05_arzamasov_nomogafiya
.pdf
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
чие какому заместителю делегируется и на какой срок. В нем указываются конкретные цели и рамки, в преде
лах которых заместитель министра вправе реализовать свои полномочия. Заместитель министра или замести тель руководителя ведомства, которому делегировано то или иное полномочие, не вправе делегировать его другому должностному лицу.
Втретьих, в случаях, когда в проекте ставится вопрос о признании утратившими силу, изменении или дополне нии ранее изданных актов, подписанных министром, та кой документ должен подписывать только министр.
четвертых,В анализ нормотворческих отношений
в механизме ведомственного нормотворчества показал,
что реально существуют две разновидности приказа.
Вопервых, это приказы министерства, которые подпи
сывают министры, руководители ведомств или «лица, исполняющие их обязанности». Например, приказ
Министерства образования Российской Федерации от
2 июля 2001 г. № 2574 «Об утверждении Положения о
государственной аккредитации образовательного уч
реждения среднего профессионального образования».
Вовторых, это приказы, принимаемые самим мини стром в порядке его единоначалия. Данные приказы носят название «приказ министра». Они, так же как и
приказы министерств и ведомств, подписываются министрами. Например, приказ министра обороны Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 369 «О порядке осуществления государственного санитар эпидемиологическогоно надзора в Вооруженных Си
лах Российской Федерации»1. Приказы подобного рода отражают ту полноту власти, которой обладает тот или иной руководитель федерального органа власти. Фак тически принципиального различия между приказами
министерства и приказами министра не существует.
Очевидно, что речь следует вести о той или иной тра диции, которая сложилась в органе власти. Тем не менее для упорядочения нормативного материала и приведения его к единообразным реквизитам все при
казы министерств и ведомств следует называть прика
зами министров. Данная новелла, на наш взгляд, все
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов & исполнительной власти. — 2001. — № 37.
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
цело будет направлена на утверждение ведомственных принципов единоначалия и субординации.
Инструкция является практически таким же рас пространенным видом (формой) нормативного акта, как и приказ. Данный термин произошел от латинского instructio — наставление, устройство. Сегодня термин «инструкция» употребляется и в стране прецедентно го права — в Великобритании. английскиПо инструк ция — «instructions».
Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров вкладывают в понятие «инструкция» смысл двойного значения. Во
первых, это подзаконный правовой акт, издаваемый
некоторыми органами исполнительной власти в целях
разъяснения и определения порядка применения за
конодательного акта, приказа министра или руководи
теля иного государственного органа. вторых,Во в широком смысле слова, — это технические указания
(правила пользования механизмом, способы выполне
ния либокакой технической операции и т. п.)1. В дан ном случае речь идет не о широком понимании инст рукции, а об акте, содержащем технические нормы, которые регламентируют отношения «человек — ма шина», «человек — технологические операции». Что же
касается первого значения, то из него следует, что
инструкции не содержат первичных норм, а являются актом уточнения и разъяснения норм права.
Инструкция содержит нормы, устанавливающие,
кем, как, в каком порядке, какими способами и метода
ми должен осуществляться тот или иной вид деятель ности в министерстве или ведомстве. Из этого опре
деления следует, что инструкции регламентируют
деятельность сотрудников министерств и ведомств. Бо лее широкое толкование инструкции содержится в юридическом энциклопедическом словаре, где об ин струкции говорится как о подзаконном акте, издавае мом в целях разъяснения и определения порядка при
менения законодательного акта, приказа министра или
руководителя иного государственного органа2.
1 См.: Тихомирова, Л.В. Юридическая энциклопедия / Л.В. Тихо мирова, М.Ю. Тихомиров ; под ред. М.Ю. Тихомирова. Изд. е5. — М., 2002. С. 371.
2 См.: Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984. С. 126. &
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
По общему правилу, квалифицирующим призна ком инструкций является их нормативность, т. е. инст
рукции не могут быть смешанными и содержать инди видуальные предписания.
Кроме этого, сами инструкции не всегда однород ны. Проведенный анализ нормативного материала по зволил выделить следующие их виды: обычные, общие, временные и типовые. При этом первые отличаются от вторых тем, что регламентируют узкий спектр отноше ний, как правило, связанных с деятельностью какого либо подразделения министерства или ведомства, не
жели общие инструкции. Последние направлены на
регулирование наиболее важных вопросов, требующих
унификации управленческих решений. Что же касает
ся временных инструкций, то они действуют либо четко
указанное в ведомственном акте время, либо пока не будет принят новый документ, направленный на регу
лирование данного круга субъектов общественных от
ношений. Примером такого нормативного акта может
служить Временная инструкция о порядке государствен
ной защиты судей, должностных лиц правоохрани
тельных и контролирующих органов, утвержденная приказом Министра внутренних дел Российской Феде рации 20 декабря 1995 г. № 4831. Типовые ведомствен
ные инструкции содержат не четкие предписания, а нормы рекомендательного характера, предоставляющие субъектам правовых отношений определенное право
выбора.
Другим видом нормативных актов министерств и ведомств являются положения. Под положениями сле
дует понимать такие юридические документы, которы
ми министерства определяют задачи и функции, права и обязанности учреждения или организации.
Здесь следует уточнить, что положения — это не
сами приказы, они только вводятся в действие норма тивными актами в форме приказов. Положение — это
правовойнормативно акт, детально регламентирую
щий группу вопросов, касающихся статуса органа власти либо организации деятельности определенных
субъектов права (государственного органа, учрежде
ния, организации).
&1 Российские вести. — 1996. — 14 марта.
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
В наставлении излагаются нормы о порядке дей ствия конкретных подсистем (органов) в той или иной
ситуации. Примером этого вида нормативного акта является Наставление по обеспечению аэронавигаци онной информацией государственной авиации, утверж денное приказом Минобороны РФ от 29 мая 2003 г. № 1901.
Другим видом (формой) ведомственных специальных кодифицированных актов являются правила. Правила —
это форма нормативного правового акта, которым уста
навливаются процедурные нормы, определяющие поря
док осуществления либокакого рода деятельности,
например, правила пользования отдельными видами
транспорта.
Особой формой (видом) ведомственного норматив ного акта в Российской Федерации является устав, характерная особенность которого состоит в том, что это специальный систематизированный акт.
Сам термин «устав» — это древнее название кодифи
цированного нормативного документа. Первые уставы
появились еще до н. э. Например, Податной устав Птоле
мея II Филадельфа был принят в 259–258 гг. до н. э.
В современном понимании устав является кодифи цированным нормативным актом, представляющим
собой целый свод правил, содержащих систематизи
рованное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности федеральных органов исполни
тельной власти, а также определяющим правовой ста
тус хозяйствующих объектов. Уставами регламентиру ются права, обязанности и ответственность служащих.
Особо следует выделить также и воинские уставы, в которых определены цели, задачи, способы и прин
ципы применения подразделений и родов войск (сил
флота) при ведении боевых действий, обязанности военнослужащих, их взаимоотношения, а также общий
порядок жизни и быта войск и несения ими службы.
Правила устанавливают порядок осуществления
отдельного вида деятельности сотрудниками министер
ства. Однако здесь следует сделать одно уточнение, смысл которого заключается в том, что правила могут
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов |
&! |
исполнительной власти. — 2003. —№ 45. |
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
устанавливать юридические нормы и для граждан. |
ты федеральных органов исполнительной власти под |
|
|
|
|
Такие нормативные акты носят вневедомственный или |
разделяются на регламенты федеральных министерств, |
|
|
|
|
межведомственный характер. Кроме этого, правила, |
федеральных служб и федеральных агентств. Данные |
|
|
|
|
затрагивающие либокаким образом права и свободы |
виды регламентов утверждаются руководителем соот |
|
|
|
|
человека и гражданина, должны быть обязательно за |
ветствующего федерального органа исполнительной |
|
|
|
|
регистрированы и опубликованы. Примером могут слу |
власти. |
|
|
|
|
жить Правила таможенного оформления и таможенно |
Так, например, приказом Минэкономразвития РФ |
|
|
|
|
го контроля товаров, пересылаемых через таможенную |
от 14 сентября 2005 г. № 220 был утвержден Регламент |
|
|
|
|
границу Российской Федерации в международных по |
Министерства экономического развития и торговли |
|
|
|
|
чтовых отправлениях1. Данные Правила были разрабо |
Российской Федерации. В частности, в нем говорилось, |
|
|
|
таны в целях создания благоприятных условий для ус |
что министр организует работу министерства и несет |
|
||
|
корения товарооборота через таможенную границу, |
персональную ответственность за выполнение возло |
|
||
|
сокращения времени таможенного оформления, а так |
женных на министерство функций, а также за реали |
|
||
|
же повышения эффективности таможенного контроля |
зацию государственной политики в установленной |
|
||
|
посредством использования дополнительной информа |
сфере деятельности, представляет министерство в от |
|
||
|
ции о перемещаемых через таможенную границу Рос |
ношениях с другими органами государственной влас |
|
||
|
сии товарах и транспортных средствах. |
ти, гражданами и организациями, подписывает от |
|
||
|
|
В последнее время список форм ведомственных |
имени министерства договоы и другие документы |
|
|
|
нормативных актов значительно расширился, т. к. 19 ян |
правовогогражданско характера, а также осуществля |
|
||
|
варя 2005 г. Постановлением Правительства Российс |
ет иные полномочия, установленные законодательством |
|
||
|
кой Федерации был утвержден Типовой регламент |
Российской Федерации. |
|
||
|
федеральных органов исполнительной власти. Соглас |
Помимо этого федеральными органами исполнитель |
|
||
|
но данному документу, каждый федеральный орган |
ной власти разрабатываются административные регла |
|
||
|
исполнительной власти обязан в соответствии с Кон |
менты исполнения государственных функций, админис |
|
||
|
ституцией Российской Федерации, Федеральным кон |
тративные регламенты предоставления государственных |
|
||
|
ституционным законом «О Правительстве Российской |
услуг и должностные регламенты гражданских государ |
|
||
|
Федерации», иными федеральными законами, указа |
ственных служащих федерального органа исполнитель |
|
||
|
ми Президента Российской Федерации и постановле |
ной власти, содержащие последовательность действий по |
|
||
|
ниями Правительства Российской Федерации принять |
исполнению государственных функций и нормативные |
|
||
|
регламент федерального органа исполнительной вла |
сроки осуществления таких действий. |
|
||
|
сти, устанавливающий общие правила организации |
Административные регламенты исполнения государ |
|
||
|
деятельности федеральных органов исполнительной |
ственных функций и предоставления государственных |
|
||
|
власти по реализации их полномочий и взаимодей |
услуг утверждаются федеральными службами и феде |
|
||
|
ствия этих органов, в том числе правила организации |
ральными агентствами, находящимися в ведении феде |
|
||
|
взаимодействия федеральных министерств с находя |
рального министерства, государственными внебюд |
|
||
|
щимися в их ведении федеральными службами и фе |
жетными фондами по согласованию с федеральными |
|
||
|
деральными агентствами. |
министерствами, координирующими их деятельность. |
|
||
|
|
Согласно указанному выше Постановлению Пра |
Регламент федерального органа исполнительной |
|
|
|
вительства Российской Федерации и в соответствии с |
власти, административные регламенты исполнения |
|
||
|
установленной указом Президента структурой феде |
государственных функций, административные регла |
|
||
|
ральных органов исполнительной власти все регламен |
менты предоставления государственных услуг и долж |
|
||
&" |
|
|
|
ностные регламенты гражданских государственных |
|
|
|
|
|||
|
1 См.: Таможенные ведомости. — 2004. — № 4. |
служащих федерального органа исполнительной вла |
|||
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
сти составляют административный регламент феде рального органа исполнительной власти.
28 июля 2005 г. было принято Постановление Пра вительства Российской Федерации № 452, которое не только утвердило Типовой регламент внутренней орга низации федеральных органов исполнительной влас ти, но и ввело в практику такую новую форму ведом ственных нормативных документов внешнего действия, как стандарты государственных услуг.
При этом в п. 1.20 Типового регламента отмечалось, что федеральные органы исполнительной власти орга
низуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Прави
тельством, разработку административных регламентов
исполнения государственных функций и предоставления
государственных услуг, которые определяют админист
ративные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти,
эффективную работу его структурных подразделений и
должностных лиц, реализацию прав граждан.
Подвергнув правовому анализу различные норматив
ные акты министерств и ведомств Российской Федера
ции, можно сделать вывод, что самым распространен ным нормативным актом в министерствах и ведомствах является приказ. Его можно назвать и одним из самых
гибких нормативных актов, поскольку он пригоден для регулирования различных вопросов управленческой деятельности.
По функциям нормативные акты министерств и ведомств подразделяются следующим образом
1. Акты в связи с утверждением ведомственных
актов. Такими актами, как правило, выступают прика зы. Они могут быть:
|
а) с изложением необходимых предписаний. При |
|
|
мером может служить приказ МНС РФ и Минюста |
|
|
РФ от 25 июля 2000 г. № ОС3–10/265/215 «Об утвер |
|
|
ждении Порядка взаимодействия налоговых органов |
|
|
Российской Федерации и служб судебных приставов |
|
|
органов юстиции субъектов Российской Федерации |
|
|
по принудительному исполнению постановлений на |
|
|
логовых органов и иных исполнительных докумен |
|
|
тов»1; |
|
&$ |
|
|
1 См.: Российская газета. — 2000. — 30 августа. |
||
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
б) без изложения предписаний. Примером такого нормативного акта является приказ Службы специаль
ной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации от 18 марта 2002 г.
№236 «Об утверждении Инструкции о порядке вы платы и учета беспроцентной ссуды на обзаведение имуществом первой необходимости»1;
в) по утверждению нескольких актов. Так, например, приказом Министерства внутренних дел Российской Фе
дерации от 21 июля 1993 г. № 346 утверждено Положение
о порядке лицензирования деятельности предприятий по
изготовлению спецпродукции, а также Инструкция о по
рядке, размерах и направлении платежей при выдаче
лицензий на изготовление спецпродукции.
2.Акты о внесении изменений в нормативные акты. Например, приказ министра обороны Российской Фе дерации от 19 октября 2001 г. № 426 «О внесении изме нений в приказ министра обороны РФ 2000 г. № 300»2.
3.Акты о внесении изменений и дополнений в нор
мативные акты. Например, приказ Министерства Рос сийской Федерации по налогам и сборам от 25 сентяб
ря 2001 г. № БГ–3–03/360 «О внесении изменений и
дополнений в приказ МНС России от 28 февраля 2001 г.
№БГ–3–03/66»3.
4.Акты, отменяющие другие нормативные акты. Примером может служить приказ Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 20 ав
густа 2001 г. № 819 «Об отмене приказа ГТК России от
7 октября 1993 г. № 388»4.
5.Акты, принимаемые структурными подразделе ниями, но и утверждаемые руководителями федераль
ных органов исполнительной власти. Так, например, в
МВД существует практика утверждения Министром внутренних дел Российской Федерации уставов учеб
ных заведений системы МВД России.
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. — 2004. — № 27.
2 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
исполнительной власти. — 2001. — № 48. С. 90. |
|
3 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов |
|
исполнительной власти. — 2001. — № 38. С. 29–30. |
|
4 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов |
&% |
исполнительной власти. — 2001. — № 138. С. 91. |
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
По сфере действия, т. е. по предмету правового ре гулирования, ведомственные нормативные акты мож
но подразделить на акты внутреннего (ведомственно го) и внешнего (вневедомственного) действия.
Первые регулируют отношения в рамках феде рального органа исполнительной власти, т. е. в рамках той или иной системы. Они регулируют отношения, связанные, как правило, с внутриорганизационной деятельностью аппарата и должностных лиц. Приме ром может служить Приказ Государственной фельдъ егерской службы РФ от 16 июля 2003 г. № 219 «Об ут
верждении Положения о классной квалификации лиц
начальствующего состава федеральной фельдъегерс
кой связи»1.
Особо следует выделить среди актов внутреннего
действия нормативные акты по степени открытости содержащихся в них сведений. По этому критерию ведомственные нормативные акты можно подразделить на совершенно секретные, секретные, для служебного
пользования и несекретные. Однако в редких случаях
данная классификация может быть применена и к ак
там внешнего действия. Как правило, гриф секретности проставляется разработчиком нормативного акта на ти тульном листе в правом верхнем углу нормативного акта.
На практике засекречиванию могут подлежать и отдель ные части нормативного акта, например приложения.
Ведомственные нормативные акты внешнего (вневе
домственного) действия регулируют отношения феде ральных органов исполнительной власти с гражданами
и их различными объединениями. Такие нормативные
акты принимает Министерство здравоохранения и со циального развития РФ, Федеральная таможенная служба, Министерство образования и науки и другие. Значительное место среди этих актов занимают норма тивные предписания органов внутренних дел. Норма тивные акты МВД России регулируют отношения в та ких сферах, как обеспечение разрешительной системы, обеспечение безопасности дорожного движения, выпол
нение законодательства об административном задержа нии, охраны собственности. В перечисленных случаях
1См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
&&исполнительной власти. — 2003. — № 51.
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
данные нормативные акты распространяют свое дей ствие не только на граждан и их объединения, но и на
другие государственные органы, органы местного са моуправления, учреждения и предприятия.
Среди внешних актов следует выделить и так на зываемые совместные акты. Примерами можгут слу жить приказы Минтранса России № 171, Минюста России № 183, МВД России № 590 от 30 июля 2003 г. «О реализации постановления Правительства Россий ской Федерации от 24 апреля 2003 г. № 238 “Об орга низации независимой технической экспертизы транс
портных средств”»1.
Анализ нормативных актов федеральных мини
стерств и различных ведомств показал, что значение данных актов в современных условиях возрастает, поскольку ведомственные акты нормативного характе ра не только уточняют механизм осуществления функ
ций министерств и ведомств, но и организационно
обеспечивают реализацию актов высших органов го
сударственной власти.
Делая прогнозы о развитии ведомственного нормо творчества, следует указать, что перспективы указанно го типа юридической деятельности несомненно соеди няются с повышением качества его ведомственных актов, усилением системного и пакетного принципов
формирования российской системы права. Необходи мым условием повышения эффективности ведомствен
ных нормативных актов и ведомственного нормотворче
ства и восполнения пробела в праве, по нашему мнению, является принятие кодифицированного акта, регулиру ющего нормотворческий процесс всех федеральных органов исполнительной власти в форме федерального закона «О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти».
При этом большим подспорьем для нормодателя
будет представленная в данном пособии многоступен чатая классификация ведомственных нормативных ак тов, которой также могут пользоваться ученые, препо
даватели, студенты при изучении курса общей теории права и государства, а также различных отраслей
права.
1 См.: Российская газета. — 2003. — № 65. &'
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
С утверждением принципов федерализма в нашем |
–регулируют наиболее важные общественные отно |
|
|
|
государстве всецело связано региональное нормотвор |
шения в своем субъекте; |
|
|
|
чество и его результаты — региональные норматив3 |
–не подлежат утверждению либокаким органом; |
|
|
|
ные акты. Согласно Конституции 1993 г., в субъектах |
–могут быть отменены только законом субъекта Фе |
|
|
|
Российской Федерации могут быть приняты такие |
дерации; |
|
|
|
нормативные акты, как Основной закон и закон. По |
–в системе нормативных актов субъекта Федерации |
|
|
|
мимо этого, виды «иных правовых актов», как отмеча |
имеют высшую юридическую силу. |
|
|
|
ется в ст. 76 Конституции, устанавливают сами субъек |
В последние годы в субъектах Российской Феде |
|
|
|
ты Российской Федерации. Основной закон является |
рации принято множество региональных законов. Так, |
|
|
|
определенной базой для принятия других видов регио |
например, только в Чувашской Республике действует |
|
|
|
нальных нормативных актов. При этом форма Основ |
более 200 законов. |
|
|
|
ного закона всецело зависит от правового статуса |
Региональные законы могут быть выражены в |
|
|
|
субъекта Федерации. В республиках — это конститу |
форме кодексов, т. е. систематизированных, подробных |
|
|
|
ции, в других субъектах — это уставы. |
нормативных актов, самостоятельно регламентирую |
|
|
|
Региональные законы, т. е. законы либокакого субъ |
щих, в пределах своей компетенции, общественные |
|
|
|
екта Российской Федерации, — это нормативные акты, |
отношения, или детализирующих нормы федеральных |
|
|
|
принятые высшими законодательными (представитель |
законов. Так, во многих субъектах Российской Феде |
|
|
|
ными) органами субъекта Федерации, либо акты, приня |
рации приняты кодексы об административных право |
|
|
|
тые в ходе всенародного голосования жителей субъекта |
нарушениях. Другие виды региональных нормативных |
|
|
|
Федерации. Широкое участие в подготовке законов |
актов носят подзаконный характер. |
|
|
|
субъектов Федерации принимают органы исполнитель |
Особое место в системе региональных норматив |
|
|
|
ной власти. Однако данная функция является не основ |
ных актов занимают регламенты законодательных |
|
|
|
ной, а дополнительной у органов исполнительной ветви |
(представительных) органов субъектов Федерации. |
|
|
|
власти в субъектах Федерации. Тем не менее сегодня |
Данные акты носят внутренний характер, поскольку |
|
|
|
наметились тенденции регламентации данного направ |
регламентируют осуществление парламентских про |
|
|
|
ления деятельности. Так, например, в Чувашской Респуб |
цедур (порядок открытия заседания законодательно |
|
|
|
лике этот вопрос регламентируется постановлением Ка |
го органа, порядок создания комитетов и комиссий, |
|
|
|
бинета Министров Чувашской Республики от 24.07.2000 |
порядок проведения голосования и т. п.). Большинство |
|
|
|
г. «О законопроектной деятельности Кабинета Мини |
ученых справедливо относит регламенты к подзакон |
|
|
|
стров Чувашской Республики». Однако в большинстве |
ных актам, поскольку они регламентируют узкий круг |
|
|
|
субъектов Российской Федерации порядок подготовки |
общественных отношений и не распространяются на |
|
|
|
проектов законов регламентируется региональными за |
всех граждан субъекта Федерации. Во избежание по |
|
|
|
конами «О нормативных актах…». Примером может слу |
явления юридических коллизий и других юридических |
|
|
|
жить Закон Республики Алтай от 02.06.1999 г. «О норма |
ошибок все подзаконные нормативные акты субъек |
|
|
|
тивных правовых актах Республики Алтай»1. |
тов Российской Федерации должны соответствовать |
|
|
|
Законы субъектов Российской Федерации, как и |
международным стандартам в области прав и свобод |
|
|
|
любые другие нормативные акты, имеют свои особен |
человека и гражданина, Конституции и федерально |
|
|
|
ности. |
му законодательству. Однако на практике каждый |
|
|
|
–имеют особый характер принятия закона; |
третий региональный нормативный акт противоре |
|
|
|
–являются актами законодательного (представитель |
чит федеральному законодательству. В связи с этим |
|
|
|
ного) органа власти; |
у некоторых юристов сложилось мнение «о неуправ |
|
|
' |
|
|
ляемости регионального нормотворчества», о том, что |
' |
|
|
|||
1 См.: Звезда Алтая. — 1999. — 10 июля. |
оно тормозит процесс становления режима законно |
|||
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
сти и правопорядка. Подтверждением тому является |
Также широкое распространение среди регио |
|
|
|
тот факт, что в 19 из 21 республик, входящих в состав |
нальных нормативных актов занимают положения, |
|
|
|
Российской Федерации, приняты конституционные |
которые профессор В.М. Манохин справедливо разде |
|
|
|
акты, противоречащие Конституции России. Несовер |
лил на две группы: органические и предметные. На |
|
|
|
шенство и коллизионность регионального законодатель |
уровне субъектов РФ органические положения прини |
|
|
|
ства отрицательно сказываются на работе механизма го |
маются по регулированию статуса отраслевых и функ |
|
|
|
сударства и ослабляют регулятивную функцию права. |
циональных органов (министерств, комитетов и т. п.), а |
|
|
|
Согласно нормам большинства конституций и ус |
также по регулированию статуса их муниципальных |
|
|
|
тавов субъектов Федерации, законодательные органы, |
органов и организаций. Предметные положения регу |
|
|
|
главы республик и администраций субъектов Федера |
лируют часть (группу) однородных отношений в рамках |
|
|
|
ции принимают такие виды нормативных актов, как |
либокакой отрасли правового регулирования. Напри |
|
|
|
постановления. При этом спектр регулируемых обще |
мер, органами власти многих субъектов РФ приняты |
|
|
|
ственных отношений по средствам принятия постанов |
положения о порядке пребывания и регистрации на |
|
|
|
лений довольно широк. Чаще всего постановления не |
территории субъекта РФ лиц, не имеющих гражданства |
|
|
|
являются чисто нормативными актами, а подобно ука |
Российской Федерации1. |
|
|
|
зам Президента носят смешанный характер. |
Большой блок в системе правового регулирования |
|
|
|
Кроме этого, региональные законодательные и ис |
отношений в социуме составляют так называемые |
|
|
|
полнительные органы власти принимают также наряду |
локальные нормативные акты. В советское время под |
|
|
|
с постановлениями и распоряжения. Большое количе |
локальными нормативными актами понимали акты, |
|
|
|
ство распоряжений является не нормативными актами, |
действующие в определенной организации (учрежде |
|
|
|
а актами применения права. Тем не менее отдельные из |
нии), т. е. акты, которые распространяют свое действие |
|
|
|
них могут носить и нормативный характер. |
только на сотрудников данного учреждения (организа |
|
|
|
Широкое распространение в субъектах Федерации |
ции). Сегодня в связи с существенными изменениями, |
|
|
|
имеют приказы. Причем они могут носить как внутри |
которые связаны с принятием Конституции, и с транс |
|
|
|
отраслевой, так и внешний характер, т. е. распростра |
формациями, которые произошли в общественной |
|
|
|
нять свое действие на граждан. Например, приказами |
жизни страны, понимание локальных нормативных |
|
|
|
устанавливаются сроки продолжительности охотничье |
актов значительно расширилось. При этом главным |
|
|
|
го сезона. |
отличием данных актов от других является не только |
|
|
|
Наряду с приказами в субъектах Федерации часто |
орган, который принимает нормативный акт, а в боль |
|
|
|
принимаются инструкции — подзаконные норматив |
шей степени пространственный (территориальный) |
|
|
|
ные акты, как правило, процедурного характера, т. е. |
критерий, т. е. та территория, на которую он распростра |
|
|
|
регламентирующие те или иные отношения более де |
няет свои регулятивные возможности. Данную мысль |
|
|
|
тально, чем приказы. Инструкции региональных орга |
подтверждает этимология слова «локальный», т. к. в |
|
|
|
нов власти в большинстве случаев утверждаются при |
словаре русского языка оно определяется как «местный, |
|
|
|
казами или постановлениями. Постановлениями в |
не выходящий за определенные пределы»2. |
|
|
|
субъектах Российской Федерации утверждаются так |
Так, например, к локальным нормативным актам |
|
|
|
же всевозможные регламенты. Характерным призна |
можно отнести и ведомственные нормативные акты, |
|
|
|
ком последних является наличие перечня услуг, пред |
|
|
|
|
метов, социальных элементов и т. п. |
|
|
|
|
1 См.: Манохин, В.М. Организация правотворческой деятель |
|
||
|
Кроме этого, в различных сферах и отраслях хо |
|
||
|
ности в субъектах Российской Федерации / В.М. Манохин. — |
|
||
|
зяйствования принимаются реестры. Последние содер |
|
||
|
Саратов : Издво Сарат. гос. акад. права, 2002. С. 161–163. |
|
||
' |
жат перечни материальных ценностей, видов предос |
2 Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. — М., |
'! |
|
тавляемых услуг и т. п. |
1984. С. 282. |
|||
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
которые принимаются в каком либо территориальном |
Для решения текущих, оперативных вопросов при |
|
|
подразделении федерального органа исполнительной |
нимаются приказы и распоряжения. |
|
|
власти. При этом они могут быть приняты единолично |
В соответствии с нормами Трудового кодекса Рос |
|
|
руководителем структурного подразделения федераль |
сийской Федерации к локальным нормативным актам |
|
|
ного органа исполнительной власти (Положение о ка |
относятся локальные нормативные акты, принимаемые |
|
|
ком либо структурном подразделении, Правила внутрен |
единолично работодателем, либо всеми членами кол |
|
|
него распорядка и т. п.) либо коллегиальным органом, а |
лектива на собрании организации (учреждения). Тре |
|
|
в отдельных случаях такие акты могут утверждаться |
бованием, предъявляемым к таким актам, согласно ст. 8 |
|
|
руководителем федерального органа исполнительной |
ТК РФ, является их соответствие законам и иным нор |
|
|
власти. Например, в системе МВД России обязательно |
мативным правовым актам, коллективным договорам и |
|
|
му утверждению у Министра внутренних дел Россий |
соглашениям. Последние также следует отнести к ло |
|
|
ской Федерации подлежат уставы высших образователь |
кальным нормативным документам. |
|
|
ных учреждений. |
Между корпоративными актами существуют опре |
|
|
К локальным нормативным актам следует относить |
деленные отличия с точки зрения юридической силы. |
|
|
и так называемые корпоративные нормативные акты. |
Это объясняется тем, что в рамках одной и той же орга |
|
|
К числу данных актов относятся такие статусные, т. е. |
низации (учреждения) действуют несколько субъектов |
|
|
определяющие права и обязанности, нормативные |
локального нормотворчества, которые отличаются их |
|
|
акты, как уставы, положения и другие уставные доку |
местом в системе органов управления организацией |
|
|
менты различных по уставным целям и задачам учреж |
(учреждением). Так, например, определенная группа |
|
|
дений (организаций), кооперативов, акционерных об |
актов принимается субъектами управления организаци |
|
|
ществ и др. организаций. Требования к составлению |
ей, другие акты могут приниматься структурными под |
|
|
данных документов содержатся в нормах российского |
разделениями организации (учреждения). При этом |
|
|
законодательства. Широкое распространение среди |
акты, принятые в структурных подразделениях, облада |
|
|
локальных корпоративных актов имеют договоры — |
ют меньшей юридической силой. Кроме этого, они долж |
|
|
соглашения двух или более лиц об установлении, из |
ны соответствовать предписаниям, исходящим от орга |
|
|
менении или прекращения гражданских прав и обя |
нов управления организацией в целом. |
|
|
занностей. Для регулирования внутриорганизационных |
Однако наибольшей юридической силой обладают |
|
|
отношений широко используется трудовой, граждан |
акты, которые приняты совместно администрацией |
|
|
правовыеско виды договоров. |
организации (учреждения) и общим собранием коллек |
|
|
Положения — это локальные корпоративные акты, |
тива. На более низкой ступени в иерархии корпора |
|
|
детально регламентирующие полномочия организаций |
тивных актов стоят акты, принятые администрацией |
|
|
(учреждений) и их структурных подразделений. |
совместно с выборными представительными органа |
|
|
Также к локальным корпоративным актам относят |
ми организации (учреждения). У данных актов есть |
|
|
ся правила внутреннего распорядка в учреждениях и |
определенные преимущества перед актами, приняты |
|
|
организациях, функциональные обязанности сотрудни |
ми единолично руководителями, т. к. они не могут быть |
|
|
ков, должностные инструкции и т. п. |
отменены в одностороннем порядке. |
|
|
Правила — это акты, устанавливающие порядок |
Значительное место и большие объемы в системе |
|
|
либокакого вида деятельности в организации (учреж |
нормативного регулирования в Российской Федерации |
|
|
дении). |
занимают такие результаты локального нормотворче |
|
|
Должностные инструкции и функциональные обя |
ства, как нормативные акты органов местного само6 |
|
|
занности сотрудников определяют профессиональные |
управления. На сегодняшний день статьи 7, 19, 22–25 |
|
'" |
права и обязанности сотрудников, их профессиональ |
Федерального закона «Об общих принципах организа |
'# |
ный статус. |
ции местного самоуправления в Российской Федера |
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
ции» устанавливают нормотворческую компетенцию |
муниципальных актов с целью их упорядочения и при |
|
|
|
органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 19 |
ведения в четкую систему, что значительно обогатит |
|
|
|
указанного закона нормотворческую деятельность мо |
предмет муниципального права, сделает его более |
|
|
|
гут осуществлять органы местного самоуправления и |
системным и предметным. В связи с этим многие спе |
|
|
|
их должностные лица, а в соответствии с п. 5 ст. 22 и |
циалисты в области муниципального права предлага |
|
|
|
ст. 24 — население муниципального образования. |
ют принять Концепцию правового обеспечения мест |
|
|
|
Таким образом, субъектами нормотворчества орга |
ного самоуправления в России. |
|
|
|
нов местного самоуправления являются прежде всего |
Тем не менее, пока данный вопрос не урегулиро |
|
|
|
сами органы местного самоуправления, должностные |
ван нормами права, основным нормативным актом в |
|
|
|
лица органов местного самоуправления и, конечно, на |
муниципальных образованиях сегодня остается устав, |
|
|
|
селение муниципальных образований, когда норматив |
который специалисты в области муниципального пра |
|
|
|
ный акт принимается путем референдума либо на ме |
ва нередко называют «маленькой конституцией»1. За |
|
|
|
стном сходе, собрании жителей поселков, станиц и т. п. |
кон «Об общих принципах организации местного са |
|
|
|
Нормотворческая компетенция органов местного са |
моуправления в Российской Федерации» содержит |
|
|
|
моуправления определяется также конституциями в |
основные положения, которые должны быть закрепле |
|
|
|
таких субъектах Федерации, как республики, и устава |
ны в уставе. Уставы могут приниматься двумя нормо |
|
|
|
ми краев, областей, городов федерального значения, |
творческими способами — референдумом и предста |
|
|
|
автономных областей и автономных округов Российской |
вительными органами местного самоуправления. При |
|
|
|
Федерации. Более того, в данных актах закрепляются |
этом уставы муниципальных образований обязательно |
|
|
|
не только нормотворческие полномочия органов мест |
подлежат государственной регистрации в порядке, уста |
|
|
|
ного самоуправления, но и определенные правовые |
навливаемом законом субъекта Российской Федерации. |
|
|
|
гарантии прав граждан муниципальных образований, |
Основанием для отказа в регистрации такого устава |
|
|
|
также закреплены нормы института ответственности |
может быть только противоречие его Конституции Рос |
|
|
|
органов и должностных лиц местного самоуправления |
сийской Федерации. Однако отказ в государственной |
|
|
|
за осуществление противоправных действий. |
регистрации устава муниципального образования может |
|
|
|
Сегодня количество муниципальных образований в |
быть обжалован гражданами и органами местного само |
|
|
|
Российской Федерации составляет 13 000, избрано бо |
управления в суде. Уставы муниципальных образований |
|
|
|
лее 12 000 представительных органов, в составе кото |
являются обязательными не только для граждан, кото |
|
|
|
рых более 113 000 депутатов, более 10 000 должностных |
рые проживают на территории муниципального образо |
|
|
|
лиц в муниципальных образованиях избрано непосред |
вания, но и муниципальных органов и должностных лиц, |
|
|
|
ственно населением. Однако процесс формирования |
а также общественных объединений. |
|
|
|
новых органов местного самоуправления еще не закон |
Поскольку федеральным законодательством не ус |
|
|
|
чен и продолжается до сих пор. |
танавливаются формы актов местного самоуправления, |
|
|
|
Теоретической и практической проблемой муни |
эти органы сами определяют формы своих норматив |
|
|
|
ципальных образований, а следовательно, и муници |
ных актов. При этом муниципальным образованиям |
|
|
|
пального права, является отсутствие нормативного |
запрещено принимать только законы. Тем не менее |
|
|
|
закрепления форм муниципальных нормативных актов, |
отдельные муниципальные образования иной раз на |
|
|
|
которые по существу выступают определенным видом |
рушают этот запрет. |
|
|
|
локальных актов, т. к. распространяют свое действие |
На практике муниципальные образования прини |
|
|
|
на определенное место, на небольшую территорию |
мают нормативные акты в форме постановлений, ре |
|
|
|
муниципального образования. В связи с этим актуаль |
|
|
|
|
|
|
|
|
'$ |
ной проблемой является ликвидация существующего |
1 См.: Шугрина, Е.С. Техника юридического письма : учебно |
'% |
|
пробела в праве и нормативное закрепление перечня |
практическое пособие / Е.С. Шугрина. — М., 2000. С. 14. |
|||
|
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА |
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА |
|
|
|
|
|
|
|
|
шений, правил и т. п. На втором месте по количеству |
ется то, что они содержат не обязывающие или запре |
|
|
|
принятых, после уставов, нормативных актов органов |
щающие нормы права, а нормы рекомендательного |
|
|
|
местного самоуправления находятся постановления |
характера, т. е. законодатель, создавая такие докумен |
|
|
|
(решения). Как правило, их принимают главы админи |
ты, предполагает, что участники правоотношений бу |
|
|
|
страций городов, районов, префектур, муниципалитетов, |
дут использовать такую форму реализации права, как |
|
|
|
сел и других муниципальных единиц. Постановлениями |
следование модельным нормам. |
|
|
|
и распоряжениями органов местного самоуправления |
Модельные нормативные акты, как и обычные, де |
|
|
|
регламентируют в основном отношения по формуле |
лятся на законы и подзаконные акты. При этом модель |
|
|
|
гражданин — орган местного самоуправления. Помимо |
ные законы можно подразделить на внутрифедеральные |
|
|
|
этого, данные локальные нормативные акты регламен |
(например, модельный закон «О нормативных правовых |
|
|
|
тируют практически все сферы местной жизни людей, |
актах субъектов Российской Федерации») и межгосудар |
|
|
|
строительство дорог и жилых помещений, благоустрой |
ственные акты. Последние часто используются в стра |
|
|
|
ство дворов, владение, распоряжение и пользование |
нах СНГ (закон «О государственной статистике» и т. п.). |
|
|
|
муниципальной собственностью. Данные нормативные |
Такие акты принимаются для сближения национальных |
|
|
|
акты регулируют отношения, связанные с организаци |
законодательств стран Содружества, уже имеющих сход |
|
|
|
ей и осуществлением здравоохранения, образования, |
ные признаки, общие традиции и схожую практику при |
|
|
|
социального обеспечения граждан муниципальных об |
менения, т. е. государств, входящих в одну правовую |
|
|
|
разований. |
семью. Модельные акты предоставляют законодателям |
|
|
|
К актуальным теоретическим и практическим про |
различных стран широкий простор для маневрирования, |
|
|
|
блемам нормативных актов органов местного само |
для выбора более благоприятного правового режима, по |
|
|
|
управления сегодня относятся следующие: определение |
скольку отдельные главы и статьи рекомендательных |
|
|
|
юридической природы данных актов; вопросы соотноше |
норм нормодателем могут быть не взяты на вооружение, |
|
|
|
ния их с нормативными актами органов государствен |
изменены или использованы частично. Однако формы за |
|
|
|
ной власти; проблемы их классификации и иерархичес |
конодательных модельных актов законов могут быть раз |
|
|
|
кого построения; вопросы контроля за законностью |
личны. В основном законодатели останавливают свой |
|
|
|
нормативных актов органов местного самоуправления. |
выбор на законах и кодексах. Кодексы, как и другие си |
|
|
|
Перечисленные проблемы, несомненно, требуют тео |
стематизированные нормативные документы, регламен |
|
|
|
правовогоретико и практического решения, что, не |
тируют определенную сферу общественных отношений |
|
|
|
сомненно, будет способствовать утверждению режима |
более подробно, чем другие нормативные акты, посколь |
|
|
|
законности и развитию теоретических положений Кон |
ку содержат наряду с материальными нормами большой |
|
|
|
цепции правового обеспечения местного самоуправле |
объем процессуальных норм права. |
|
|
|
ния в России. |
В условиях развития демократических отношений в |
|
|
|
Широкое распространение в постсоветской России |
нормотворческой практике федеральных органов испол |
|
|
|
получают так называемые «модельные» нормативные |
нительной власти также часто стали использоваться |
|
|
|
акты, которые устанавливают общие принципы (образ |
модельные подзаконные акты. Так, например, В.В. Чер |
|
|
|
цы) регулируемых отношений, служат определенным |
ников отмечал, что структурно (в зависимости от юриди |
|
|
|
эталоном для субъектов правоотношений с целью со |
ческой силы) правовыенормативно акты органов внут |
|
|
|
здания единообразного варианта правового регулиро |
ренних дел можно условно подразделить на строго |
|
|
|
вания. Модельные нормативные акты также называют |
обязательные и модельные (примерные, типовые)1. При |
|
|
|
«рамочными», поскольку законодатель предлагает |
|
|
|
|
субъектам действовать на свое усмотрение, но в опре |
1 См.: Черников, В.В. Нормативные акты органов внутренних |
|
|
'& |
деленных законом рамках. Характерной особенностью, |
дел в системе правовых актов управления : лекция / В.В. Черни |
'' |
|
отличающей модельные акты от обыкновенных, явля |
ков. — М., 1996. С. 9. |
|||