05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

выделить еще ряд форм, опосредованно влияющих на

которые не могут применяться, если не прошли данную

нормотворчество. В частности, в том же Уставе Алтай

процедуру. Статьи 61, 62, 63, 64 определяют порядок

ского края ст. 87 дает право главе администрации

вступления в силу республиканских нормативных пра

предлагать вопросы для включения в повестку дня

вовых актов, их действия и основания прекращения

сессии краевого Совета; выступать с докладом или

действия.

содокладом по вопросам повестки дня сессии; делеги

Достоинством аналогичного закона Томской обла

ровать представителей администрации края для участия

сти является установление плановых основ не только

в сессии крайсовета с правом внеочередных выступ

законотворческой, но и в целом нормотворческой дея

лений по обсуждаемым вопросам.

тельности в области, а также требований к порядку

На сессиях Алтайского краевого Совета народных

подготовки проектов нормативных правовых актов.

депутатов, заседаниях его постоянных комитетов и

Особое значение, на наш взгляд, имеет ст. 17 о разра

комиссий вправе присутствовать с правом совещатель

ботке и принятии пакета нормативных правовых актов

ного голоса руководители органов исполнительной

области, в который включаются проект основного нор

власти Алтайского края или лица, уполномоченные

мативного правового акта, а также проекты норматив

указанными руководителями.

правовыхно актов, развивающих и конкретизирующих

Более детально формы участия прописаны либо в

положения проекта основного нормативного правово

законах, устанавливающих правовую основу деятель

го проекта. Последние принимаются, как правило,

ности законодательных и исполнительных органов в

одновременно с основным проектом.

субъекте Федерации, где уже обозначается не только

Именно такой подход позволяет не допустить массу

компетенция, но и ответственность за принятые нор

противоречий, возникающих между законом и подзакон

мативные и иные правовые акты, либо принятых почт

ным нормотворчеством, в рамках субъекта Федерации,

и повсеместно, как уже отмечалось, законах о норма

точнее, полнее, системно регулировать общественные

тивноправовых актах и правотворчестве.

отношения.

В частности, в законе «О нормативных правовых ак

Закон «О нормативных правовых актах Омской

тах Республики Алтай» в ст. 4 определено, что наряду с

области» прописывает правила юридической техники,

Государственным Собранием — Эл Курултай и Главой

устанавливает структуру правовогонормативно акта,

Республики Алтай нормотворческими органами респуб

требования к его содержанию, к оформлению прило

лики являются Председатель Правительства, Правитель

жений и реквизиты.

ство и Республиканские ведомства, причем Председатель

Особенностью закона Иркутской области «О зако

Правительства и Правительство являются субъектами

нах и иных областных нормативных правовых актах»

права законодательной инициативы (ст. 5). В ст. 9 уста

является закрепление положения о научной эксперти

новлены виды и статус нормативных правовых актов

зе не только проектов законов, но и других норматив

органов исполнительной власти. Так, Председатель Пра

правовыхно актов. Реализация данной нормы окажет

вительства в пределах своих полномочий издает указы и

позитивное воздействие на создание научно обоснован

распоряжения, правительство, органы исполнительной

ной системы законодательства области, повысит его

власти нормативные правовые акты издают только в виде

эффективность.

постановлений, а республиканские ведомства — в фор

Приведенные примеры свидетельствуют о поло

ме инструкций, правил и иных формах, установленных

жительной тенденции реформирования подзаконного

Положением о республиканском ведомстве.

нормотворчества в субъектах Федерации, придании

Кроме этого, в ст. 57 содержится требование к обя

ему законодательной основы, однако такой подход еще

зательному опубликованию любых подзаконных респуб

не реализован в полной мере.

"""

ликанских нормативноправовых актов, затрагивающих

В большинстве субъектов определение статуса

""#

права свободы и обязанности человека и гражданина,

правовыхнормативно актов исполнительной власти,

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

порядок подготовки и процедура их принятия урегу

лями структурных подразделений, их разработавших,

лированы в регламентах администраций1.

с сопроводительным письмом в прагосударственно

Учитывая, что органы исполнительной власти явля

вовой комитет администрации края, в структурные под

ются основными «поставщиками» законодательных

разделения администрации края, компетенция которых

инициатив и структурные подразделения администра

затрагивается в указанных проектах. Законопроекты

ции часто оказывают в подготовке законопроектов тех

направляются и в иные заинтересованные организа

нологическую помощь законодательным органам, воз

ции в зависимости от предмета общественных отноше

никает необходимость в принятии дополнительных

ний, предполагаемых к регулированию нормативны

процедурных документов. Именно с целью упорядоче

ми правовыми актами края, в срок не позднее 30 дней

ния процесса подготовки проектов законов Алтайского

до даты внесения главой администрации вопросов в

края и постановлений краевого Совета народных депу

повестку дня очередной сессии краевого Совета, оп

татов администрация края приняла постановление, ко

ределенной в соответствии с Регламентом краевого

торым утвердила Положение о порядке их подготовки.

Совета народных депутатов.

В данном Положении структурные подразделения

Структурные подразделения, которым были направ

администрации края в соответствии с Планом право

лены проекты законов края либо постановлений крае

творческой и контрольной деятельности, утвержденным

вого Совета народных депутатов для дачи заключений

краевым Советом народных депутатов, и в соответствии

и внесения предложений, обязаны в дневный7 срок с

с поручениями главы администрации края, первых

момента получения прилагаемого законопроекта или

заместителей, заместителей главы администрации

проекта постановления краевого Совета направить

края, а также по инициативе руководителей и специа

заключения по проектам: 1 экземпляр — разработчику

листов структурных подразделений (в случае приня

проекта, 1 экземпляр — в правовойгосударственно

тия, изменения, отмены нормативных правовых актов

комитет администрации края.

Российской Федерации, требующих принятия норма

В свою очередь, разработчики проекта обязаны не

правовоготивно акта краевым Советом народных де

позднее 3 дней со дня получения заключения дорабо

путатов) осуществляют разработку проектов законов

тать проекты с учетом замечаний. В случае, если разра

Алтайского края и постановлений краевого Совета

ботчики проектов не согласны с содержанием заключе

народных депутатов.

ния, они обязаны немедленно доложить об этом первому

Подготовленные структурными подразделениями

заместителю главы администрации края либо замести

администрации края проекты законов и постановле

телю главы администрации края, курирующему данные

ний краевого Совета народных депутатов должны быть

вопросы, который оперативно организует проведение

выполнены на компьютере в режиме Windows 6.0, к

совещаний для разрешения спорной ситуации.

ним должны быть приложены пояснительная записка

Предложения от структурных подразделений по

и финансовое обоснование (в случае, если реализация

формированию перечня вопросов, направляемых ад

закона и постановления потребует финансовых расхо

министрацией края на рассмотрение очередной сес

дов). Затем законопроекты направляются руководите

сии краевого Совета, предоставляются в государствен

правовойно комитет администрации края не позднее

1 См., напр.: Постановление администрации Алтайского края

20 дней до даты ее проведения.

от 14.08.2001 г. «О регламенте Администрации Алтайского края»;

Проекты законов и постановлений краевого Совета

Распоряжение администрации Кемеровской области от

народных депутатов, разработанные в порядке, установ

03.08.2000 г. «О регламенте администрации Кемеровской облас

ленном настоящим Положением, а также приложения к

ти»; Указ губернатора Омской области от 24.02.2004 г. «О регла

ним должны быть завизированы руководителем струк

менте Правительства Омской области»; Постановление главы ад

турного подразделения, работниками отдела региональ

""$

министрации (губернатора) Томской области «О регламенте ра

""%

боты администрации Томской области» от 03.06.2004 г.

ного нормотворчества правовогогосударственно коми

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

тета администрации края полистно, председателем госу

актов, внесенных для рассмотрения в краевой

правовогодарственно комитета, руководителями струк

Совет;

турных подразделений администрации, компетенция

–своевременно уведомляет главу администрации

которых затрагивается в проекте, заместителем главы

края (лицо, исполняющее обязанности в его отсут

администрации, курирующим соответствующее направ

ствие) и председателя правовогогосударственно

ление деятельности, начальником общего отдела адми

комитета обо всех предложениях, внесенных де

нистрации края. Согласование проектов законов и по

путатами и специалистами аппарата краевого

становлений краевого Совета народных депутатов

Совета;

ведется на специальном листе визирования.

–осуществляет доработку проекта закона либо по

Проекты законов, предлагаемых на рассмотрение

становления краевого Совета с учетом поправок и

очередной сессии краевого Совета народных депута

оглашает эти поправки на сессиях краевого Сове

тов во втором и третьем чтении, визируются в случае

та народных депутатов;

включения в них существенных корректировок по их

–представляет окончательный вариант принятого за

содержанию в аналогичном порядке.

кона и постановления краевого Совета народных

Письма о включении в повестку дня очередной сес

депутатов в правовойгосударственно комитет для

сии вопросов, не предусмотренных Планом правотвор

дальнейшего подписания главой администрации

ческой и контрольной деятельности краевого Совета

края.

народных депутатов, подписывает глава администрации

Как видим, процессуальная сторона представления

края либо первый заместитель главы администрации

законопроектов в краевой Совет народных депутатов

края, исполняющий обязанности в его отсутствие.

проработана довольно полно. Однако, как показывает

К указанным письмам в обязательном порядке при

практика, даже жесткая регламентация не всегда при

лагаются согласованные проекты законов и постанов

носит желаемые результаты. На сессиях крайсовета при

лений. В письме должно быть изложено следующее:

утверждении повестки дня с рассмотрения снимаются

–полное наименование проекта закона края либо по

законопроекты в силу их недостаточной проработки со

становления, указана фамилия докладчика — офи

стороны органов исполнительной власти, которые в

циального представителя главы администрации

данном случае выступали либо как субъект законода

края при рассмотрении проекта на сессии;

тельной инициативы, либо как эксперты.

–указано время, необходимое для доклада.

Почему такое происходит? По мнению экспертов,

Официальный представитель администрации края

на комитеты администрации края и их разработчиков

–представляет и защищает проекты законов и по

приходится большой объем нормотворческой работы.

становлений на заседаниях комитетов краевого

Не всегда соблюдается правило о том, что законопро

Совета и сессии краевого Совета народных депу

екты готовятся в соответствии с Планом правотворче

татов;

ской и контрольной деятельности краевого Совета,

–обеспечивает рассмотрение в первом, а при необхо

очень часто возникает потребность в рассмотрении не

димости и в последующих чтениях на сессиях край

запланированных вопросов.

совета текстов проектов законов и постановлений

Нередко органы исполнительной власти «напря

краевого Совета народных депутатов, согласованных

мую» получают поручения от комитетов краевого Со

предварительно с главой администрации края;

вета, выполнение которых требует соответствующего

–привлекает для обоснования принятия законопро

времени и квалификации.

екта и проектов постановлений краевого Совета

По своему статусу органам исполнительной вла

народных депутатов по согласованию с руководи

сти в субъектах РФ приходится вырабатывать колоссаль

""&

телями специалистов структурных подразделений,

ный пласт норм во исполнение федеральных законов,

""'

которые готовили проекты правовыхнормативно

правовых актов Президента РФ, иных федеральных

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

органов исполнительной власти, принятых в пределах

низм реализации программы; порядок расходования

их компетенции, а также правовых актов законодатель

средств, выделяемых под программу; ответственность

ной власти края.

государственных органов, предприятий и учреждений,

Значимость нормотворческой функции органов ис

должностных лиц за неисполнение программы или

полнительной власти неоспорима. Известно, что судьба

нерациональное использование выделенных средств.

закона и степень действенности законодательных норм

Для преодоления указанных недостатков целесо

ставится порой в прямую зависимость от оперативнос

образно, на наш взгляд, подготовить и принять поста

ти и полноты правовогонормативно регулирования,

новление федерального Правительства, которое бы

осуществляемого органами исполнительной власти.

установило единые методические правила подготовки

Новой формой реализации как федеральных, так и

таких программ.

региональных законов являются различные целевые

Необходимо урегулировать весь процесс реализа

программы, которые вырабатываются органами испол

ции законов органами исполнительной власти, включая

нительной власти в целях принятия необходимых орга

упорядочение процедур принятия ими актов «во испол

низационных, материальных и иных мер, призванных

нение». Никто даже приблизительно не может назвать

обеспечить эффективное действие законов. В програм

число таких актов, поскольку никакой государственный

мах определяются: основные направления, качествен

орган не ведет статистику по данному вопросу.

ные и количественные показатели развития либокакой

Составной частью нормотворчества органов ис

сферы, отрасли народного хозяйства; государственная

полнительной власти субъекта РФ следует назвать

техническаяматериально поддержка намечаемых за

подготовку и заключение договоров и соглашений с

даний и мероприятий; объем и источники финансиро

федеральными органами исполнительной власти. Пра

вания, обеспечивающие реализацию программы. В них

во заключения договоров заложено в ст. 11 Конститу

также зафиксировано участие органов исполнительной

ции РФ и широко реализуется на практике субъектами

власти, государственных предприятий, учреждений,

Федерации. Предметом соглашений является сотруд

акционерных обществ и других экономических струк

ничество с федеральными органами исполнительной

тур в реализации программных установок, определены

власти в отраслях энергетическоготопливно комплек

необходимая нормативная база, которая должна обес

са, затрагивающее планирование производства, взаи

печивать эффективное и законное функционирование

модействие сторон в сфере экономики, инвестицион

введенных программой механизмов и институтов.

ной политики, организации совместной деятельности

Такие программы особенно полезны в случаях,

государственных органов в осуществлении федераль

когда вновь принятый закон в субъекте Федерации не

ных и региональных программ.

может действовать без проведения администрацией,

Между понятием «договор» и «соглашение» име

иными органами исполнительной власти комплексных

ются некоторые различия. Суть этих различий состоит

организационных, материальных, методических мер

в том, что договор, как правило, имеет комплексный

подготовки и принятия той или иной совокупности

характер, а соглашение подписывается по конкретным

правовыхнормативно актов.

сферам общественной жизни, зачастую на основе до

Основной недостаток целевых программ состоит

говора. Причем заключение определенных соглашений

прежде всего в отсутствии единого порядка закрепле

уже нередко предусматривается в самом договоре, и

ния и охраны правоотношений, регулируемых данны

они тем самым выступают его неотъемлемой частью.

ми правовыминормативно актами. В частности, не

Договоры заключаются в случаях прямого указа

определена сфера отношений, регулирование которых

ния в федеральном законе. Соглашения заключаются

целесообразно осуществлять в форме региональной

на основании договора или федерального закона.

"#

целевой программы; структура и основные вопросы,

При этом сторонами договора могут быть федераль

"#

подлежащие отражению в целевой программе; меха

ные органы государственной власти и уполномоченные

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 7. НОРМОТВОРЧЕСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

мет регулирования, необходимо принимать законы с

«сотворить» нормативный акт во исполнение краевого

непосредственно действующими нормами либо усилить

закона. Как уже отмечалось, отсутствует соответству

работу исполнительных органов на стадии разработки

ющая правовая подготовка государственных служащих,

проекта и закон принимать, как уже отмечалось, в ком

недостаточно отработана процессуальная сторона нор

плексе с развивающими, конкретизирующими его под

мотворчества в органах исполнительной власти края.

законными актами. Сегодня в Конституции, федераль

Между тем такой подход грозит «забвением» инте

ном законодательстве и законодательстве субъекта

ресов территории. Сопротивляемость, в хорошем смыс

Федерации нет норм, закрепляющих за региональным

ле этого слова, неверным решениям центра в отноше

органом правомочия давать поручения по вопросам

нии регионов снижается, конституционно закрепленная

принятия подзаконных нормативных актов. По тради

доля власти в субъекте уменьшается, т. к. органы госу

ции это право взяла на себя законодательная власть.

дарственной власти субъекта Федерации не использу

Именно она, принимая законы, поручает органам ис

ют данные им полномочия и компетенцию в полном

полнительной власти субъекта осуществлять конкрет

объеме.

ные меры по их реализации в соответствии с принятым

Таким образом, анализ законодательных и других

законом и на основании его. Но коль скоро такие дей

правовых актов федерального и регионального уровня

ствия законодательных (представительных) органов

позволяет сделать следующие выводы.

лишены надлежащей законодательной и конституцион

1.Правовая природа и статус органов исполнитель

ной базы, то осуществляется она достаточно «робко» и

ной власти предполагают их участие в нормотворчестве.

зачастую без должной конкретизации даваемых пору

2.Правовые основы участия органов исполнительной

чений, либо поручения подготовить необходимые акты

власти субъекта Федерации получили свое закрепление

во исполнение закона формулируются в общем виде, как

в Конституции РФ, конституциях (уставах) субъектов Фе

предписание: «принять необходимые для реализации

дерации, других законах и подзаконных актах.

настоящего закона правовыенормативно акты».

3.Сформировались основные формы участия ор

Анализ законов Алтайского края на предмет таких

ганов исполнительной власти субъекта Федерации в

предписаний органами исполнительной власти выявил

нормотворчестве, получив правовое оформление.

следующую картину. Законов принято за 1994–2005 гг.

4.К наиболее существенным недостаткам органи

более 500. Предписания содержатся только в каждом

процессуальнойзационно стороны нормотворчества

десятом и сформулированы в общей форме. Причем

органов исполнительной власти субъекта Федерации

такая запись скорее повторяет полномочия админист

следует отнести:

рации, нежели является предписанием, побуждающим

–отсутствие научно обоснованной концепции нор

данный орган к совершению конкретных нормотворче

мотворчества органов исполнительной власти;

ских действий. Тем более что в законах не указывается

–неразработанность механизма планирования и

и дата, к которой следует принять необходимые акты.

прогнозирования нормотворчества;

Как показывает проведенный анализ, органы ис

–недостаточный уровень правовой подготовки госу

полнительной власти субъектов Федерации в крае

дарственных служащих, ведущих работу над про

больше рефлексируют на предписания федеральных

ектами нормативных актов.

органов исполнительной власти.

На наш взгляд, в законы субъектов Федерации

Этому факту есть свое объяснение. первых,Во

«О правотворческой деятельности» необходимо внести

«нормотворческий перекос» обусловлен единой верти

дополнения, максимально конкретизирующие нормо

калью функционирования органов исполнительной

творческие полномочия органов исполнительной власти,

власти в рамках совместной компетенции. вторых,Во

систему подготовки подзаконных нормативных актов,

"#"

намного легче калькировать федеральные норматив

установить схему корреляции законов и подзаконных

"##

ные акты, включив региональный компонент, нежели

актов, отразить их процессуальное взаимодействие.