05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

сматривает ни сроков проведения этой работы, ни ор

ях и предпринимательской деятельности», за исклю

ганов, которые должны осуществить соответствующую

чением ст. 34 и 35.

подготовительную работу.

Общие формулы типа «теряют силу все прежние

Нередки также расплывчатые формулировки, по

нормы (акты), не соответствующие настоящему зако

рождающие споры, сомнения и недоразумения на

ну» неприемлемы в правовом государстве, заботящем

практике, типа «все нормативные акты, изданные ра

ся о юридической культуре законотворчества.

нее и противоречащие настоящему закону, считаются

Законы и отдельные их части временного значе

утратившими силу». Такая формулировка имеется, к

ния, срок действия которых истек, а также индивиду

примеру, в ст. 40 Закона «О языках в Республике Саха

альные, оперативные акты, исчерпываемые однократ

(Якутия)».

ным исполнением, в предложения о признании актов

Более целесообразным представляется одновремен

утратившими силу включать нецелесообразно. Если

но с принятием нового закона сразу же вносить необ

отнесение акта или его части к временным либо инди

ходимые официальные изменения и дополнения в ра

видуальным, оперативным вызывает сомнение, то акт

нее изданные акты, а те из них (или их части), которые

(его часть) включается в предложения.

полностью устарели и противоречат новому акту, —

В случаях, когда в законодательных актах по теме

официально признавать утратившими силу с конкрет

проекта наряду с временными нормами, срок действия

ным «поименным» перечислением. Это предотвратило

которых истек, индивидуальными, оперативными пред

бы многие недоразумения, споры и сомнения в практи

писаниями содержатся действующие нормы и эти

ческой деятельности по применению нового закона,

нормы полностью подлежат признанию утратившими

повысило юридическую культуру правотворчества.

силу, в предложения о признании актов утратившими

В конце проекта должны быть перечислены в хро

силу целесообразно включать весь акт.

нологическом порядке ранее принятые акты или от

Если возникает необходимость признать действую

дельные их части (разделы, главы, статьи, отдельные

щий акт или либокакую его часть утратившими силу

части статей, абзацы), подлежащие признанию утра

не полностью, а в той или другой части, определяемой

тившими силу в связи с принятием подготавливаемого

либокаким общим признаком, уместно подготавливать

акта. В их число целесообразно включать все акты и их

новую редакцию такого акта либо его части. Часто

части по теме проекта, если они противоречат вклю

используемая формулировка «признать утратившим

ченным в него нормативным предписаниям либо по

силу в части...» не должна применяться.

глощены новым законом, а также такие относящиеся к

Если в связи с принятием подготавливаемого акта

теме проекта акты и их отдельные части, которые ра

необходимо внести изменения или дополнения в ранее

нее фактически утратили свое значение, но формаль

принятые законодательные акты, в конце проекта да

но действуют.

ется также текст изменений и дополнений.

Если в отменяемый закон ранее вносились изме

Изменения, вносимые в действующие акты, следу

нения, то в перечень следует вносить как сам закон,

ет оформлять в виде новой редакции изменяемых ста

так и те акты, которыми в него вносились впоследствии

тей. Если изменяемые статьи нет необходимости пол

изменения и дополнения. Точно так же в перечень

ностью излагать в новой редакции, в их текст вносятся

включается наряду с основным законом и акт о введе

уточнения (в частности, путем исключения, дополне

нии его в действие, если в нем имеются сохраняющие

ния или замены отдельных слов, фраз). Могут быть

свою силу нормативные положения. Иногда возможно

также изложены в новой редакции отдельные части

признание закона утратившим силу в целом, за исклю

статей.

чением его отдельных статей (частей статей). Так,

Если необходимо заменить отдельные слова или оп

"

Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. был при

ределенные части предложений, уместно использовать

"!

знан утратившим силу Закон РСФСР «О предприяти

формулу: «слово (выражение)... заменить словом (вы

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ражением)...». В случае потребности изменить какое

общее правило, целесообразно представлять одновре

либо предложение или всю статью (ее часть) такое

менно с проектом основного закона. Их подготовку после

изменение оформляется в следующем виде: «ст. ...

принятия основного закона уместно допускать лишь как

(часть ... ст. ...) изложить в следующей редакции ...».

исключение в случаях, когда составление проектов пе

Если необходимо внести изменения в статью в

речней требует длительного времени, а представление

целом или отдельную ее часть, которые ранее уже были

проекта не терпит отлагательства. В таком случае в

изменены, следует указать как само действующее пред

проекте следует предусмотреть поручение о подготовке

писание, так и акт, которым в него были внесены из

соответствующих перечней, указав, каким органам,

менения (по формуле — внести изменения в ст. ...

организациям и в какой срок поручается их разработка.

Закона ... в редакции, принятой Законом ..., и изложить

Ныне в связи с необходимостью принятия сроч

ее в следующей редакции ...). Если в изменяемое пред

ных мер, законодатель часто указывает весьма сжатые

писание было внесено ранее несколько изменений, то

сроки для приведения подзаконных актов в соответ

приводится последний изменяющий закон.

ствие с новыми законами. Казалось бы, это полезно.

Можно ли при внесении корректив в закон изме

На самом же деле сроки в ряде случаев оказываются

нять и его заголовок (название)? Очевидно, что главное

нереальными. В результате либо выполнение поруче

при решении этого вопроса — содержание вносимых

ний срывается, либо они выполняются формально, в

изменений: если их много и они носят принципиаль

ущерб качеству законодательства.

ный характер, во многом меняющий содержание, сфе

Если в течение ряда лет в законе накопилось мно

ру применения и направленность закона, то при подго

жество изменений и дополнений либо они нарушают его

товке проекта следует обсуждать вопрос об изменении

общую логическую связанность, целесообразно практи

заголовка. Но корректировать заголовок уместно лишь

ковать его официальное переопубликование (издание в

в исключительных случаях и не превращать это в по

новой редакции) с учетом всех внесенных в него изме

вседневную практику. Ведь к заголовку работники, при

нений и дополнений. Вызывает сожаление, в частности,

меняющие закон, привыкают, активно его используют в

то, что в Кодекс РСФСР об административных правона

поиске необходимой нормативной информации.

рушениях, действующий с 1984 г., вносилось более чем

Дополнения, включаемые в действующий закон,

500 изменений, в ГПК — более 300, в УПК — почти 500

уместно оформлять в виде новых статей акта либо час

без переиздания их в новой редакции.

тей, абзацев действующих статей и располагать в зави

Закон в новой редакции должен быть принят зако

симости от логики изложения материала в акте. В слу

нодательным органом вместо старого его текста с обя

чае необходимости внести дополнение в виде отдельной

зательной отменой и действующего основного закона,

статьи ее следует обозначить номером предшествующей

и всех актов о внесении в него корректив.

статьи с добавлением дополнительной цифры (напри

Практика издания актов в новой редакции все бо

мер, ст. 2.1 и т. д.). Едва ли уместно дополнительные

лее внедряется в российском законотворчестве. Однако

значки обозначать буквами русского алфавита.

если законодательный акт действует давно, на его осно

Не следует допускать формулирование в проекте

ве принимались многие правоприменительные акты, к

новых предписаний с указанием, что они принимаются

нему делались отсылки и т. д., то очень важно, чтобы при

«во изменение», «в частичное изменение», «в дополне

переопубликовании, внесении изменений нумерация

ние» соответствующего акта или его части вместо внесе

статей в нем сохранялась прежней, с добавлением по

ния текстуальных изменений и дополнений в его текст.

нятного обозначения для новых статей (например, ст.

Если имеется значительное количество актов и их

51, п. 62 и т. д). Практика издания актов в новой редак

отдельных частей, подлежащих признанию утративши

ции без сохранения старой нумерации представляется

""

ми силу, изменению и дополнению, их перечни обычно

менее удачной. Она не обеспечивает должной преем

"#

даются в приложении к проекту. Проекты перечней, как

ственности в правоприменении и законотворчестве.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

частую не соизмеряется с финансовыми возможностя

конопроектом расходы и соизмерить их с финансо

ми государства. Порой затраты, связанные с приняти

вым положением страны. Организация и лица, уча

ем конкретного закона, к тому же не оправданы. Речь

ствующие в проведении экономическойфинансово

идет о тех законах, фактической потребности в которых

экспертизы, должны располагать необходимыми ста

не существует, поскольку ими предлагается урегулиро

тистическими данными, а также данными социологи

вать отношения, не подлежащие правовой регламента

ческих исследований, позволяющими им прогнозиро

ции либо вообще, либо на данном этапе общественного

вать развитие страны на перспективу, следуя единой

развития. Такие законы изначально обречены на пол

стратегии эффективного использования государствен

ное бездействие. Нередки ошибки и в оценке ожидае

ных денежных средств.

мых расходов. Это объясняется главным образом тем,

Возможно в рассматриваемой ситуации оказание

что инициатор законопроекта, как правило, не обладает

субъектам законодательной инициативы консультатив

навыками, требующими достаточно высокого уровня

ной, методической помощи, содействия в подготовке

специальной подготовки. В ряде случаев он не распола

экономическогофинансово обоснования, в осуществ

гает для проведения финансовых расчетов необходимой

лении финансовых расчетов.

информацией. Дело еще более осложняется, когда ини

В число документов, сопровождающих вносимый в

циатор заведомо уменьшает предстоящие расходы либо

Государственную Думу законопроект, входит перечень

вообще не показывает их в обосновании проекта.

актов, подлежащих признанию утратившими силу или

Существенным в этой связи представляется финан

изменению в связи с принятием данного законопроек

экономическаясово экспертиза законопроектов, реали

та в качестве закона. Имеются в виду акты, вступаю

зация которых требует материальных затрат. В ходе

щие в противоречие с новым регулированием и требу

проведения такой экспертизы должно быть подвергну

ющие в этой связи отмены либо соответствующих

то тщательному анализу состояние общественных отно

изменений.

шений, подлежащих урегулированию, на предмет их

При подготовке указанных перечней следует исхо

«актуальности» и тех экономических последствий, ко

дить из необходимости полного устранения противоре

торые они за собой повлекут, будучи законодательно

чий в действующем законодательстве. Это означает, что

урегулированными. Необходимым следует признать

в перечень должны включаться все подлежащие отме

экспертную оценку законопроекта с точки зрения обес

не или изменению акты, без каких бы то ни было огра

печенности проектируемых законодательных решений

ничений. Аналогичен подход к актам, утратившим свое

финансовыми средствами; целесообразности предпола

значение лишь в части. Здесь перечнем предусматри

гаемых затрат на законопроект с учетом ожидаемых от

вается отмена или изменение всех без исключения уста

его реализации результатов.

ревших частей акта, т. к. «существовать» акт может толь

Основанием для назначения экономифинансово

ко в том виде, в каком он реально применим. Введение

ческой экспертизы служит обращение в экспертную

в практику подготовки перечней данного требования

организацию уполномоченного на то органа — Госу

направлено на недопущение конкуренции между уста

дарственной Думы. Только в этом случае, т. е. при про

ревшими и вновь принятыми актами, что чаще всего

ведении экспертизы на основании обращения офи

является следствием регламентации ими одних и тех же

циально уполномоченного органа, ее результаты

отношений совершенно разными способами; приведе

будут носить обязательный характер. В качестве экс

ние актов в согласованную систему.

пертов оправдано привлекать лиц, обладающих не

Отдельными авторами высказываются сомнения

посредственными знаниями специальных вопросов

относительно правомерности регламентной нормы,

экономическогофинансово характера, способных по

предписывающей в качестве обязательного условия

"&

средством сложных финансовых расчетов точно опре

представление субъектом законодательной инициа

"'

делить предстоящие в связи с подготавливаемым за

тивы перечня законов, отмены или изменения кото

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

рых требует принятие вносимого им законопроекта1.

ству, законодательным органам субъектов Федерации,

Здесь следует иметь в виду, что подготовка указанных

а также таким высшим судебным инстанциям, как Кон

перечней, связанная с анализом обширного законо

ституционный Суд Российской Федерации, Верховный

дательного материала, особенно учитывая нынешнее

Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный

состояние российского законодательства, занимает

Суд Российской Федерации, но только по вопросам их

достаточно много времени. Приступать к ней поэтому

ведения.

целесообразнее как можно раньше, с тем чтобы за

Сведения о субъекте следует помещать на титуль

вершить не позднее того срока, когда готовящийся за

ном листе вносимого им законопроекта. Наличие этих

конодательный акт, в связи с которым производилось

сведений позволяет прежде всего выявить, является ли

формирование перечня, будет принят и начнет дей

представленный законопроект действительно законо

ствовать. Нет необходимости доказывать, насколько

проектом, внесенным субъектом права законодательной

позитивно может сказываться на стабильности пра

инициативы. Не менее важно на основании данных

вового регулирования общественных отношений та

сведений установить, соотносится ли инициатива, заяв

кой подход, при котором отмена старых, утративших

ленная тем или иным субъектом, с объемом предостав

свое значение актов и вступление в силу вновь при

ленных ему в этой связи полномочий. Здесь следует

нятых происходит одновременно.

иметь в виду, что в отношении отдельных субъектов

Возложение обязанности по подготовке перечня на

действующим законодательством предусмотрены неко

субъекта законодательной инициативы имеет к тому же

торые особенности по осуществлению права законода

целью побудить его более детально изучить предше

тельной инициативы. Так, только Президент и Прави

ствующее законодательство в соответствии с предме

тельство обладают полномочиями на внесение проектов,

том вносимого им законопроекта, т. е. теми вопросами,

связанных с ратификацией, прекращением и приоста

для регулирования которых он издается. Представляе

новлением международных договоров; только Прави

мый субъектом перечень не может, да и не должен

тельство может внести проект закона федерального

претендовать на исчерпывающую полноту. В процессе

бюджета.

рассмотрения законодательным органом самого зако

Ограничен круг субъектов права законодательной

нопроекта и возможного изменения его редакции не

инициативы при пересмотре Конституции или внесе

исключается вероятность возникновения иных, не обо

нии в нее поправок. Из числа субъектов законодатель

значенных в перечне актов, вступающих в противоре

ной инициативы правом на реализацию предложений

чие с принимаемым законом. Естественно в этой связи

о поправках либо пересмотре Конституции не наделе

пополнение подготовленного субъектом законодатель

ны Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший

ной инициативы перечня с учетом требующихся кор

Арбитражный Суд, а также каждый в отдельности

ректив.

депутат Государственной Думы и член Совета Федера

Необходимым условием внесения законопроекта в

ции. Что касается последних, то внесение ими указан

Государственную Думу в соответствии с ее Регламен

ных предложений может быть осуществлено лишь при

том является также указание на субъекта права зако

поддержке этих предложений не менее чем 1/ депута

5

нодательной инициативы. Согласно ст. 104 Конститу

тов Государственной Думы или же соответственно 1/5

ции Российской Федерации право законодательной

членов Совета Федерации.

инициативы принадлежит Президенту Российской

Субъектный состав в рассматриваемой сфере по

Федерации, Совету Федерации, членам Совета Феде

объему правоспособности делится, кроме того, на

рации, депутатам Государственной Думы, Правитель

субъектов, обладающих общим, и субъектов, обладаю

щих специальным правом законодательной инициати

#

1 См.: Конституция Российской Федерации : проблемный

вы. Ко второй группе субъектов отнесены Конститу

#

комментарий / под ред. В.А. Четвернина. М., 1997. С. 445–446.

ционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

Суд. Названные субъекты не свободны в выборе пред

Возвращение законопроекта с целью устранения

мета будущего закона и вправе вносить законопроек

имеющихся недостатков, на наш взгляд, отнюдь не озна

ты только по вопросам, имеющим непосредственное

чает, что не состоялось его официального внесения в

отношение к сфере их деятельности.

законодательный орган. Внесенным проект следует счи

Несоблюдение параметров надлежащего оформле

тать со дня его первоначального представления. В тече

ния законопроекта влечет за собой его возвращение.

ние того времени, пока устраняются допущенные нару

Возвращение законопроекта для выполнения инициа

шения, законопроект, если оценивать его юридическое

тором установленных требований сформулировано в

состояние, должен быть признан «находящимся без

Регламенте как право Совета Государственной Думы.

движения».

Таким образом, Совету Государственной Думы предо

Такое правило имеет особое значение в случаях,

ставляется возможность действовать в данном случае

когда истечение определенного срока является причи

исключительно по своему усмотрению. Пользуясь этой

ной отказа включить внесенный законопроект в пове

возможностью, он фактически самостоятельно может

стку дня очередной сессии законодательного органа.

определять судьбу внесенного законопроекта и волен

В токакой степени им обеспечивается реальная воз

не допустить проект к рассмотрению парламентом, т. е.

можность для повторного представления субъектом

отклонить законодательную инициативу еще на стадии

законодательной инициативы возвращенного ему за

внесения законопроекта в законодательный орган. Не

конопроекта, кроме того, оно служит одной из мер,

исключается вероятность и длительной волокиты по

направленных на ограничение неправомерных дей

принятию законопроекта к рассмотрению. Что же ка

ствий со стороны органа (должностного лица), прини

сается субъекта законодательной инициативы, то в

мающего законопроект.

создавшейся ситуации он полностью попадает в зави

Предварительное рассмотрение законопроекта

симость от аппаратных структур.

комитетами законодательного органа. Внесенный в Го

Совершенно очевидно, что право возврата законо

сударственную Думу законопроект подлежит предва

проекта инициатору, даже по мотивам формального

рительному рассмотрению комитетами палаты. Не

свойства, может принадлежать только обязанному в

которые ученые высказывают суждение о том, что

правоотношении законодательной инициативы субъек

принятием решения о направлении законопроекта на

ту, т. е. самому парламенту. Орган же или должностное

предварительное рассмотрение заканчивается стадия

лицо, принимающее законопроект, вправе лишь зафик

законодательной инициативы1. С нашей точки зрения,

сировать факт соблюдения (несоблюдения) требований

логическим завершением данной стадии следует счи

оформления законопроекта и проинформировать об этом

тать включение законопроекта в повестку дня очеред

непосредственно законодателя. Вместе с тем представ

ной сессии законодательного органа. Предварительное

ляется нецелесообразным доводить до заседания пар

же рассмотрение законопроекта, учитывая, что оно

ламента законопроект, заведомо обреченный на отри

только предваряет решение вопроса о включении за

цательную оценку со стороны парламента параметров

конопроекта в повестку дня, находится в пределах

его оформления и подготовки, когда, например, законо

стадии законодательной инициативы. В процессе пред

проект юридически не проработан, не отвечает совре

варительного рассмотрения законопроект как бы апро

менному уровню законодательной техники, не обосно

бируется компетентным органом, подтверждается не

ван экономически, социально и т. п. В этом случае

обходимость его принятия, дается реальная взвешенная

следует обратить внимание инициатора на допущенные

оценка тех общественных отношений, которые пред

нарушения и всячески способствовать ему в их устра

нении, давая необходимые советы, разъяснения, при

1 См.: Дубов, И.А. Законодательная инициатива : проблемы и

#

влекая для оказания помощи специалистов аппарата,

пути совершенствования / И.А. Дубов // Государство и право. —

#!

ученых, других компетентных работников.

1993. —№ 10. С. 34.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

лагается им урегулировать. Неточность, допускаемая

дого из участвующих в заседании комитетов. Голосова

авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что

ние по рассматриваемым на заседании вопросам мо

ими затушевывается различие между предваритель

жет проводиться отдельно каждым комитетом. По ре

ным рассмотрением законопроекта и последующим,

зультатам обсуждения оформляется общий протокол

когда законопроект передается в ответственный коми

заседаний, который подписывают секретари соответ

тет для его подготовки к пленарному заседанию. Одна

ствующих комитетов. Наряду с основными комитетами,

ко это различие следует признать существенным, т. к.

на которые возложена обязанность рассмотрения воп

предварительное рассмотрение касается тех законо

роса по существу, к работе над законопроектом может

проектов, которые не включены в повестку дня, а под

подключаться любой другой комитет, если он проявит

готовка — напротив, включенных и рассматриваемых

заинтересованность в отношении отдельных вопросов.

уже по существу.

Ему должна быть предоставлена возможность выразить

В соответствии с установленной Регламентом Го

позицию по интересующим его положениям.

сударственной Думы процедурой законопроект направ

Комитет, назначенный ответственным за рассмот

ляется для предварительного рассмотрения в комитет

рение законопроекта, самостоятельно определяет поря

Советом Государственной Думы. Выбор комитета осу

док его рассмотрения. Для работы над законопроектом

ществляется по функциональному признаку. Практика

комитет, как правило, создает рабочую группу, включая

последних лет свидетельствует, что при выборе коми

в нее членов комитета, других депутатов Государствен

тета по рассматриваемому законопроекту нередки за

ной Думы, а также представителей общественных объ

труднения, вызываемые в основном наличием у коми

единений, квалифицированных специалистов. Состав

тетов дублирующих функций. В этой связи требуется,

группы призван обеспечивать сочетание принципов

прежде всего, более четкое определение предметов

демократизма, деловитости обсуждения, позволяющих

ведения комитетов на базе «инвентаризации» функций,

тщательно отрабатывать законопроект по всем парамет

закрепленных за ними ныне действующим Регламен

рам. Желательно эффективнее использовать такую

том. В ходе такой «инвентаризации», помимо устране

предусмотренную Регламентом форму работы комите

ния дублирования в осуществлении функций разными

тов, как создание по основным направлениям их дея

комитетами, надлежит по возможности полнее отразить

тельности подкомитетов. Подобная форма деятельности

в функциях комитетов новые направления деятельно

комитета дает возможность вести работу более целена

сти Государственной Думы, уточнить перечень коми

правленно, формировать общее коллективное мнение,

тетов, образуемых палатой.

комплексно решать конкретные задачи в пределах того

Комитет, в который непосредственно направляет

круга вопросов, которые Государственной Думой отне

ся законопроект, назначается ответственным по зако

сены к ведению соответствующего комитета.

нопроекту. Законопроект может быть направлен сразу

В ходе работы над законопроектом, принятым к про

в несколько комитетов. В данном случае ответственным

изводству, профильный комитет вправе запросить до

по законопроекту назначается один из этих комитетов.

кументы и материалы, необходимые для его деятель

Комитеты, к ведению которых отнесен законопроект,

ности, у руководителей государственных органов, иных

организуют его совместное обсуждение. Обсуждение

организаций. Право комитетов обращаться к государ

проходит на их совместном заседании. Заседание ве

ственным и общественным органам в указанном слу

дут председатели комитетов по согласованию между

чае получило сегодня регламентное закрепление. Воз

собой. Если комитеты представили различные заклю

можно заслушивание должностных лиц министерств и

чения, то заслушиваются доклады тех комитетов, кото

ведомств, представителей общественных организаций,

рые не согласны с заключением головного комитета.

политических деятелей на заседании комитета с целью

#"

Решение по законопроекту принимается большинством

получения дополнительной информации либо компе

##

голосов при присутствии более половины членов каж

тентного разъяснения по тому или иному вопросу.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 4. ЭТАПЫ ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОПРОЕКТА В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

конодательным органом, исходя из характера самого

Обсуждение законопроекта в первом чтении пред

законопроекта, не будет принято другое решение.

полагает наличие такого процедурного момента, как

Первое чтение. При первом чтении законопроекта

постановка вопросов к докладчику и содокладчику

внимание концентрируется на обсуждении его основ

(ст. 118 Регламента Государственной Думы). С точки

ных положений, дается общая оценка концепции зако

зрения рассматриваемой нами проблемы совершен

нопроекта, рассматривается вопрос о его актуально

ствование указанной процедуры приобретает особую

сти, практической значимости. По общему правилу,

значимость, т. к. возможны случаи, когда под видом воп

обсуждение начинается с доклада субъекта права за

росов формулируются предложения, содержащие по

конодательной инициативы, внесшего законопроект,

правки. И хотя данное усовершенствование не связа

затем заслушивается содоклад ответственного комите

но, на наш взгляд, с необходимостью специального

та Государственной Думы и проводятся прения.

урегулирования, его следует иметь в виду при регла

Следует заметить, что по Регламенту Государствен

ментации иных, сопряженных с ним процессов.

ной Думы 1994 г. допускалась возможность внесения в

Оптимальной представляется постановка вопроса

обсуждаемый в первом чтении законопроект необхо

в письменном виде. Если вопрос формулируется устно,

димых поправок. Впоследствии наличие такого прави

акцент следует сосредоточить на том, чтобы вопрос был

ла было признано нецелесообразным и не получило от

сформулирован четко, ясно, кратко и не содержал пояс

ражения в действующем Регламенте. Между тем, как

нений того положения, к которому относится. В данном

показала практика, вполне оправдано, когда первое

случае необходима его фиксация в стенограмме выс

чтение не сводится к обсуждению основных положе

тупления. Председательствующий может предложить

ний законопроекта, а обсуждаются также предложения

уточнить вопрос, сформулированный неясно и вызвав

и замечания, направленные на его совершенствование.

ший «разночтения» у депутатов и других лиц, участву

В противном случае в ходе рассмотрения законопроекта

ющих в обсуждении. После уточнения вопроса он

превалируют общие рассуждения, которые неизбежно

может быть внесен вторично в устной или письменной

приводят к излишней полемике и не дают никакого эф

форме. Письменный вопрос подлежит оглашению.

фективного результата. Обсуждение поправок, постанов

В случае принципиального согласия депутатов с

ка их на голосование и принятие по ним конкретных

концепцией и основными положениями законопроекта

решений позволяет вести работу непосредственно по

он принимается в первом чтении и передается в соот

тексту законопроекта, т. е. более предметно и конструк

ветствующий парламентский комитет, ответственный за

тивно влиять на процедуру его рассмотрения. Но при

его дальнейшее прохождение в законодательном орга

этом важно учитывать, что рассмотрению подлежат толь

не. Возможно отклонение законопроекта, принятие его

ко те поправки, которые касаются общих положений за

в качестве закона. В соответствии с изменениями, вне

конопроекта. Внесение поправок в отдельные его статьи

сенными в Регламент Государственной Думы Федераль

на первом чтении не допускается. Следуя устоявшимся

ного Собрания постановлением палаты от 24 марта

правилам, в данном случае на обсуждение и голосование

2004 г. № 2661, если подготовка законопроекта к рассмот

в первую очередь ставятся поправки о неприемлемости

рению Государственной Думой во втором чтении, по

основных положений законопроекта. Если такие поправ

мнению комитета, нецелесообразна либо законопроект

ки не вносились либо они были отклонены, то ставятся

утратил свою актуальность, комитет вносит на рассмот

поправки об изменении наименования законопроекта, а

рение Государственной Думы мотивированное предло

затем — поправки об изменении отдельных общих поло

жение об отклонении данного законопроекта. Вопрос об

жений (в порядке их поступления). По завершении голо

отклонении законопроекта и возвращении его субъекту

сования поправок ставится вопрос об одобрении основ

права законодательной инициативы окончательно реша

#&

ных положений законопроекта с внесенными в них

#'

поправками.

1 См.: СЗ РФ. — 2004. — № 14. — Ст. 1271.