлены права и обязанности сотрудников, полно |
|
мочия должностных лиц, какова система разработки и |
|
принятия корпоративных актов, регламентирующих |
|
различные стороны ее деятельности и порядка их ис |
|
полнения. |
|
Главная особенность этих актов состоит в том, что |
|
они являются внутренними документами. Иными сло |
|
вами, для того чтобы разработать и ввести их в дей |
|
ствие, как правило, не требуется участия сторонних |
|
организаций или представителей какихлибо иных |
|
структур. Достаточно решения руководства или долж |
|
ностных лиц той организации, деятельности которой |
|
эти документы касаются. |
|
Нередко в организациях, учреждениях, на пред |
"'% |
приятиях не придают должного значения этим доку |
|
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 8. ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ ЛОКАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ |
|
|
|
||
|
ментам. Составляют их некорректно или вовсе пред |
|
2)стадия нормотворческой инициативы; |
|
|
|||
|
почитают обходиться в работе «без формальностей» и |
|
II этап — подготовка проектов корпоративных |
|
|
|||
|
не фиксируют, скажем в приказах и протоколах, важ |
|
нормативных актов: |
|
|
|||
|
ные производственные решения. Но это оборачивает |
|
3) стадия сбора, изучения, анализа материалов, отно |
|
|
|||
|
ся зачастую негативными последствиями во взаимоот |
|
сящихся к регулируемым общественным отношениям; |
|
|
|||
|
ношениях с работниками предприятия, налоговыми |
|
4)стадия разработки проекта корпоративного нор |
|
|
|||
|
органами, учредителями, партнерами по бизнесу. Из |
|
мативного акта; |
|
|
|||
|
за отсутствия документально оформленных протоколов, |
|
5)стадия согласования (предварительного обсуж |
|
|
|||
|
приказов и других корпоративных актов суд может |
|
дения) проекта корпоративного нормативного акта; |
|
|
|||
|
признать некоторые решения администрации недей |
|
6)стадия доработки проекта и визирования; |
|
|
|||
|
ствительными (ничтожными). |
|
III этап принятие и официальное оглашение кор6 |
|
|
|||
|
|
Следовательно, принятие субъектами локального |
|
поративных нормативных актов: |
|
|
||
|
нормотворчества качественных актов, способных эффек |
|
7)принятие проекта (обсуждение, подписание, ре |
|
|
|||
|
тивно воздействовать на различные сферы деятельности |
|
гистрация); |
|
|
|||
|
организации, в значительной степени зависит от «техно |
|
8)вступление в силу корпоративного нормативно |
|
|
|||
|
логии» подготовки проектов нормативных актов, правиль |
|
го акта. |
|
|
|||
|
ного определения предмета будущего акта, организации |
|
Рассмотрим данные стадии более подробно. |
|
|
|||
|
работы над проектом, информационного обеспечения |
|
Сущность «предпроектного этапа» заключается в |
|
|
|||
|
процесса нормотворчества, учета предшествующего нор |
|
определении потребности в урегулировании корпора |
|
|
|||
|
мотворческого опыта. Это позволяет в должной мере |
|
тивными нормами общественных отношений, склады |
|
|
|||
|
гарантировать качество правовых актов, избегать по |
|
вающихся в рамках отдельно взятой организации. Для |
|
|
|||
|
спешных, непродуманных правовых решений. |
|
этого в организации целесообразно вести системати |
|
|
|||
|
|
Корпоративный нормотворческий процесс состо |
|
ческое изучение, анализ общественных явлений и про |
|
|
||
|
ит из определенных этапов, а те, в свою очередь, из |
|
цессов, происходящих в ее производственной и иной |
|
|
|||
|
стадий. При этом последние преследуют конкретные |
|
деятельности, постоянно выявлять потребности в их |
|
|
|||
|
цели и включают в себя относительно обособленные |
|
нормативной правовой регламентации. Прежде всего, |
|
|
|||
|
комплексы общественных отношений определенного |
|
определяется, каково фактическое состояние той обла |
|
|
|||
|
вида, осуществляемых при создании локальных актов, |
|
сти жизнедеятельности организации, к которой отно |
|
|
|||
|
а также связанные с ними техническиематериально |
|
сится предлагаемый корпоративный акт, существо |
|
|
|||
|
действия. |
|
вопроса, который должен быть решен в проекте, а |
|
|
|||
|
|
Проблема этапов и стадий создания нормативного |
|
также общая цель предлагаемого правового регулиро |
|
|
||
|
акта, должна решаться с учетом особенностей, прису |
|
вания. При этом следует помнить, что проекты корпо |
|
|
|||
|
щих правотворчеству тех или иных органов. В этой |
|
ративных нормативных актов готовятся как с целью |
|
|
|||
|
связи наиболее правильным, по мнению Б.В. Дрейше |
|
решения новых вопросов, возникших на практике и |
|
|
|||
|
ва, является «создание относящихся к каждому звену |
|
требующих правового урегулирования, так и для уст |
|
|
|||
|
правотворческих органов правил, учитывающих не |
|
ранения имеющихся в законодательстве пробелов, ус |
|
|
|||
|
только общее, но и особенное в их правотворческой |
|
таревших предписаний и противоречий, множествен |
|
|
|||
|
практике»1. |
|
ности актов по одним и тем же вопросам. О том, что |
|
|
|||
|
|
Выделяют следующие этапы и стадии процесса |
|
такая потребность назрела, можно говорить только |
|
|
||
|
корпоративного нормотворчества: |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
I предпроектный этап, который состоит из следу |
|
1 Дрейшев, Б.В. Правотворческая деятельность городских Со |
|
|
||
"'& |
ющие стадий: |
|
ветов и их исполнительных комитетов: автореф. ... канд. юрид. |
"'' |
||||
|
1)стадия планирования нормотворчества; |
|
наук. Л., 1966. С. 10. |
|||||