05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

альноэкономических, юридических и иных послед

другие законопроекты, предусматривающие расходы,

ствий реализации будущего закона;

покрываемые за счет федерального бюджета;

3) справка о состоянии законодательства в данной

8) сопроводительное письмо в Государственную

сфере правового регулирования. В справке указыва

Думу, подписанное либо субъектом права законодатель

ются конкретные нормативные правовые акты, кото

ной инициативы, либо руководителем коллективного

рыми регулируются общественные отношения, охва

органа, наделенного правом законодательной инициа

тываемые проектом федерального закона. В их числе

тивы, в котором выражено намерение внести законо

могут быть законы, указы Президента Российской

проект в качестве законодательной инициативы.

Федерации, постановления Правительства Российской

Непосредственно в текст вносимого в Государ

Федерации, нормативные акты федеральных органов

ственную Думу законопроекта должны быть включены

исполнительной власти. Помимо этого, в справке мо

следующие положения:

жет быть сформулирован тот или иной вывод, напри

–о сроке и о порядке вступления в силу закона Рос

мер о том, что принятие указанного законопроекта

сийской Федерации о поправке к Конституции

позволит устранить пробелы и неточности в Федераль

Российской Федерации, федерального конституци

ном законе «О несостоятельности (банкротстве)», свя

онного закона, федерального закона или отдельных

занные с вопросами допуска арбитражного управляю

их положений;

щего к государственной тайне;

–о признании утратившими силу и о приостановлении

4) перечень законов и иных нормативных право

действия ранее принятых законов и других норма

вых актов, подлежащих признанию утратившими силу,

тивных правовых актов или отдельных их положений,

приостановлению, изменению или дополнению в свя

а также о внесении в действующие нормативные

зи с принятием данного закона;

правовые акты изменений и дополнений в связи с

5) предложения о разработке нормативных пра

принятием данного федерального конституционного

вовых актов, принятие которых необходимо для реа

закона, данного федерального закона;

лизации федерального закона. В предложениях ука

–о приведении Президентом Российской Федерации

зывается, в какие конкретно нормативные правовые

и Правительством Российской Федерации право

акты должны быть внесены изменения и дополнения

вых актов в соответствие с принятым федераль

в случае принятия данного федерального закона,

ным конституционным законом или федеральным

а также какой пакет нормативных правовых актов

законом.

(в том числе инструктивных документов) должен быть

3.9. Экспертиза законопроектов

разработан и введен в действие для реализации ста

тей данного федерального закона. Следует заметить,

По той роли, которую независимая экспертиза при

что изменения и дополнения, которые необходимо

внести в действующие нормативные правовые акты,

звана играть в подготовке и принятии законов, ее спра

формулируются и непосредственно в тексте законо

ведливо можно отнести к важнейшему технологическо

проекта;

му этапу законотворческого процесса. Особое значение

6) финансовоэкономическое обоснование (в слу

экспертиза приобретает сегодня, когда принятие эффек

чае внесения законопроекта, реализация которого по

тивных, юридически грамотных, работающих законов,

требует дополнительных материальных и иных затрат);

своевременность и точность законодательных решений

7) заключение Правительства Российской Федера

становятся во многом определяющим фактором эконо

ции — в том случае, если вносятся законопроекты о

мического, политического и социального реформирова

введении или об отмене налогов, освобождении от их

ния России. Научная экспертиза как раз и позволяет в

уплаты, о выпуске государственных займов, об изме

значительной степени обеспечить должное качество

нении финансовых обязательств государства, а также

проектов; способствует созданию научно обоснованной

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

системы принимаемых законов, их согласованности; на

ется здесь тщательному исследованию с участием раз

конец, помогает выявить возможные негативные соци

витой системы аналитическихинформационно орга

альные, экономические, юридические, экологические и

нов, привлекающих при необходимости ведущих экс

другие последствия, которые может вызвать реализа

пертов. Во Франции ни один законопроект не может

ция этих актов.

быть принят без заключения Государственного совета,

Однако что же следует вкладывать в понятие «экс

в составе которого около трехсот видных юристов.

пертиза законопроектов»?

Аналогичный орган, призванный следить за юридичес

Если обратиться к этимологии слова «экспертиза»,

кой отработкой законодательных актов, действует в

то следует сказать, что термин «экспертиза» образо

Нидерландах.

ван от французского слова «expertise», что означает

Институт экспертизы все больше утверждается и в

«происхождение», а данное французское слово про

практике российского законотворчества. Законопроек

изошло от латинского слова «expertus». Под эксперти

ты подробно обсуждаются со специалистами, проходят

зой одни ученые понимают проведение определенных

экспертизу у авторитетных зарубежных экспертов.

исследований по какойлибо теме. Другие трактуют эк

Действующий Регламент Государственной Думы

спертизу как изучение предмета специалистом с це

предусматривает правовую и лингвистическую экспер

лью составления документа в форме заключения. Од

тизу законопроектов. Их проведение возлагается на

нако, чтобы дать квалифицированное заключение,

Правовое управление Аппарата Государственной Думы.

необходимо досконально его изучить, т. е. исследовать,

Правовая экспертиза законопроектов проводится по

используя для этих целей различные знания наук, оп

основным отраслям законодательства. Лингвистическая

ределенных методик и т. п. Таким образом, в проведе

экспертиза заключается в оценке соответствия текста

нии экспертизы можно выделить два уровня, два этапа.

представленного законопроекта нормам современного

Первый этап — это исследовательский, направленный

русского литературного языка с учетом функционально

на всестороннее изучение объекта, а второй этап — это

стилистических особенностей текстов законов.

уже составление документа по результатам осуществ

В процесс становления и развития института экс

ленных исследовательских работ, который оформляет

пертизы в России все активнее включается наука. При

ся в виде соответствующего нормам права документа.

профильных комитетах Государственной Думы созда

Данное понимание экспертизы всецело можно

ны и успешно работают, например, консульэкспертно

применять и к экспертизе законопроектов, поскольку

тативные советы по конституционному, гражданскому

без обязательной всесторонней правовой экспертизы

праву, при Председателе Государственной Думы —

существует большая опасность принятия закона, не

консультативныйЭкспертно совет по проблемам си

соответствующего нормам Конституции либо между

стематизации и кодификации законодательства и пра

народным нормам и принципам, что, возможно, отра

вовой информатизации. В состав таких советов входят

зится на действии механизма правового регулирова

высококвалифицированные ученые,специалисты поль

ния. Может возникнуть необходимость отмены данного

зующиеся авторитетом как в научной среде, так и в

закона полностью либо частично, в результате чего

кругах практических работников. На заседаниях экс

будет возложена дополнительная нагрузка на нижнюю

консультативныхпертно советов обсуждаются актуаль

палату парламента и Конституционный Суд.

ные проблемы теории и практики законотворчества,

Поэтому экспертиза законопроектов сегодня ус

анализируются конкретные законопроекты, внесенные

пешно действует в целом ряде зарубежных стран. Так,

на рассмотрение Государственной Думы.

велико ее значение в работе Конгресса — высшего

Как эффективная форма зарекомендовала себя орга

законодательного органа США (и это в стране преце

низация проведения экспертизы целыми научными кол

дентного права). Практически любое решение по тому

лективами. Показателен в этом отношении опыт Инсти

!

или иному законодательному предложению подверга

тута законодательства и сравнительного правоведения

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

при Правительстве Российской Федерации. Институт,

тить, что сейчас все большее распространение получа

имея в своем составе специалистов практически по всем

ют различные прикладные методы и технологии экспер

отраслям законодательства, осуществляет правовую экс

тизы законопроектов, в частности терминологический,

пертизу по широкому спектру законопроектов.

фактографический, содержательный поиск. Примене

В настоящее время создаются благоприятные усло

ние такого рода технологий при экспертизе законопро

вия и возможности для привлечения в необходимых

ектов позволяет, например, осуществить контроль

случаях к экспертизе законопроектов ведущих ученых

определенной понятийной базы законопроекта и ее не

и специалистов из иностранных государств и междуна

противоречивости действующему законодательству;

родных организаций (МОТ, Комиссии ООН по правам

уточнение области регулирования законопроекта; выяв

человека, Международного валютного фонда, Европей

ление действующих правовых предписаний, противо

ской экономической комиссии и др.). Такая практика

речащих статье законопроекта, и т. п.

дает возможность более полно учесть зарубежный опыт,

В процессе осуществления научной экспертизы

достижения мировой науки, новые тенденции в разви

подготовленный законопроект подвергается научному

тии законодательства.

анализу и оценке с точки зрения его содержания и

видимому,По должна быть обеспечена возмож

формы, иными словами — проходит серьезное испы

ность привлечения ученых к проведению экспертизы

тание «на зрелость».

и на договорных началах.

Анализ законопроекта предполагает исследование

Большую роль в укреплении института эксперти

его текста с целью уяснения существа регулируемых

зы законопроектов призван сыграть специализирован

им вопросов, а также выявления вопросов, которые

ный орган, уполномоченный на проведение научно

могут возникнуть на практике в связи с принятием

правовой экспертизы. На федеральном уровне это мог

подготавливаемого акта (в какой степени проект спо

бы быть консультативныйНаучно совет по законода

собствует их решению). В результате анализа эксперт,

тельству, созданный при Совете Государственной

опираясь на свои знания, необходимые для разреше

Думы или при Комитете по законодательству и судеб

ния специальных вопросов, возникающих в процессе

правовойно реформе. Существует мнение, что такого

экспертизы, и на свой опыт, должен оценить представ

рода орган должен быть независимым от парламента.

ленный законопроект.

В противном случае он не сможет выполнять возложен

Каковы те главные, принципиальные положения, на

ные на него обязанности.

которых основывается проведение независимой научной

К задачам консультативногоНаучно совета целесо

экспертизы? Прежде всего, это соблюдение законности;

образно отнести осуществление координации деятель

профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу

ности, связанной с проведением экспертизы, определе

проекта; независимость экспертов в пределах предостав

ние по согласованию с Советом Думы или Комитетом

ленных им полномочий; самостоятельность экспертов в

персонального состава группы экспертов либо едино

принятии решений и выводов и, наконец, ответствен

личного эксперта, которым поручается проведение эк

ность экспертов за анализ законопроекта и обоснован

спертизы по конкретному законопроекту (экспертиза

ность заключения по результатам экспертизы.

возможна также непосредственно по решению Совета

Главным правовым ориентиром в работе экспер

Государственной Думы). В формировании экспертных

тов должны служить нормы Конституции Российской

групп (назначении эксперта) могут принимать участие

Федерации, специального законодательства в области

председатель комитета, ответственный по законопроек

экспертизы законопроектов, в частности Федеральных

ту, а также председатели других комитетов, участвую

законов «Об экологической экспертизе», «О государ

щих в работе над ним.

ственной экспертизе в Российской Федерации», «О нор

"

Касаясь проблемы внедрения научных основ в раз

мативных правовых актах Российской Федерации», а

#

витие института экспертизы, следовало бы также отме

также положения регламентов палат Федерального

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Собрания Российской Федерации. Лишь при этом ус

внесении предложений и т. д. в процессе подготовки

ловии выводы экспертов будут действительно обосно

заключения по законопроекту.

ваны и сделаны в рамках закона.

На наш взгляд, научная экспертиза законопро

В качестве экспертов оправдано привлекать спе

ектов предполагает как юридическую их оценку

циалистов, обладающих не только широкой эрудици

(правовая экспертиза), так и оценку с точки зрения

ей, но и непосредственными знаниями в той или иной

профильной направленности (специализированная

области в зависимости от содержания проекта, что и

экспертиза).

обеспечивает главным образом профессиональную

Целью правовой экспертизы является сопоставле

оценку содержания проекта, решения той или иной

ние подготовленного проекта с действующими закона

конкретной проблемы. В ряде случаев с учетом профи

ми на предмет их взаимосогласованности, встроенно

ля рассматриваемого проекта целесообразно проведе

сти в общую систему правовых актов.

ние комплексной научной экспертизы с привлечением

Правовая экспертиза включает в себя оценку про

специалистов по различным отраслям знания.

екта с точки зрения его соответствия правовым прин

С принципом профессионализма экспертов связан

ципам; правильности использования правовых катего

и такой принцип, как самостоятельность экспертов в

рий; соотношения проектируемых решений с другими

принятии решений, поскольку эксперт в своих выво

актами, включая договоры и соглашения России с ино

дах опирается на собственные специальные познания

странными государствами, а также признаваемые Рос

в сфере юриспруденции или в либокакой иной обла

сийской Федерацией правовыемеждународно акты, и

сти знания. Он несет личную ответственность за пол

внутренней их последовательности; обеспечение сис

ноту анализа законопроекта и обоснованность заклю

темности законодательства; обоснованности выбора

чения по результатам экспертизы.

формы акта, корректности применения тех или иных

Важнейшим условием, обеспечивающим действи

средств юридической техники; соответствия положений

тельную свободу выбора экспертом той или иной по

проекта современным достижениям отечественной и

зиции в оценке качества законопроекта, является не

зарубежной правовой науки и юридической практики.

зависимость экспертов в пределах предоставленных

Содержание специализированной экспертизы

им полномочий. Это означает, что эксперт не должен

состоит в анализе конкретной проблемы, составляю

находиться в непосредственном подчинении того орга

щей предмет будущего закона (экономической, фи

на, по чьей инициативе разрабатывался законопро

нансовой, технической,научно экологической, соци

ект. В этом случае он не будет связан позицией орга

альной и пр.).

на, по поручению которого проводится экспертиза.

правовуюНаучно экспертизу законопроекта следу

Кроме того, в качестве экспертов целесообразно при

ет проводить после его официального внесения на рас

влекать организации и лиц, не принимавших непос

смотрение в Государственную Думу. Назначение про

редственного участия в подготовке соответствующе

ведения экспертизы, с нашей точки зрения, возможно

го проекта, что поможет им быть непредвзятыми в

только после получения законопроектом официального

своих оценках.

статуса, позволяющего совершать в отношении его раз

Для получения более полных и качественных резуль

личные действия, необходимые для дальнейшего про

татов экспертизы необходимо обеспечить свободный

хождения законопроекта в законодательном органе.

доступ экспертов к информации, имеющей значение для

Следует согласиться с высказанным в литературе мне

оценки законопроекта. Важно также создать условия для

нием, что придание проекту закона статуса законопро

делового, коллегиального обсуждения вопросов, возни

екта — это неотъемлемое право самого законодатель

кающих в связи с экспертизой законопроекта (если эк

ного органа, призванного предварительно удостоверять,

$

спертиза осуществляется группой экспертов), и гаран

отвечает ли он всем предъявляемым к законопроекту

%

тировать равенство экспертов при постановке вопросов,

требованиям. Основанием для назначения экспертизы

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

должно служить обращение в экспертную организацию

Думы, в обязательном порядке включаются в пакет доку

уполномоченного органа.

ментов, сопровождающих законопроект.

Экспертиза может быть проведена и на основании

В случае несогласия с заключением ответствен

обращения неуполномоченного органа (депутата, груп

ный комитет при рассмотрении законопроекта может

пы депутатов, фракции), а также по поводу проекта

пригласить на свое заседание работников Правового

закона, не получившего официального признания в

управления, подготовивших данное заключение, для

качестве законопроекта (неофициальная экспертиза).

разъяснения его содержания. Введение такой рег

Но в этих случаях она будет носить исключительно

ламентарной нормы представляется вполне обосно

консультативный характер.

ванным.

Важным представляется установление срока про

Именно во втором чтении важен детальный ана

ведения экспертизы. Неурегулированность данного

лиз всех положений доработанного проекта с учетом

вопроса создает определенные затруднения и в работе

внесенных в него поправок. Более того, целесообразна

парламента (прежде всего комитета, ответственного за

экспертиза каждой внесенной поправки. Поправка

законопроект), и в работе организации, которой зако

прежде всего должна оцениваться с точки зрения ее

нопроект направляется на экспертизу.

соответствия Конституции Российской Федерации и

До недавнего времени экспертиза законопроектов,

федеральным законам.

как правило, проводилась в двух случаях: в ходе подго

Следует признать необходимой и экспертную оцен

товки проекта к рассмотрению в первом чтении и на

ку поправки на предмет ее «встроенности» в будущий

этапе его подготовки к рассмотрению в третьем чтении.

закон. Другими словами, не нарушит ли введение по

В этой связи в юридической литературе обращалось

правки взаимосвязи его отдельных предписаний, не

внимание на целесообразность проведения экспертизы

вызовет ли противоречий, несогласованности. Полез

законопроекта и при подготовке его ко второму чтению,

ным было бы урегулировать порядок учета комитетами

тем более что именно на этом этапе ее проведение имеет

результатов экспертизы поправки.

наибольшую значимость.

Значительно расширена, на наш взгляд, должна

В советское время обязательность осуществления

быть также практика предварительной экспертизы за

экспертизы законопроектов не была закреплена нор

конопроектов. В частности, если субъектами права за

мативно, что иной раз отражалось на качестве приня

конодательной инициативы помимо основного вносят

тых нормативных документов.

ся альтернативные проекты, научную экспертизу

На сегодняшний день ситуация в корне изменилась,

целесообразно проводить одновременно как по пер

т. к. обязательность проведения правовой и лингвистиче

воначальному, так и по альтернативным проектам.

ской экспертиз законопроектов была закреплена норма

В случае, если к моменту внесения альтернативного

ми Регламента Государственной Думы Федерального Со

проекта научная экспертиза уже проведена по пер

брания, а проведение данных экспертиз было возложено

воначальному проекту либо по первоначальному и

на Правовое управление Аппарата Государственной

ранее внесенным альтернативным законопроектам,

Думы. При этом осуществление правовой экспертизы

должна проводиться отдельная экспертиза позднее

законопроектов согласно распоряжению Председателя

внесенного альтернативного проекта.

Государственной Думы от 20.01.1995 г. «О совершенство

При проведении научной экспертизы законопро

вании правового обеспечения законодательной деятель

ектов, подготовленных с учетом результатов их всена

ности Государственной Думы» было названо одной из

родных обсуждений, должно оцениваться не только

основных функций Правового управления Аппарата Го

содержание выносимого на обсуждение депутатов

сударственной Думы. В данном документе также отмеча

варианта законопроекта, но и то, насколько полно и

&

лось, что заключения Правового управления по законо

правильно отражены в этом проекте общезначимые

'

проектам, вносимым на рассмотрение Государственной

итоги его всенародного обсуждения.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Повышению эффективности экспертной работы

тизы (не разглашать полученные в результате экспер

и усилению ее влияния на подготовку действенных

тизы сведения, особенно в отношении проектов, со

законодательных решений во многом способствовала

держащих государственную или иную охраняемую

бы более четкая регламентация правового статуса экс

законом тайну); обеспечивать полноту и обоснован

перта.

ность выводов проводимой экспертизы.

Организации и лица, участвующие в проведении

Материалы проведенной экспертизы представля

научноправовой экспертизы законопроекта, должны

ются в виде заключения. Заключение на законопроект

быть наделены объемом прав, позволяющих им полу

до его внесения в Правительство Российской Федера

чать от аппаратов Государственной Думы и Совета

ции делает, как правило, Министерство юстиции, под

Федерации, аппаратов комитетов палат Федерального

писывает его непосредственно сам министр юстиции

Собрания, федеральных органов исполнительной вла

Российской Федерации либо его заместители. Далее

сти, других органов и организаций, участвующих в

данное заключение направляется в соответствующий

разработке законопроекта, материалы и документы,

федеральный орган исполнительной власти, который

связанные с подготовкой проекта (включая отзывы и

готовил законопроект, как правило, в дневный5 срок

заключения, полученные в ходе его согласования и об

с даты поступления законопроекта. В зависимости от

суждения), необходимые для проведения экспертизы;

объема и сложности законопроекта по договоренности

иметь доступ к банкам данных по законодательству

между Министерством юстиции Российской Федера

Федерального информационного центра; заявлять орга

ции и соответствующим федеральным органом испол

ну, по инициативе которого проводится экспертиза, о

нительной власти может быть установлен иной срок

необходимости предоставления дополнительных мате

подготовки заключения, который в соответствии с ус

риалов и документов для всесторонней и объективной

тановленными правительством нормами не может

оценки соответствующего законопроекта; формулиро

превышать 30 дней.

вать особое мнение по законопроекту (если эксперти

Правовое заключение Министерства юстиции Рос

за осуществляется группой экспертов).

сийской Федерации, согласно постановлению Прави

К основным правомочиям следует отнести предо

тельства Российской Федерации от 15.04.2000 г. № 347

ставление эксперту возможности участвовать с правом

(в ред. постановления Правительства РФ от 20.08.2004 г.

совещательного голоса в работе комитетов палат Фе

№ 424), должно содержать следующие сведения:

дерального Собрания при обсуждении соответствую

а) предмет регулирования и его соответствие сфе

щего законопроекта, а также выступать при обсужде

ре федерального ведения или совместного ведения,

нии проекта на заседании Государственной Думы по

установленной Конституцией Российской Федерации

вопросам, связанным с проведением экспертизы дан

(с указанием конкретных статей и пунктов);

ного проекта.

б) включение законопроекта в планы законопроект

Очерчивая круг предполагаемых обязанностей

ной деятельности Президента Российской Федерации,

экспертов, в него, видимо, надлежало бы включить

Правительства Российской Федерации, палат Феде

обязанность осуществлять всесторонний, полный,

рального Собрания Российской Федерации;

объективный анализ представленного на экспертизу

в) состояние нормативного регулирования в дан

законопроекта; давать пояснения депутатам, членам

ной сфере, необходимость и достаточность указанного

Научноконсультативного Совета по законодательству,

законопроекта и перечня правовых актов, необходимых

отвечать на их вопросы в связи с представленными

для обеспечения действия норм законопроекта, для

выводами по законопроекту; соблюдать установлен

урегулирования затрагиваемых общественных отноше

ные законодательством требования по организации и

ний с учетом компетенции Президента Российской

проведению экспертизы; обеспечивать конфиденци

Федерации, Правительства Российской Федерации и

альность сведений, связанных с проведением экспер

федеральных органов исполнительной власти;

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

г) оценка формы законопроекта (новый акт, внесе

юридических категорий и в известной степени повы

ние изменений и дополнений в действующие акты и

сить качество принимаемых законов.

т. д.) и соответствия его текста правилам юридической

В заключении научной экспертизы целесообразно

техники;

отражать наиболее важные, существенные аспекты.

д) соответствие содержания законопроекта нормам

Эксперт должен высказать свое суждение о характере

Конституции Российской Федерации, общепринятым

проблемной ситуации, требующей законодательной

нормам и принципам международного права, между

регламентации, и об оптимальных путях и методах ее

народным договорам Российской Федерации, феде

разрешения. Особо должно быть отмечено, не может

ральным конституционным законам и федеральным

ли проблема быть урегулирована внеправовыми мето

законам, а также юридической практике;

дами либо на основе действующего законодательства,

е) иные юридические особенности законопроекта;

а также какие позитивные и негативные последствия

ж) соответствие представленного проекта феде

в экономическом, социальном, политическом, правовом

рального закона техническому заданию на его разра

и ином плане может повлечь за собой предлагаемое

ботку.

решение (либо каждое из предлагаемых альтернатив

Однако что касается других субъектов, осуществ

ных решений).

ляющих правовую экспертизу, то их действия и струк

Экспертная оценка законопроекта предполагает так

тура заключения по законопроектам официально не

же оценку его связей и зависимостей с другими, уже

регламентированы.

задействованными правовыми механизмами, с учетом

Как представляется, текст заключения по законо

экономического, социального, политического, управ

проектам, которое составляют научные коллективы,

ленческого и других аспектов. Следует подчеркнуть, что

должен приниматься большинством голосов экспертов.

в заключении должна быть очень четко выражена

При наличии особого мнения несогласных с общими

аргументированная позиция по отношению к общей

выводами экспертов его следует приобщать к тексту

концепции законопроекта; необходимости и своевре

заключения. Заключение оформляется в письменном

менности его принятия; связи будущего закона с об

виде и подписывается экспертами, участвующими в

щей системой действующего законодательства; необ

проведении экспертизы.

ходимости именно законодательного урегулирования

Необходимо учитывать, что в виде заключения

определенной ситуации (проблемы); обоснованности

представляются также мнения федеральных органов

конкретных правовых решений (с учетом тенденций и

исполнительной власти, государственных организаций

перспектив развития соответствующей сферы законо

и общественных объединений, которым законопроект

дательства).

направлялся на обсуждение. На наш взгляд, требуется

Важно также оценить законопроект с точки зре

четко различать эти два вида процедур. Обращение

ния обеспеченности проектируемых законодательных

работающих над законопроектом парламентских коми

решений финансовыми, организационными и иными

тетов с просьбой о даче заключения по нему к выше

мерами, мерами ответственности (санкциями), поощ

перечисленным субъектам следовало бы зафиксиро

рения и т. п.; целесообразности предполагаемых затрат

вать в Регламенте как правомочие данных комитетов.

на законопроект с учетом ожидаемых результатов.

Что же касается собственно научной экспертизы зако

Желательно при этом, чтобы эксперты не ограничива

нопроектов, то главной отличительной чертой такого

лись абстрактными, общими рассуждениями и замеча

рода экспертизы является ее независимый характер.

ниями, а излагали конкретные конструктивные пред

Как показывает практика законодательной работы,

ложения по предмету законопроекта, формулировали

депутатам полезно больше опираться на независимую

прогнозные оценки развития законодательства в соот

научную мысль, которая поможет им перевести новые

ветствующей сфере, а также предложения по его со

!

конструктивные идеи на профессиональный язык

вершенствованию.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

При проведении экспертизы необходимо осуще

представляется на рассмотрение комитета, ответст

ствлять полный, всесторонний анализ и взвешенную

венного по законопроекту. Целесообразно было бы

оценку законопроекта, выявлять его достоинства и

предусмотреть рассылку результатов экспертизы,

недостатки, прежде всего с точки зрения обоснован

проведенной на стадии предварительного рассмотре

ности социальной значимости новых законодательных

ния проекта, всем членам комитетов, участвующим в

решений. Этому могло бы способствовать использова

этой работе, депутатам для предварительного ознаком

ние статистических данных, данных социологических

ления наряду с текстом законопроекта и другими со

исследований, материалов существующей практики

путствующими ему материалами.

правового регулирования (включая зарубежную) по

К сожалению, процедурными правилами не уста

данной проблеме, имеющихся научных рекомендаций.

новлено требование обязательного представления ма

В целях выработки единообразных подходов к

териалов проведенной по законопроекту научной экс

подготовке, заключений по законопроектам экспертам

пертизы на заседание Государственной Думы, что,

целесообразно ориентироваться на определенный

безусловно, снижает эффективность использования ее

круг вопросов. По нашему мнению, перечень этих

результатов при принятии конкретного законодатель

вопросов мог бы быть приблизительно следующим:

ного решения. Законопроекты, переданные на экспер

насколько данный законопроект актуален, соответ

тизу, целесообразно рассматривать на пленарном за

ствует ли он направлениям общей правовой политики

седании только при наличии заключения экспертов.

в регулировании данной сферы общественных отно

Законопроект может быть передан на повторную

шений; каковы цели предлагаемого законодательного

экспертизу. Повторную научную экспертизу необходи

регулирования; соответствуют ли положения законо

мо, в частности, осуществлять, если в процессе обсуж

проекта Конституции Российской Федерации обще

дения и доработки он был подвергнут существенным

признанным принципам международного права и

изменениям либо представленное заключение экспер

международным договорам Российской Федерации;

тизы не отвечает предъявляемым требованиям.

имеется ли в самом законопроекте механизм реали

Как свидетельствует законотворческая практика,

зации заложенных в нем норм, насколько он реален

тенденция к развитию и расширению института экс

и эффективен; может ли предлагаемый закон (в слу

пертизы проектов законодательных актов наблюдает

чае его принятия) своим действием вызвать какие

ся и в субъектах Российской Федерации. Казалось бы,

либо коллизии в законодательстве; потребуется ли с

на региональном уровне необходимость в экспертизе

принятием данного закона внести изменения и допол

законопроектов не так ощутима, как на федеральном

нения в действующие нормативные правовые акты, а

уровне. Однако там, где этой работе уделяется долж

также признать отдельные акты утратившими силу

ное внимание, она дает положительные результаты.

(желательно указать, какие именно); насколько полно

Как правило, основная часть законопроектов перед

урегулированы в предлагаемом законе вопросы, со

рассмотрением их непосредственно законодательным

ставляющие предмет закона; не останутся ли пробе

органом предварительно направляется на экспертизу

лы в законодательстве после принятия подготавлива

правовой службы (управления) самого законодатель

емого акта, нет ли в проекте избыточных норм, т. е.

ного органа региона.

норм, без которых цели закона все равно окажутся до

В некоторых субъектах Федерации (например, Че

стижимыми; каков затратный механизм представлен

лябинской области) при законодательных (представи

ного проекта.

тельных) органах власти созданы специальные экс

Понятно, что экспертиза законопроектов окажется

правовыепертно советы. В их состав, как правило,

эффективной лишь при условии, если ее результаты

включаются видные юристыученые из крупных науч

"

будут известны депутатам. Для этого было бы целесо

ных региональных центров. Советы осуществляют

#

образным установить, что подготовленное заключение

независимую правовую экспертизу представленных

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

для рассмотрения на заседании законодательного орга

средствами; соблюдения определенных правил законо

на региона законов.

дательной техники. Экспертиза предполагает, кроме

Значительную роль в организации и проведении

того, и профессиональную оценку содержания проекта.

экспертизы законопроектов призваны сыграть и экс

В заключении эксперта должна быть четко и аргу

пертные советы по вопросам, относящимся к конкрет

ментированно выражена позиция в отношении общей

ным отраслям знания. В Челябинской области, напри

идеи, концепции будущего закона, своевременности его

мер, при областной Администрации создан Экспертный

принятия, его месте в системе уже «задействованных»

совет по вопросам искусства и культуры. Одной из

в регионе правовых механизмов, возможных позитив

основных его задач является консультирование пред

ных и негативных последствий реализации предлагае

ставительных и исполнительных органов области, а

мых решений.

также органов местного самоуправления по вопросам

Заслуживает внимания позиция тех субъектов Фе

разработки, принятия и обнародования программ, по

дерации, которые предусматривают условия, обеспе

ложений, постановлений и других документов в обла

чивающие реальную возможность проведения экспер

сти искусства и культуры; подготовка заключений и ре

тизы законопроектов. Например, согласно Положению

комендаций по проектам нормативных документов.

о Саратовской областной Думе (ст. 12) к ведению Думы

Представляется, что создание правовыхэкспертно

относится, в частности, установление расходов, связан

советов при законодательных (представительных) орга

ных с привлечением специалистов для подготовки и

нах субъектов Федерации будет способствовать повы

экспертизы законодательных актов.

шению качества подготавливаемых законодательных

Для проведения экспертизы региональных законо

решений, эффективности всей законоподготовительной

проектов целесообразно приглашать на договорной

работы в регионах.

основе специалистов из других субъектов Федерации

Все больше получает развитие практика постоянно

либо из Москвы либо направлять им подготовленные

го консультирования и производства экспертизы со сто

проекты на экспертизу. Возможны заказы на разработ

роны ведущих юристов,специалистов работающих в

ку проектов (также на возмездной основе).

юридических вузах регионов России. Такова, например,

В литературе обращалось внимание на то, что у пра

практика активного использования специалистов юри

вовых актов субъектов Федерации есть «немалая специ

дического факультета Оренбургского государственного

фика в объеме отношений, регулируемых этими актами,

университета, особенно по вопросам экологического

в их структуре и содержании, в более конкретных мето

права. Законодательный орган Алтайского края — Ал

дах регулирования, в круге адресатов». Эти особенности

тайский краевой Совет народных депутатов направляет

необходимо учитывать при анализе и подготовке экспер

законопроекты на правовую экспертизу, как правило,

тных заключений по региональным законопроектам.

преподавателям юридического факультета Алтайского

Заслуживает поддержки предложение о создании

государственного университета; на криминологическую

при Государственной Думе отдела экспертизы проек

экспертизу законопроекты направляют обычно в Барна

тов правовых актов субъектов Российской Федерации.

ульский юридический институт МВД России.

Наличие такого отдела позволило бы не только произ

Экспертиза, осуществляемая на региональном уров

водить проверку конкретных законопроектов, но и

не, предполагает оценку проекта закона субъекта Феде

служить в целом упорядочению законотворчества в

рации не только с точки зрения соответствия его Кон

субъектах Федерации.

ституции РФ, федеральному законодательству, но и

3.10. Структура закона

законодательству данного субъекта Федерации; соотно

шения содержания и формы акта с объемом и характе

официальныйВластно характер выражения госу

$

ром компетенции законодательного органа; обеспечен

%

ности проектируемых норм финансовыми и другими

дарственной воли в законе, ее документальность, тре

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

бование точности и ясности формулирования юриди

законодательства. Как известно, принимаемые нынче

ческих предписаний обусловливают необходимость

федеральные законы снабжаются номерами, которые

оформления закона в строго определенных, заранее

возобновляются каждый год с цифры 1 с добавлением

установленных унифицированных формах, наличие

аббревиатуры «ФЗ».

соответствующих формальных реквизитов (заголовок,

Заголовок закона также является обязательным

дата издания и т. д.), четко определенных структурных

формальным реквизитом и составной частью поиско

частей. Внешние формальные реквизиты закона — это

вого образа документа. Заголовок обозначает предмет

его обязательные элементы, свидетельствующие о его

регулирования акта, во многом определяет сферу его

официальном характере, юридической силе. Они по

действия, выбор необходимого нормативного материа

казывают, какой законодательный орган и когда при

ла, является начальным этапом ознакомления с содер

нял данный акт, в какую форму его воплотил, удосто

жанием правового акта, важным инструментом учета

веряют его формальное действие.

и систематизации законодательства.

К формальным реквизитам актов, принимаемых за

Заголовок в принципе не носит и не должен но

конодательными органами, относится наименование

сить нормативного характера, однако он имеет опре

вида акта. При этом слово «закон» используется без

деленное ориентирующее значение для отыскания,

указания органа, его принявшего (федеральный кон

учета и систематизации юридических предписаний, а

ституционный закон, федеральный закон, закон субъек

иногда оказывает неоценимую услугу и для правиль

та Федерации), поскольку презюмируется, что такой

ного толкования отдельных неясных положений, т. к.

акт является формой непосредственного олицетворе

обычно довольно четко обозначает сферу действия

ния народовластия, осуществляемого высшим предста

соответствующего акта.

вительным органом страны. Что же касается наимено

В истории законодательства известны различные

вания иных актов, принимаемых законодательными

способы формулирования заголовков. Иногда законы

органами, то они приводятся вместе с наименованием

назывались по органам, их издавшим (магистраты в

органа, их принявшего (постановление Государствен

Древнем Риме), по именам их создателей (законы Хам

ной Думы, обращение Государственной Думы, заявле

мурапи, Солона и т. д.). В США законы иногда называ

ние Государственной Думы, распоряжение Председа

ют по имени лиц, предложивших проект закона (закон

теля Государственной Думы, соответствующие акты

Шермана, Клейтона, Тафта–Хартли). Имелась такая

представительных органов субъектов Федерации).

практика также и в истории России (Правда Яросла

Среди формальных реквизитов должны быть указаны

вичей, Уложение царя Алексея Михайловича, судебник

должность и фамилия лица, официально уполномочен

Ивана III и др.). Однако чаще всего (а в нашей стране

ного подписывать соответствующий акт, место и дата

исключительно) заголовки обозначают предмет регу

его принятия и утверждения.

лирования акта, его содержание, что наиболее удобно

В официальном тексте акта, принимаемого законо

для пользования актом, его нахождения, ссылок на

дательным органом, приводится наименование соот

него.

ветствующего государства или государственного обра

В принципе все законы должны иметь заголовки,

зования (Российская Федерация, республика, область,

это является незыблемым правилом правотворчества.

край и другие субъекты Федерации), изображается

Нецелесообразно обозначать законы теми или иными

его герб.

номерами или другими способами, кроме указания на

Нужно ли снабжать законодательные акты поряд

предмет их регулирования.

ковым номером их издания? Думается, что такая мера,

Заголовок должен точно, четко и правильно отра

используемая во многих зарубежных странах, вполне

жать предмет акта с тем расчетом, чтобы исполнители

&

оправдана. Актами с номерами удобнее пользоваться,

могли по названию акта определить его основное со

'

отыскивать их в официальных изданиях и сборниках

держание, легко запомнить, при необходимости быст