05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ро отыскать. Его максимальная информационная на

используется в правотворческой деятельности этого го

сыщенность важна потому, что по заголовку в первую

сударства.

очередь осуществляется информационный поиск. Не

В практике законотворчества ФРГ и ряда других

точность, многословие заголовка, недостаточность от

государств используется такой прием законодательной

ражения в нем предмета акта способны привести к

техники, как снабжение закона оглавлением, которое,

неясностям и ошибкам на практике. Тщательное редак

формулируя все его рубрики (главы, разделы, парагра

тирование заголовков, устранение лишних слов, неудач

фы и т. д.), является его официальным атрибутом. Та

ных терминов и выражений — необходимые условия

кой прием целесообразно использовать и в нашей за

высокого качества проекта. Окончательный вариант

конодательной практике применительно к большим по

уместно формулировать на последнем этапе подготов

объему законам. Он позволяет быстрее и эффективнее

ки законопроекта, поскольку в процессе работы над ним

ориентироваться при толковании и применении зако

содержание и объем действия будущего закона могут

на, помогает разработчикам проекта правильно распо

быть изменены или откорректированы.

лагать отдельные предписания в его тексте. Такое

Необходимое требование к заголовку закона — его

оглавление уместно располагать в начале закона сра

краткость и смысловая емкость. Большинство законов

зу после его заголовка.

это требование соблюдают, характерные примеры:

Преамбула закона. Введение (преамбула) — само

«О несостоятельности (банкротстве)», «О ветеранах»,

стоятельная органическая часть закона, служащая важ

«Об акционерных обществах», «О погребении и по

ным дополнением к его основной, нормативной части.

хоронном деле», и вместе с тем в законодательной прак

Она не разделена на отдельные статьи и, определяя

тике последних лет есть и примеры неоправданно длин

цели и задачи издания акта, характеризуя экономиче

ных заголовков. Представляется, например, что заголовок

скую и социальнополитическую обстановку, которая

Федерального закона «О профессиональных союзах, их

побудила его издать, объединяет все предписания за

правах и деятельности» можно было бы сформулиро

кона единой идеей, общей политической и правовой

вать более емко: «О профессиональных союзах». Точно

основой, целевой направленностью.

так же неоправданно громоздко наименование Феде

Преамбулы помогают полнее и глубже понять со

рального закона «О государственном регулировании

циальнополитическое значение и необходимость из

области добычи и использования угля, об особенностях

даваемых актов, заостряют внимание на актуальных

социальной защиты работников организаций угольной

вопросах правового регулирования, мобилизуют испол

промышленности». Не лучше ли сформулировать более

нителей на неуклонное осуществление сформулирован

кратко: «Об угледобыче и использовании угля»?

ных в них предписаний. Поэтому представляется це

Представляется целесообразным ввести в россий

лесообразным чаще снабжать ими законодательные

скую законодательную практику возможность снабже

акты, особенно в тех случаях, когда акт касается широ

ния законов краткими подзаголовками, если по тем или

кого круга субъектов права, имеет наиболее важное,

иным соображениям (полное определение многочислен

принципиальное значение для судеб страны. Особен

ных действий закона, необходимость перечисления

но важны преамбулы в актах, непосредственно обра

множества объектов, организаций, учреждений и т. д.)

щенных к гражданам, общественным объединениям,

краткое основное наименование невозможно. На под

широкому кругу предприятий, фирм, кооперативов.

заголовок можно было бы ссылаться при упоминании

Вполне закономерно, что в значительном числе зако

закона в нормативных актах, правоприменительных до

нодательных актов Российской Федерации и ее регио

кументах, договорах, соглашениях, научной и учебной

нов имеются развернутые преамбулы.

литературе. Практика формулирования кратких подза

В преамбулах не должны помещаться самостоятель

головков нормативных актов предусмотрена в Общем

ные нормативные предписания. Они служат для пра

регламенте федеральных министерств ФРГ и активно

вильного и глубокого понимания целей социального

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

значения закона, но не для непосредственного его при

мого в законе понятия. Так, представляется неоправ

менения к конкретным случаям. Не должно быть в преам

данным помещение в Федеральном законе «Об осно

булах и общих, мало к чему обязывающих требований о

вах государственной службы Российской Федерации»

совершенствовании работы, усилении требовательности

указания о сокращенном наименовании определенных

к исполнителям, повышении ответственности за выпол

понятий («государственная служба», «государственный

нение намеченных актом мер. Нецелесообразно также,

служащий» и др.).

чтобы во вступительной части упоминались другие акты,

Часты случаи помещения нормативных положений

подлежащие отмене или изменению в связи с изданием

и в преамбулах региональных законов. Так, в преамбу

данного акта. Требование не помещать в преамбулах

ле Закона Саратовской области «О прекращении прав

нормативные положения относится также к формулиров

на землю на территории Саратовской области» гово

кам о предмете регулирования акта, положениям о том,

рится, что на территории Саратовской области земля

каких отношений он касается, которые, как известно, яв

может находиться в собственности, временном и бес

ляются своеобразным видом нормативных предписаний.

срочном (постоянном) пользовании, аренде граждан и

Правило об отсутствии в преамбуле нормативных пред

юридических лиц, пожизненном наследуемом владе

писаний подтверждается и тем, что она обычно не явля

нии граждан, что прекращение прав на землю допус

ется объектом поиска в автоматизированных системах

кается в порядке и по основаниям, предусмотренным

по законодательству.

настоящим Законом. Очевидно, что такие имеющие

Между тем практика помещения в преамбулах нор

принципиальное значение и явно нормативные поло

мативных предписаний довольно широко распростра

жения лучше было бы сформулировать в качестве са

нена в законотворческой деятельности Российской

мостоятельных статей Закона.

Федерации. Так, в преамбуле Федерального закона

В преамбуле закона об языках народов Республики

«О государственной поддержке малого предпринима

Татарстан указывается, что в Республике Татарстан не

тельства в Российской Федерации» определяется, на

допустимы вражда и пренебрежение к любому языку,

какую территорию и на каких субъектов закон распро

запрещается любая дискриминация по языковому прин

страняет свое действие. Сфера отношений, на которую

ципу, включая запреты и ограничения по профессиям.

распространяется действие закона, определяется в

В преамбуле Устава Пермской области говорится о при

Федеральных законах «О ветеранах», «О государствен

знании и гарантированности всех прав и свобод чело

ных пособиях гражданам, имеющим детей», хотя оче

века и гражданина, закрепленных Конституцией Рос

видно, что определение такой сферы имеет существен

сийской Федерации, международными договорами

ное регулирующее значение.

Российской Федерации и другими международнопра

Не место в преамбуле и легальным дефинициям

вовыми актами, признанными Российской Федераци

употребляемых в законе терминов. Например, едва ли

ей. А в преамбуле Устава Ленинградской области при

удачно определение в преамбуле Федерального зако

водятся некоторые принципиальные положения из

на «О гражданстве Российской Федерации» понятия

Конституции Российской Федерации. Таким положе

«гражданство». В преамбулах Законов Российской

ниям, как представляется, также явно не место в пре

Федерации «О защите прав потребителей», «О несо

амбуле закона.

стоятельности (банкротстве)» даются определения со

Означает ли все сказанное, что преамбула вообще

ответственно восьми и девятнадцати терминов, исполь

не имеет регулирующего значения, а содержит лишь

зуемых в законах. Ведь такого рода дефиниции носят

разъяснительные положения? Думается, что нет. Уста

пусть специфический, но нормативный характер, и они

навливая цели и задачи, которые стоят перед законом,

должны помещаться в основной корпус закона. Точно

преамбула официально констатирует эти положения,

так же не следует помещать в преамбулах указания о

провозглашает их от имени государственной власти и

!

сокращенном наименовании того или иного используе

тем самым обязывает исполнителей иметь их всегда в

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

виду при правоприменении. Изложенные в преамбуле

ся двухступенчатое и даже трехступенчатое деление,

мотивы пронизывают собой содержание установлен

например разделение акта на части (титулы, книги),

ных норм и должны всегда учитываться при их приме

которые распадаются на разделы, а они в свою оче

нении.

редь на главы (параграфы).

Итак, положения преамбулы имеют определенное

Практика использования рубрик в российском

регулирующеенормативно значение, воздействуя на

законе — как в федеральном, так и в региональном —

общественные отношения не прямо, а посредством

в принципе не устоялась и во многом противоречива.

предписаний, сформулированных в статьях закона.

Обычно принимаемые законы при одноступенчатой их

Такие положения входят во внутреннюю ткань право

структуре делятся на главы. Но есть также законы,

вого регулирования, представляют собой неотъемле

подразделяющиеся на разделы. Таковы, например,

мый, внутренне присущий ему элемент, его составную

Федеральные законы «О благотворительной деятель

часть. регулирующийНормативно характер преамбул

ности и благотворительных организациях», «О несо

проявляется в том, что их положения являются мери

стоятельности (банкротстве)»; Законы Республики Саха

лом толкования и применения соответствующих актов

(Якутия) «О нормативных правовых актах Республики

в целом и отдельных их предписаний. Большое значе

Саха (Якутия)», «О государственной службе» и ряд

ние имеют преамбулы также при решении дел на ос

других. Подразделения некоторых законов, к сожале

нове аналогии права.

нию, не имеют наименований «глава», «раздел», а лишь

Рубрикация закона. Если закон представляет со

снабжаются заголовками и римскими цифрами. В ка

бой объемный и сложный по своему построению доку

честве примеров можно привести Закон Российской

мент, то он обычно делится на части, разделы, главы,

Федерации «О реабилитации жертв политических

подразделы и т. д. Внутренняя рубрикация законов

репрессий», Закон РСФСР «Об инвестиционной дея

опирается на материальные основания — деление

тельности в РСФСР», Закон Республики Саха (Якутия)

регулируемых правом общественных отношений на

«О контрольном комитете Верховного Совета Респуб

определенные сферы в зависимости от их характера и

лики Саха (Якутия)». Подобные технические недора

содержания — и отражает (во всяком случае, должна

ботки в определенной степени снижают уровень юри

отражать) внутреннюю структуру соответствующей

дической культуры принимаемых актов.

отрасли (подотрасли) законодательства, правового

В практике законотворчества встречаются, хотя и

института. Чем ближе структура закона к системе за

не так часто, законы (как правило, крупные по объему),

конодательства, тем она удачнее, тем эффективнее

имеющие многоуровневые подразделы. Обычно они

служит делу упорядочения общественных отношений

делятся на разделы, а разделы, в свою очередь, — на

в стране.

главы (см., например, Семейный кодекс Российской

Как и заголовок, структура закона является источ

Федерации, процессуальныйАрбитражно кодекс Рос

ником информации о его содержании. Разделение на

сийской Федерации, Федеральный конституционный

рубрики, их наименования помогают глубже уяснять

закон «О Конституционном Суде Российской Федера

нормативные предписания, определять связи между

ции», Федеральный закон «О прокуратуре Российской

ними. Рубрикация упрощает пользование актом, его

Федерации» и др.).

систематизацию, производство ссылок, помогает быст

Ряд конституций республик в составе Российской

ро ориентироваться в нормативном материале, улуч

Федерации делится лишь на главы (Бурятия, Дагестан).

шает внутреннее построение акта.

Однако в большинстве республик конституции имеют

Довольно пестрая картина рубрик законодательных

двойную систему рубрик — они делятся на разделы, а

актов наблюдается в зарубежных государствах. В чис

разделы, в свою очередь, — на главы (Башкортостан,

"

ле рубрик называются параграфы, главы, разделы,

Татарстан, Балкария,Кабардино Карелия, Коми, Север

#

титулы, книги, причем для крупных актов использует

ная Осетия и др.). Подобная рубрикация вполне оправ

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

дана для таких социально значимых и значительных

ступени рубрикации были различными (например,

по объему актов, какими являются республиканские

часть может нумероваться римскими цифрами, раз

конституции.

дел — арабскими, набранными жирным курсивом, гла

Имеется двойная нумерация и в ряде обычных

ва — арабскими, набранными полужирным курсивом

законов, принимаемых в регионах. Так, Закон Респуб

или со скобкой). Установление такого правила облег

лики Саха (Якутия) «О нотариате» делится на разделы,

чило бы ссылки на отдельные части закона, внесло бы

которые, в свою очередь, распадаются на главы. Для

в его структуру необходимые точность и единообразие.

четкости, легкой обозримости законов, облегчения их

При подготовке и принятии любого законодатель

использования предпочтительна двойная рубрикация

ного акта законодатель всегда стремится к тому, чтобы

тех из них, которые регулируют обширные сферы от

наиболее общие принципиальные моменты регулиро

ношений и значительны по объему.

вания, нормы, имеющие отношение ко всем сторонам

В крупных законах основополагающего характера

и аспектам рассматриваемого вопроса и подлежащие

имеется тройная и более рубрикация. Так, действую

учету при применении конкретных норм, поместить в

щий УК Российской Федерации содержит тройные

начале акта, в числе его первых положений. Так фор

рубрики — общая и особенная части, разделы, главы,

мируется первая часть акта, которая обычно называет

причем некоторые разделы в интересах единства руб

ся «общие положения», «основные принципы», «общие

рикации состоят из одной главы, которая озаглавлива

предписания» и т. п. Во многих наиболее значительных

ется так же, как и соответствующий раздел.

кодификационных актах (обычно это кодексы) она тра

Недавно принятый ГК Российской Федерации

диционно называется «общая часть». При многозвен

имеет еще более сложную структуру. В нем имеются

ной структуре акта общие положения могут быть в

части, разделы, подразделы, главы, параграфы. Неко

каждой его крупной рубрике.

торые параграфы делятся на подразделения, которые

Формулирование общих положений обеспечивает

не называются, а только нумеруются. При этом все

акту компактность, краткость изложения нормативного ма

подразделения нумеруются, имеют заголовки (кроме

териала, ликвидирует неоправданные повторения, а так

самых дробных). Такая чрезвычайно сложная градация

же, что самое главное, обеспечивает взаимосвязь поме

вполне оправдана для такого многоаспектного и об

щенных в закон предписаний между собой, их логически

ширного закона, каким является Гражданский кодекс.

увязанное системное расположение. Наличие тщательно

Для упорядочения и унификации употребления

разработанных, удачно сформулированных общих поло

рубрик в законах уместно ввести следующие основные

жений способствует стройности и логической последова

подразделения по восходящим ступеням: статья, глава,

тельности изложения, помогает исполнителю быстро оп

раздел (подраздел), часть. Более высокую ступень де

ределять предмет, цель и сферу действия акта.

ления возможно употреблять лишь тогда, когда исполь

Общие положения закона приобретают в современ

зована низшая. В частности, уместно не употреблять

ных условиях большее значение. Все увеличивающийся

рубрику «раздел», если в акте нет глав. Если же в нем

массив нормативных актов в стране с неизбежностью

нет глав и объединяющих их разделов, то не стоит

требует усиления внимания к их совместимости, взаи

использовать рубрику «часть».

моувязке и координации. И в этом отношении неоцени

При наличии рубрик в законе представляется не

мую пользу приносят опять же общие положения, в

обходимым для упрощения ориентировки формулиро

которых формулируются принципиальные предписания

вать заголовки соответствующих глав, разделов, час

во многих случаях не только для данного, но и для всех

тей. К ним должны быть предъявлены те же требования,

норм соответствующей отрасли (подотрасли) законода

что и к заголовку всего акта. Целесообразно также,

тельства, правового института.

$

чтобы все рубрики закона соответствующим образом

В последнее время законодатель все больше ис

%

нумеровались, причем цифровые обозначения каждой

пользует так называемые нетипичные формы изложе

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ния нормативных предписаний: схемы, таблицы, кар

действие и в каком объеме. Иногда в заключительных

ты, чертежи и т. д. Наиболее часто они помещаются в

и переходных положениях регламентируется вопрос

ведомственных актах, много их в президентских, пра

о сохранении или, наоборот, ликвидации органов,

вительственных решениях, актах глав администраций.

должностей, существовавших до вступления в силу

Используются они, хотя и в меньшей степени, в зако

закона.

нах, в том числе и в недавно принятых. При этом та

Возможны также установление положения, какие

кого рода предписания помещаются обычно не в при

акты должны быть подготовлены и приняты для обес

ложениях, что было характерно для прошлых лет, а

печения реализации принятого закона, поручение

непосредственно в основном тексте акта. Думается, это

(предложение) другим органам привести в соответ

целесообразно, т. к. при этом внимание исполнителей

ствие с законом свои действующие подзаконные акты.

не распыляется и, главное, не создается видимость

Если заключительных и переходных положений на

неравноценности таких предписаний по сравнению с

капливается довольно много (это обычно имеет место

другими. Очевидно, что если такие приложения зна

при принятии крупного основополагающего закона

чительны по объему, их уместно помещать после ос

кодификационного характера), то принимается специ

новного текста закона. Если приложение относится не

альный закон (постановление) о введении в действие

ко всему закону, а к отдельной его части, в нем долж

такого закона.

но быть указано, к каким разделу, главе, статье оно

Статья — основная структурная единица закона.

относится.

В российском правотворчестве отсутствует практика

Заключительные и переходные предписания. Та

оформления законодательного акта сплошным текстом.

кой раздел (или отдельная статья) обычно помещается

Он традиционно делится на статьи, представляющие

в конце закона. Его задача заключается в том, чтобы

собой его основные ячейки, клеточки. Такое деление

установить те предписания, которые связаны с введе

четко обозначает одно правовое предписание или гнез

нием закона в действие. Это касается в первую оче

до тесно связанных между собой предписаний, облег

редь определения срока вступления в силу закона и

чает толкование и применение акта, производство ссы

отдельных его частей (разделов, глав, статей). В случае

лок на отдельные его части, учет законодательства,

необходимости также определяется, применяются ли

составление разного рода собраний нормативных актов.

нормы закона к правоотношениям, возникшим до вступ

Особое положение закона в общей системе норма

ления его в силу и продолжающим действовать (обрат

тивных актов определяет то обстоятельство, что он де

ная сила закона в целом или отдельных его норм),

лится на статьи, в то время как другие нормативные

устанавливаются способы завершения дел, находящих

акты — на пункты и подпункты. Такое различие имеет

ся в делопроизводстве, прекращения или пересмотра

не только чисто техническое значение. Законодатель

в соответствии с нормами нового закона решенных

исходит из того, что акты, которые должны делиться на

судами или другими государственными органами дел.

статьи, в своей основе наиболее стабильны и касаются

В этом разделе также должны быть помещены пред

более важных вопросов, в то время как акты, состоя

писания о внесении изменений и дополнений в действую

щие из пунктов, носят оперативный характер, чаще

щие законодательные акты по теме закона, о признании

подвержены изменениям, регулируют менее значимые

утратившими силу тех актов или их отдельных частей,

отношения.

которые противоречат новому регулированию. Для фе

Постановления Государственной Думы подразде

деральных законов возможно также признание недей

ляются на пункты, которые в свою очередь могут рас

ствующими тех законодательных актов бывшего СССР

падаться на подпункты, абзацы. Пункты имеют единую

и их частей, которые противоречат нормам нового зако

(сквозную) нумерацию арабскими цифрами с точкой и

&

на. В случае необходимости устанавливается также,

заголовков не имеют. Подпункты, абзацы постановле

'

какие акты (их части) по теме закона сохраняют свое

ний обычно обозначаются цифрами.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

В статье формулируется главное в законе — юри

ской Федерации заголовков, к сожалению, также нет.

дические нормы, т. е. властныегосударственно веле

Несколько иное положение в уставах, принимаемых

ния, обязательные для исполнения, предписания обще

иными субъектами Федерации. В уставах ряда обла

го характера. Представляется в принципе неудачным,

стей и краев заголовки статей имеются (см., например,

когда непосредственно в статьях акта законодатель

уставы Иркутской, Свердловской областей, Краснодар

формулирует призывы, пожелания, мотивы и цели

ского края). К сожалению, в уставах большинства ре

издания тех или иных норм, отмечает неудовлетвори

гионов таких заголовков нет.

тельное положение дел по тому или иному вопросу,

Отсутствует единообразная практика формулиро

приводит примеры неправильной практики, объясняет

вания заголовков статей и в обычных законах. Так, в

ее причины. Место таких положений обычно в преам

Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественных

буле закона.

объединениях» заголовков статей нет, а в Законе «О го

Заголовки статей улучшают структуру закона, об

сударственной службе» они сформулированы. В целом

легчают нахождение нужных норм, их толкование и со

такой разнобой оформления законов характерен для

поставление друг с другом, помогают эффективной

большинства субъектов Федерации. Представляется,

пропаганде права. Кроме того, необходимость дать

что формулирование заголовков статей должно быть

наименование статьи дисциплинирует составителя

непременным правилом, которое следовало бы норма

проекта, побуждая его включать в статью норматив

тивно установить.

ные положения только по одному вопросу, не распы

Своеобразна практика оформления частей статей

лять материал, четко и логично его располагать. От

законов в Саратовской области. Так, все части ст. 9 За

сутствие заголовков статей — значительный недостаток

кона «О поддержке предпринимательства в Саратовс

техники составления законопроекта, который, к сожа

кой области» имеют самостоятельные заголовки. Едва

лению, еще встречается в современной законотворчес

ли такая громоздкая структура оправдана. Думается, что

кой практике Российской Федерации и ее субъектов.

каждая имеющая самостоятельный заголовок статья

Заголовками статей снабжено большинство недав

Закона вообще могла бы быть оформлена в качестве

но принятых федеральных законов. Все кодексы име

самостоятельной статьи.

ют заголовки статей, есть они в таких законах, как «Об

Каждая статья закона представляет собой нечто

акционерных обществах», «О профессиональных сою

внутренне цельное и выражает законченную мысль в

зах, их правах и гарантиях деятельности», «О ветера

ее полном объеме. Поэтому оправдано наличие в од

нах», «О коллективных договорах и соглашениях» и

ной статье норм, которые не имеют прямой и непо

многих других. Правда, в практике имеются и досад

средственной связи друг с другом и без ущерба для

ные исключения из этого правила. Нет заголовков ста

их содержания могут быть сформулированы в разных

тей в таких законодательных актах, как Закон РСФСР

подразделениях акта. Искусственное уменьшение

«О реабилитации репрессированных народов», Закон

числа статей в законах за счет помещения разнород

Российской Федерации «О реабилитации жертв поли

ных норм в одном месте создает неоправданную их

тических репрессий», Федеральные законы «О восста

громоздкость, порождает трудности для их примене

новлении и защите сбережений граждан Российской

ния и толкования. Кроме того, нарушается основной

Федерации», «Транспортный устав железных дорог

признак построения отдельной статьи — тесная связь

Российской Федерации» и некоторых других.

и неразрывное единство правовых норм, помещенных

Примерно аналогичная ситуация со снабжением

в ней. Такой способ неудобен и с точки зрения систе

статей законов заголовками в практике законотворче

матизации законодательства, т. к. статью, содержащую

ства в субъектах Федерации. Во всех конституциях

несколько разнородных норм, нужно будет помещать

!

республик заголовки статей отсутствуют. Это связано

в разных разделах или частях систематических сбор

!

в первую очередь с тем, что и в Конституции Россий

ников (сводов) в зависимости от их содержания и ха

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

рактера каждой нормы. Лучше вдвое большее число

стоятельной части статьи. Так, в ч. 2 ст. 8 Закона «О про

статей, как писал в свое время известный юрист

фессиональных союзах, их правах и гарантиях» имеют

М.А. ЧельцовБебутов, лишь бы каждая имела свое ин

ся два абзаца, причем один из них говорит о праве проф

дивидуальное лицо, относясь к определенным дей

союза на обжалование в суд при отказе в регистрации

ствиям.

или уклонении от нее, а во втором сформулировано

Когда две или несколько норм тесно связаны между

абсолютно самостоятельное правило освобождения

собой, взаимно дополняют и обусловливают друг друга и

профсоюза от уплаты регистрационного сбора. Едва ли

лишь в своей совокупности дают ответ на определенный

правильно, что в ч. 5 ст. 19 Федерального закона «О про

вопрос, когда одна норма не может быть понята полно

изводственных кооперативах» в первом абзаце говорит

стью без другой, вполне возможно для удобства пользо

ся о сокращенном рабочем дне и других льготах для не

вания и применения помещать их в одной статье, которая

совершеннолетних членов кооперативов, а во втором —

становится как бы гнездом тесно связанных отдельных

о дополнительных льготах членов кооператива, которые

нормативных предписаний, выступает внешней формой

может установить кооператив.

выражения и закрепления первичной их группировки,

Изложение статьи, содержащей несколько норм,

показателем системности права. Несколько норм (пред

сплошным текстом в принципе нецелесообразно. Обыч

писаний) в одной статье допустимы тогда, когда они при

но каждая норма, которая будет применяться отдельно

тесной логической связи между собой дополняют и обус

и независимо от других, составляет абзац статьи.

ловливают друг друга, идут от общего к частному, когда

Именно такое четкое построение мы видим в по

последующие положения уточняют и развивают преды

давляющем большинстве недавно принятых законов.

дущие. Статья должна быть законченным нормативным

При этом сама форма статьи облегчает выделение

положением с самостоятельной и четко выраженной

каждого предписания.

темой, единым содержанием.

В последнее время наметилась не совсем оправ

Между тем в практике работы Государственной

данная практика формулирования довольно громозд

Думы довольно часто встречаются случаи помещения

ких, значительных по объему статей, которые распада

в одной статье разнородных, явно не связанных между

ются на ряд частей, содержащих зачастую, в свою

собой нормативных предписаний. Такова, например,

очередь, несколько абзацев. Так, в ст. 9 Федерального

ст. 4 Федерального закона «О науке и государствен

конституционного закона «О референдуме в Российс

ной научнотехнической политике». В ней определяют

кой Федерации» имеется 16 частей, в ст. 22–13, в ст.

ся понятия «научный работник», «специалист научной

34–18. В ст. 21 Федерального закона «Об обществен

организации», «работник сферы научного обслужива

ных объединениях» — 12 частей.

ния», регулируется порядок их аттестации и порядок

Во многом сходна законодательная практика субъек

обжалования такой аттестации, определяются права и

тов Федерации. В Законе г. Москвы «О выборах Мэра и

обязанности научных работников, порядок создания

мэраВице г. Москвы» в ст. 38 — 13 абзацев, в ст. 37–17,

общественных объединений научных работников, по

в ст. 17–18. В ст. 31 Закона Корякского автономного

рядок взаимоотношений таких объединений с органа

округа «О выборах депутатов представительных органов

ми государственной власти.

и выборных должностных лиц местного самоуправления

Очевидно, что все указанные темы регулирования

в Корякском автономном округе» всего 11 частей, 23 аб

статьи хотя в определенной степени и связаны друг с

заца, в ст. 32–8 частей, 23 абзаца, причем ст. 31 распо

другом, но все же имеют самостоятельное значение и

ложена на 4 страницах типографского текста, а ст. 32 —

вполне могли бы быть сформулированы в отдельных

на 5 страницах.

статьях.

Статья 2 Закона Челябинской области «О бюджет

!

Тем более не оправдано формулирование непосред

ном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской

!!

ственно связанных между собой предписаний в само

области» делится на 10 частей, причем многие из них

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

распадаются на несколько абзацев. В Сборнике законов

в своих актах именуют отдельные абзацы статьи ча

и нормативных правовых актов Челябинской области эта

стями в зависимости от места их расположения в ста

статья занимает три страницы и практически могла бы

тье (например, ч. 2 ст. 5, ч. 3 ст. 8 и т. д.), хотя фор

быть сформулирована как отдельная глава Закона. Точ

мальных оснований для этого нет. Такие неудобства

но так же в ст. 16 Временного положения о бюджетном

возникают и в правотворчестве, когда необходимо дать

устройстве и бюджетном процессе в Тверской области,

ссылку на определенный абзац статьи, признать его

которая касается составления, рассмотрения и утверж

утратившим силу, внести изменения, ввести в статью

дения бюджетов, имеется 7 частей, причем некоторые

дополнительный абзац. Поэтому желательно в случа

части также делятся на отдельные абзацы. Видимо, было

ях, когда в статье закона отдельные абзацы представ

бы более целесообразно сформулировать статьи, посвя

ляют собой самостоятельные для применения нормы,

щенные отдельно составлению, а также рассмотрению

производить официальное разделение на части путем

и утверждению бюджетов.

нумерации абзацев арабскими цифрами. Это дает

Думается, что такая громоздкость и многоступен

формальные основания для деления сложных статей

чатая градация, которые, к сожалению, стали типич

на абзацы, улучшает и упрощает их структуру, облег

ными для современного законотворчества, неоправдан

чает толкование нормативных предписаний, ссылки на

ны. Объясняется это в первую очередь стремлением

них. Нумерация абзацев статей также важна в связи с

сократить число статей, сделать закон более компакт

необходимостью создания компьютерных систем уче

ным. Но такое стремление к краткости, чисто искусст

та законодательства и автоматизации выдачи справок

венное уменьшение числа статей чревато довольно

по запросам.

значительными издержками. В таком громоздком и

Законотворческая практика Российской Федера

утяжеленном материале трудно ориентироваться. Кро

ции в этом отношении довольно противоречива. В Кон

ме того, довольно неудобно ссылаться на отдельные по

ституции Российской Федерации, УК и многих других

ложения акта при такой многоступенчатой структуре

федеральных законодательных актах каждый абзац

его первичных компонентов (статья, часть, абзац). Но

статьи обязательно нумеруется. Отсутствуют случаи,

главное — в результате такой практики в одну и ту же

когда под одним номером помещается несколько абза

статью зачастую попадают нормативные положения

цев. Заслуживает внимания опыт принятия законов

разной тематики, прямо не связанные друг с другом.

Саратовской областной Думой — в некоторых законах

Пусть статей в законе станет больше, но каждая из них

части статей имеют двойную нумерацию, где обозна

будет посвящена одной теме и будет иметь четко очер

чаются номер статьи закона и номер части (например,

ченные границы. Такая практика обеспечит большую

2.1, 3.5 и т. д.). Такая нумерация имеется, например, в

доступность нормативных положений, понимания и

Законе Саратовской области «О поддержке малого

применения, удобства при ссылках, а кроме того, бу

предпринимательства в Саратовской области». Более

дет дисциплинировать составителей проекта.

того, в этом законе имеется еще одно нововведение:

В правотворчестве и правоприменении, в научной

некоторые статьи подразделяются на нумерованные

и публицистической деятельности часто возникает не

части, которые, в свою очередь, делятся на опять же

обходимость сослаться на тот или иной абзац (часть)

нумерованные, более дробные подразделения (9.1.1,

статьи. Это сделать легче, если части пронумерованы.

9.1.2 и т. д.). Представляется уместным изучить этот

Если такой нумерации нет, могут возникнуть серьез

опыт и использовать его в законодательной работе.

ные трудности. Ссылка на всю статью будет неточна,

Вместе с тем, к сожалению, имеется значительное

т. к. в ней имеются и другие нормы. Ссылка же на

число недавно принятых федеральных законов, где

отдельный абзац формально не совсем удобна, по

отсутствует нумерация отдельных частей статей. Нет

!"

скольку никакого внешнего разделения статьи на час

ее, например, в Таможенном кодексе, Транспортном

!#

ти нет. Обычно суды и правоприменительные органы

уставе железных дорог Российской Федерации, в Фе

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

деральных законах «О ветеранах», «О государствен

Такая практика создает неоправданную громозд

ных пособиях гражданам, имеющим детей», «О соци

кость статей, дезориентирует исполнителей, создает

альном обслуживании граждан пожилого возраста и

дополнительные неудобства при ссылках на отдельные

инвалидов» и некоторых других. Трудно определить, как

абзацы частей статьи. Boт как можно было бы пример

назвать такие подразделения статьи — часть, пункт

но представить такую ссылку: «абз. 2 ч. 3 ст. 5». Такие

или абзац.

громоздкие неудобные конструкции не соответствуют

Примерно аналогичен опыт законотворчества в

принципам законодательной техники. Они нарушают

субъектах Федерации. Конституции ряда республик

внутреннюю логическую структуру статьи, четкое рас

Балкария,(Кабардино Северная Осетия, Удмуртия)

пределение ее на части. Если статья распадается на

такую нумерацию абзацев статей содержат, однако в

абзацы, то желательно каждому абзацу придавать ста

большинстве республик (Ингушетия, Калмыкия, Каре

тус части статьи и соответствующим образом его ну

лия, Коми, Дагестан, Татарстан, Башкортостан) она, к

меровать.

сожалению, отсутствует. В Конституции Республики

Отдельным структурным элементом статьи (пунк

Бурятия в некоторых статьях отдельные их части ну

та) может быть примечание к ней. Широкое использо

меруются, в других же — нет, что явно нарушает струк

вание примечаний в правотворческой деятельности не

турное единство этого важного акта. Что касается ну

оправдывает себя. Они загромождают и запутывают

мерации частей статей уставов краев и областей, то в

законодательство, ухудшают структуру законов, рассеи

большинстве из них она имеется, в то же время в неко

вают внимание исполнителей, затрудняют цитирова

торых из них такая нумерация отсутствует (например,

ние норм права, создают видимость неравноценности

Ставропольский край, Курганская, Псковская области).

сформулированных в примечании нормативных поло

Нумерация частей статей встречается и в некоторых

жений. Поэтому естественно, что в нормативных актах

обычных законах, принятых в регионах России, однако,

последних лет примечания встречаются очень редко,

к сожалению, не часто. В частности, нумерация частей

причем обычно в ведомственных и правительственных

(абзацев) статей отсутствует в таком важном акте, как

актах. В законах же примечаний практически нет.

«Закон о земле», принятом Саратовской областной Ду

Основную массу примечаний, которые имеются в

мой. Между тем многие статьи Закона чрезмерно гро

действующих законах, более предпочтительно было бы

моздки и ссылаться на них довольно сложно. Так, ст. 13

сформулировать в качестве самостоятельных статей

Закона состоит из 9 абзацев, ст. 72 — из 8.

или включить непосредственно в текст той статьи, к

Кроме того, ныне наметилась, как представляется,

которой относится примечание. И в будущем представ

не совсем удачная практика, когда нумеруются абза

ляется целесообразным избегать употребления приме

цы не всех статей, а лишь некоторых. Таков, напри

чаний. Особенно недопустимо, когда к статье дается

мер, Федеральный закон «О социальной защите инва

несколько примечаний.

лидов». Так же сформулированы статьи Конституций

В УК Российской Федерации и в Кодексе Россий

Республики БалкарияКабардино. Большинство статей

ской Федерации об административных правонарушени

Закона «О бюджетном устройстве и бюджетном про

ях примечаний к статьям довольно много. В УК их более

цессе в Тверской области» содержит нумерацию ча

20, причем некоторые статьи имеют несколько примеча

стей, а в ст. 20 такой нумерации нет, хотя она состоит

ний (в ст. 20, например, их три). Так, в примечаниях к

из 6 отдельных абзацев. Это же следует сказать о за

ст. 198, 199 Кодекса определяется, как понимать терми

конах аналогичного наименования Мордовии, Челя

ны «крупный размер» и «особо крупный размер» суммы

бинской области, о Законе Республики Саха (Якутия)

неуплаченного налога гражданином и организацией.

«Об общественных объединениях», Законе Корякско

Такая формула создает впечатление второстепенности

!$

го автономного округа «Об охране труда в Корякском

указанных нормативных положений, их как бы дополни

!%

автономном округе» и др.

тельный характер. Но почему бы такие определения не

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

сформулировать в основном тексте соответствующих

Нумерация статей и других подразделений зако

статей? Стремление изложить все статьи особенной ча

на — она для удобства пользования и ссылок обычно

сти УК одинаково (диспозиция–санкция), что является

бывает сквозной для всего акта. Представляется недо

основным поводом для помещения многих нормативных

пустимым отдельно нумеровать статьи каждого разде

положений, которые не вписываются в трафаретную

ла (главы) акта. Арабские цифры для нумерации более

форму, в примечаниях, представляется едва ли уместным.

удобны, чем римские, особенно если количество ста

Имеется примечание и в Федеральном законе

тей велико.

«О содержании под стражей подозреваемых и обвиняе

Не менее важна также нумерация глав, разделов

мых в совершении преступлений». В нем определяет

и других подразделений закона. Без нее труднее пользо

ся понятие «обвиняемый», хотя такое определение

ваться актами, ссылаться на них. Нумерация каждой

имеет принципиальный характер и его оформление в

рубрики также обычно бывает сквозной. Нецелесооб

качестве примечания снижает нормативное значение,

разна, например, отдельная нумерация глав каждого

создает видимость дополнительного, комментаторско

раздела. Различные подразделения рубрикации (глава,

го положения.

раздел, часть) желательно нумеровать различными

В законодательстве есть, к сожалению, и примеры,

символами (например, арабскими и римскими цифра

когда в форме примечания излагаются обычные нор

ми, буквами).

мативные предписания. Кроме примечаний в норма

Следует ли время от времени менять всю нумера

тивном тексте встречается и такой прием изложения

цию закона, учитывая все произведенные дополнения

правотворческой мысли, как подстрочные примечания.

и исключения его статей? Представляется, что нет, хотя

Известно положение, что в законе все важно, одинако

в ряде стран (например, в ФРГ, Румынии) такая прак

во значительно. А помещение того или иного законода

тика имеет место. Нумерация должна быть стабильной.

тельного правила в подстрочнике явно говорит о его

С определенным номером статьи (особенно в кодексах)

неравноценном, токаком дополнительном значении.

лица, которые с ней часто сталкиваются, обычно свя

Поэтому такой прием представляется явно неудачным,

зывают представления о ее содержании. Кроме того,

не способствующим оптимизации правового регулиро

такие изменения нумерации пришлось бы проводить

вания и должен быть исключен из практики правотвор

довольно часто, т. к. вновь и вновь накапливались бы

чества. Он создает впечатление явной неравноценности

новеллы и отмененные положения. Это затруднило бы

отдельных положений нормативного текста, усложня

поиски необходимых статей, создало путаницу в при

ет структуру закона, утяжеляет изложение. Помеще

менении права и при обобщении практики. Кроме того,

ние подстрочных примечаний возможно лишь в про

при изменении нумерации нужно менять и все ссыл

цессе систематизации законодательства, подготовки

ки, в том числе и на иные нормативные акты, а это, как

разного рода сборников нормативных актов, когда

известно, достаточно сложная работа.

нужно дать определенные комментарии к тексту.

Потребности дальнейшего упорядочения и унифи

К сожалению, помещение в законе подстрочных

кации формы юридических актов, автоматизации их

примечаний встречается и ныне (в частности, в Зако

учета и поиска требуют перехода в будущем на еди

не «О свободе собраний, демонстраций и других пуб

ную десятичную нумерацию всех рубрик и частей

личных мероприятий в Республике Башкортостан»).

закона. Такая единая нумерация способна охватить все

В сноске к этому Закону дается сокращенное наимено

уровни структуры акта. Каждая статья и даже отдель

вание выражения «собрания, демонстрации и другие

ные ее части (абзацы) могут обозначаться серией цифр,

публичные мероприятия». Более целесообразно было

которые отразят номера и соответствующего акта, и его

бы дать такое сокращенное наименование в скобках

раздела. В правотворчестве некоторых регионов Рос

!&

после первого упоминания соответствующего выраже

сии такая нумерация активно внедряется. Так, в Челя

!'

ния в тексте Закона.

бинской области пункты актов обычно делятся на от