05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

ральных законодательных актов, а также конституций

производить соответствующие положения, а не просто

(уставов) соответствующих регионов.

давать ссылки на статьи конституции, устава. Это по

Как правило, предписания из актов вышестоящей

высит авторитет конституций и уставов, а также упро

юридической силы нецелесообразно включать в каче

стит текст подготавливаемых актов, облегчит их толко

стве самостоятельных частей или приложений к гото

вание и применение.

вящемуся акту. Четкость структуры закона, удобство

Способы перечислений в нормативных актах.

пользования им требуют, чтобы такие предписания

В юридической форме все важно, в том числе и поря

органически вливались во внутреннюю структуру акта

док расположения составных частей перечисления:

и располагались там, где этого требует логика изложе

объектов, лиц, органов, обстоятельств, условий приме

ния нормативного материала. Воспроизведение и раз

нения и т. д. В одних случаях такой порядок имеет

витие положений актов вышестоящей юридической

прямое нормативное значение, т. к. строгое юридичес

силы — один из универсальных способов построения

кое соподчинение составных элементов перечня име

и совершенствования законодательства, дающих воз

ет регулирующее значение для осуществления соответ

можность комплексно обозреть праворегулирующий

ствующих законодательных предписаний.

материал.

В других случаях такой жесткой, имеющей юриди

Очень важно во избежание недоразумений и не

ческое значение последовательности перечисления не

правильного понимания воспроизводить нормы чрез

бывает. Однако и здесь перечисления не могут быть

вычайно тщательно и точно, максимально приближа

произвольными. Трудно предложить токакие общие и

ясь к тексту акта, откуда нормативные предписания

единые критерии последовательности перечислений.

взяты, не вырывая их из общего контекста. Перефра

Обычно это бывает важность компонентов (от более важ

зировка текста нормы, произвольные добавления к ней,

ного к менее важному), степень их обобщенности (от

а тем более ее неточное воспроизведение представля

более общего к менее общему), их логическая последо

ются недопустимыми. Правда, иногда интересы точно

вательность (одно логически вытекает из другого). Мо

сти, связи юридических правил друг с другом требуют

гут быть и другие критерии, в частности хронология,

определенного редакционного изменения воспроизво

если перечисляются явления, признаки, расположенные

димых предписаний, не затрагивающего их существа.

в определенной временной последовательности, алфа

Очевидно, что при этом не следует без надобности

вит (например, перечисление единиц административ

нарушать логический и грамматический строй воспро

территориальногоно деления) и т. д. В каждом конкрет

изводимого предписания, редакционные изменения

ном случае законодатель сам избирает соответствующий

необходимо производить чрезвычайно осторожно и

способ перечисления.

лишь в силу насущной потребности.

По степени полноты все перечисления в законе

Конституция Российской Федерации, конституции

можно разделить на два основных вида — исчерпываю

республик, уставы иных субъектов Федерации зани

щие (полные), не допускающие расширительного тол

мают особое, главенствующее место в системе законо

кования, и примерные (неполные), предусматривающие

дательства соответственно Федерации и регионов,

возможность добавления явлений, объектов, признаков,

имеют высшую юридическую силу и поэтому воспро

указанных в законе. Очевидно, что использование того

изведение отдельных их положений в других норма

или иного вида перечисления определяется содержа

тивных актах вполне закономерно. Ссылаться ли на те

нием регулируемого вопроса, характером устанавли

или иные статьи соответствующих конституций, уста

ваемых правил. Исчерпывающий перечень не всегда

вов либо воспроизводить такие статьи в тексте актов?

оправдывает себя и в законодательстве, касающемся

Пока еще нет устоявшейся практики по этому вопро

интересов охраны прав граждан, укрепления право

"

су, и в законотворчестве используются и тот, и другой

порядка, где довольно часто и обоснованно применя

"!

приемы. Думается, что более целесообразно полно вос

ются примерные перечисления. Например, Граждан

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

ский кодекс в ст. 1081 дает примерный перечень лиц,

каждый компонент помещается с абзаца (с тире или без

возместивших вред, причиненный другим лицам: ра

него), или же, наконец, каждый из них обозначается

ботник при исполнении им служебных, должностных

определенной арабской цифрой или буквой. Первый путь

или иных трудовых обязанностей, лицо, управляющее

несколько уплотняет материал. Однако перечисления по

транспортным средством, и т. п. Такого рода перечень

наиболее важным, принципиальным вопросам лучше

имеется также и в ст. 1082 того же кодекса, где пере

помещать с абзаца и соответствующим образом нумеро

числяются виды возмещения вреда в натуре: предо

вать. Это придает большую значимость таким норматив

ставить вещь того же рода и качества, исправить по

ным положениям, делает их более четкими и ясными,

врежденную вещь и т. п.

облегчает цитирование, учет, отмену и изменение.

В то же время необходимость точности и четкости

В правотворческой деятельности Российской Феде

формулирования законодательной мысли, безусловно,

рации и ее субъектов еще нет единой, устоявшейся прак

требует, чтобы примерные перечни формулировались

тики внешнего обозначения отдельных компонентов пе

лишь там, где законодательный орган сознательно

речислений. Например, в Уголовном кодексе компоненты

намерен использовать такой перечень, чтобы это вы

перечисления обозначаются буквами, а в Гражданском

текало из логики самого нормативного правила, а не

кодексе или даются с красной строки без либокакого

являлось результатом недоработок, спешки в правопод

обозначения, или снабжаются арабской цифрой со скоб

готовительной работе.

кой. В конституциях Ингушетии, Карелии, Татарстана

Важно, чтобы перечни там, где это возможно и целе

такие компоненты обозначаются цифрами, в Кабардино

сообразно, были максимально полными и исчерпываю

Балкарии, Коми, Северной Осетии, Степном уложении

щими, не допускающими распространительного толко

Калмыкии — буквами. В Конституции Бурятии такие ком

вания. Любой перечень не должен оставлять сомнения,

поненты никак не обозначаются. В Конституции Удмурт

является он исчерпывающим или примерным. Перечис

ской Республики некоторые перечисления обозначаются

ления, которые оканчиваются выражениями типа «и т. д.»,

цифрами, другие — буквами, что едва ли повышает тех

«и т. п.», «и подобные...», «а также другие...» и т. д., тре

нический уровень оформления такого важнейшего зако

буют весьма осторожного отношения, поскольку они таят

на, каким является конституция.

в себе опасность произвольных расширений и недоразу

Не совсем оправданы с технической точки зрения

мений. Так, в ч. 3 ст. 146 Устава Кемеровской области

буквенные обозначения перечислений. Между тем они

перечисляются формы согласования между органами

довольно широко используются в современной зако

законодательной и исполнительной власти в сфере под

нотворческой практике. Необходимо иметь в виду, что

готовки законопроектов. Сначала в ней определяются

принятые в республиках нормативные акты обычно

конкретные формы согласования, а затем говорится о воз

публикуются на национальном (национальных) языке

можности иных форм такого согласования. Зачем же

и на русском языке, который признан во всех респуб

тогда дается предыдущее перечисление? Оно, видимо,

ликах Российской Федерации государственным. Меж

излишне. Точно так же в ст. 91 Устава Челябинской обла

ду тем алфавит во многих языках различен, и одни и те

сти перечисляются вопросы, которые могут выноситься

же элементы перечисления в законах, написанных на

на областной референдум, а затем определяется, что на

разных языках, могут обозначаться несовпадающими

референдум могут выноситься и другие вопросы, преду

буквами, что способно создать серьезные трудности

смотренные Положением об областном референдуме. Не

при использовании таких актов на практике.

лучше было бы дать просто ссылку на Положение об об

Кроме того, перечисления иногда весьма обшир

ластном референдуме, который должен определить пере

ны, и законодатель бывает вынужден использовать

чень вопросов, выносимых на референдум?

почти все буквы алфавита. Так, ст. 11 Закона РСФСР

""

Перечисления обычно формулируются в законода

«О милиции» содержит 32 единицы перечисления, и

"#

тельном акте или сплошным текстом через запятые, или

если бы в этой статье использовались буквы, то на

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Статья 108 Конституции ввела новый для системы

влечь за собой нарушение прав и взаимных обяза

российского законодательства термин «федеральные

тельств. Придание регламенту силы закона дополнило

конституционные законы» и закрепила порядок их

бы правовую систему России в части регулирования

принятия.

взаимоотношений между органами государственной

Однако более детально законотворческая работа ре

власти в сфере законотворчества.

гулируется регламентами. Именно регламенты устанав

Интересно отметить, что некоторыми субъектами

ливают подробные, четкие, юридически обязательные

Федерации делаются попытки по обеспечению ста

для участников процесса процедурные правила, при

бильности и юридической силы регламента. Так, в

званные обеспечивать единый порядок процесса, его

Республике Саха (Якутия) Палата Республики Государ

демократизм и гласность.

ственного Собрания принимает регламент своей рабо

Вместе с тем необходимо учитывать, что по кон

ты сначала сроком на один год, по истечении которого

ституционному законодательству России регламенты не

регламент принимается повторно, но уже в форме

являются законами, что подтверждает и иная, по срав

закона. Первоначальный годичный срок имеет значе

нению с законом, процедура их принятия. Peгламенты

ние для определенной «обкатки» процедурных правил

Государственной Думы и Совета Федерации принима

в практической работе палаты.

ются палатами парламента самостоятельно, вне установ

Совершенствование регламента, придание ему об

ленной процедуры принятия законов и, в отличие от

щеобязательного значения не решает всех вопросов,

законов, подписываются не Президентом Российской

связанных с урегулированием законотворческой дея

Федерации, а соответственно председателями палат

тельности. Регламент сориентирован лишь на те нор

парламента.

мы, которыми регулируется работа парламента. Но за

Предшествующие ныне действующему регламен

конодательный процесс не сводится к деятельности

ты законодательного органа имели силу подзаконного

только самого законодательного органа. В нем участву

акта. Ранг регламента впервые был повышен Верхов

ют другие государственные органы и организации,

ным Советом Российской Федерации незадолго до его

осуществляющие различные, связанные с процессом

роспуска, но это, как сейчас очевидно, было формаль

создания закона действия. Необходимы поэтому особые

ностью. Если провести некоторую аналогию, то можно

нормативы, регламентирующие такого рода действия.

констатировать, что в зарубежных странах с системой

В настоящее время, как уже отмечалось, отдельные

парламента (США, Англия, Франция, Испания и др.)

нормы, направленные на урегулирование законотворче

регламенты, как правило, также не являются закона

ской деятельности в Российской Федерации, имеются в

ми, а существуют в качестве особых «внутренних»

Конституции. Правовые предписания, регламентирую

актов палат.

щие законодательный процесс, содержат и некоторые

Выступая по существу нормативными правовыми

федеральные законы, в частности Закон «О порядке

актами внутрипалатного значения, регламенты, таким

опубликования вступления в силу федеральных консти

образом, реальной юридической силой вне стен пар

туционных законов, федеральных законов, актов палат

ламента не обладают. Между тем предписывается це

Федерального Собрания», а также нормативные акты

лый ряд обязанностей для неподчиненных парламенту

Президента Российской Федерации и Правительства

государственных органов, например предоставление

Российской Федерации, принятые в пределах их компе

материалов и документов по запросам комитетов, под

тенции. Например, Положением о порядке взаимодей

готовка заключений на законопроекты Правитель

ствия Президента Российской Федерации с палатами

ством, представительными органами власти, субъектом

Федерального Собрания Российской Федерации в зако

Федерации и пр. Возникающие в этих случаях отноше

нотворческом процессе, утвержденным Указом Прези

#

ния между участниками законодательной деятельности

дента Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 549,

#!

не приобретают правового характера, что может по

решен круг вопросов о порядке осуществления Прези

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

тивность законов. В сегодняшних условиях Государ

Подготовка законопроекта включает в себя ряд по

ственная Дума Федерального Собрания Российской

следовательно связанных между собой этапов, т. е.

Федерации, несмотря на то что много времени уделяет

юридических, организационных и иных действий по

политическим дебатам, работает с весьма солидной

созданию закона, и использование при этом наиболее

нагрузкой. Так, например, в осеннюю сессию 2005 г.

целесообразных правил и приемов, обеспечивающих

Государственная Дума Федерального Собрания рас

впоследствии его эффективное применение.

смотрела 203 законопроекта. Только по конституцион

Существует мнение, что работа над законопроектом

ноправовым проблемам федерализма и региональной

обычно начинается с постановки вопроса, предложения

политики было рассмотрено два федеральных консти

о необходимости издания того или иного закона. Одна

туционных закона и 32 федеральных закона. Данная

ко с этапа возникновения идеи урегулировать опреде

статистика свидетельствует об увеличении объема за

ленный круг общественных отношений до подготовки

конотворческой деятельности парламента.

законопроекта проходит более или менее длительный

В связи с этим существенно возрастает значение

период сложной, кропотливой работы по составлению

методологических подходов как к самому процессу

текста проекта, наполнению его конкретными законо

подготовки законопроектов, так и его организации.

положениями. Тем не менее идея может и не реализо

Принятие качественных законов, способных эффек

ваться в конкретном законопроекте. В связи с этим еще

тивно регулировать различные сферы жизни социу

до начала подготовки проекта закона нужно выявить

ма, в значительной степени зависит от «технологии»

общественную потребность в законодательном регули

подготовки законопроектов: правильного определения

ровании соответствующей сферы общественных отно

предмета будущего закона, рациональной организа

шений. Необходимо уяснить, существует ли в дейст

ции работы над проектом, научноинформационного

вительности проблема, требующая урегулирования

обеспечения процесса законотворчества, учета пред

федеральным законом, если да, то каков при этом дол

шествующего законодательного опыта и наработок,

жен быть объем и предел правового регулирования.

осуществленных зарубежными коллегами. Это во мно

Прежде всего необходимо определить, каково фак

гом предопределяет степень регулирующего воздей

тическое состояние той области жизнедеятельности об

ствия закона на общественные отношения.

щества (экономики, политики, социальной сферы и т. п.),

Законопроектная работа представляет собой весьма

к которой будет относиться новый закон. Затем следует

сложную, кропотливую, но и интересную сферу деятель

четко уяснить существо предполагаемого правового

ности. Помимо больших затрат труда, времени она тре

регулирования и цели, которые должны быть реализо

бует от законотворцев владения специальными приема

ваны принятием нового закона, а также является ли

ми, навыками, средствами, т. е. правилами юридической

данное правовое регулирование сопоставимым с постав

техники. При этом ее недооценка ведет к законодатель

ленными целями. При этом следует помнить, что проек

ным ошибкам, к правовым коллизиям, пробелам в зако

ты законов готовятся с целью: а) реализации положений

нах, к недостаточной юридической проработанности за

международных договоров; б) реализации положений

конодательных текстов, поспешным, непродуманным

Конституции Российской Федерации, федеральных кон

решениям. Такая ситуация объясняется главным обра

ституционных законов, федеральных законов; в) реше

зом тем, что не все участники законотворческого процес

ния токаких новых вопросов, возникших на практике и

са в совершенстве владеют навыками законопроектной

требующих законодательного регулирования; г) содей

работы. Между тем это необходимо, если ставить целью

ствия гражданам, проживающим на территории России,

подготовку действительно качественного закона, предпи

в реализации их прав и законных интересов; д) устране

сания которого не оставались бы лишь «пустым звуком»,

ния имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий,

#$

а могли реально воздействовать на общественные отно

устаревших предписаний, а также множественности

#%

шения, нуждающиеся в регуляции.

актов по одним и тем же вопросам.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Необходимо ясно определить пространственную,

справку о действующем регулировании по соответствую

временную и предметную сферу действия будущего

щему вопросу. Заметим, что подготовка такой справки

закона, убедиться, действительно ли имеется потреб

предусмотрена ныне действующим Регламентом Госу

ность в урегулировании тех или иных отношений на

дарственной Думы в качестве обязательного требова

законодательном уровне, другими словами — не будет

ния, предъявляемого к вносимому в Государственную

ли более предпочтительным и эффективным использо

Думу законопроекту.

вание иных правовых актов для достижения постав

Наряду с изучением действующего законодатель

ленной цели.

ства важно изучить и проанализировать (преимуще

Как правило, закон, который предлагается разрабо

ственно в сравнительном аспекте) зарубежный опыт

тать, не является первым в регулировании определен

законодательного регулирования в соответствующей

ной области общественных отношений. При этом исклю

сфере. Здесь следует заметить, что идеи западных

чение составляют лишь рамочные законы, содержащие

ученых о повышении роли парламента, о совершен

«первичные» нормы. Естественно, что до принятия за

ствовании законодательной процедуры и формы зако

кона в той или иной сфере уже принимались и действо

на во многом плодотворны и полезны, а различные про

вали либокакие нормы. Поэтому большое значение на

цедурные вопросы рассмотрения закона (несколько

начальном этапе подготовки законопроекта имеет ин

чтений законопроектов, их постатейное обсуждение

формация о действующем законодательстве по данно

и др.) достаточно подробно разработаны парламентской

му вопросу, анализ его состояния, практики примене

практикой зарубежных стран.

ния. Целесообразно осуществить правовой прогноз с

Анализировать и оценивать действующие норма

целью определения того, как предлагаемый закон вой

тивные правовые акты следует с учетом принятых Кон

дет в систему законодательства, как он будет взаимо

ституционным Судом Российской Федерации решений

действовать с сопряженными с ними актами и т. п.

по делам о проверке конституционности тех или иных

Подготовка законопроекта должна основываться на

нормативных правовых актов, а также с учетом рати

более полной статистической, аналитической и иной

фицированных (одобренных) Российской Федерацией

информации. Очень важно отобрать и проанализиро

международных договоров.

вать по возможности все ранее изданные по данному

Не менее важным является требование, чтобы тек

вопросу акты. Примерный круг этих актов включает в

сты действующих нормативных правовых актов анали

себя международные договоры, регулирующие отно

зировались по контрольным экземплярам их официаль

шения по данному вопросу, действующие акты россий

ных изданий, отражающим все последующие (после

ского законодательства, а также акты иностранных

принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные

государств (в том числе государств–участников СНГ).

акты. При этом поиск необходимой информации о дей

Несомненный интерес могут представлять и акты,

ствующем законодательстве рекомендуется осуществлять

издаваемые субъектами Российской Федерации, по

с использованием новейших компьютерных технологий,

скольку сегодня без учета мнения субъектов Федера

включая банки данных правовыхсправочно систем.

ции невозможно «полнокровное» федеральное законо

В зависимости от состояния законодательства по

творчество.

вопросам, относящимся к теме проекта, нужно четко

Разработка законопроектов без увязки с действую

определить, можно ли ограничиться внесением изме

щими нормативными правовыми актами может приве

нений и дополнений в ранее принятые акты или необ

сти к разбалансированности и внутренней противоре

ходимо подготовить новый закон. Действительно, нуж

чивости системы законодательства. Поэтому, чтобы

но ли обязательно принимать новый закон, если по

избежать подобных противоречий, несогласованностей

данному вопросу закон уже принимался? Едва ли вер

#&

актов между собой, весьма полезно подготавливать по

но разрабатывать новый федеральный закон, если

#'

каждому законопроекту перед началом его разработки

можно включить соответствующие нормы в действую