05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

совет в основном осуществляет анализ законопроектов,

В целях проверки соответствия проектов требова

которые направлены на регулирование деятельности

ниям законодательства и ведомственных нормативных

органов внутренних дел. Выступления участников Со

актов все проекты документов нормативного характе

вета записываются на магнитофон, с дальнейшей рас

ра до доклада министру или руководителю ведомства,

шифровкой и компьютерным набором.

его заместителям подлежат обязательному рассмотре

Основной целью Экспертного совета является по

нию и визированию в юридических бюро, отделах,

вышение эффективности осуществляемых МВД России

правовых управлениях и т. п.

мер по совершенствованию правового обеспечения

Визирование, как правило, производится после со

деятельности органов внутренних дел. Как правило,

гласования проекта со всеми заинтересованными под

решения Экспертного совета носят рекомендательный

разделениями министерства, с другими федеральными

характер. Однако в особых случаях по вопросу, рас

органами исполнительной власти, а при необходимости

смотренному Советом, может быть принят приказ или

и с высшими органами государственной власти. При этом

другой нормативный акт Министра внутренних дел.

к проекту прилагаются все необходимые документы,

Седьмая стадия — визирование и согласование

послужившие основанием для разработки проекта, нор

проекта нормативного акта. Визирование осуществля

мативные акты, в которые вносятся изменения проектом,

ется руководителем юридической службы (управления)

и др. После устранения всех замечаний по проекту юри

федерального органа исполнительной власти на обрат

дическая служба или правовое управление, отдел, в за

ной стороне каждого листа первого экземпляра проек

висимости от того или иного федерального органа ис

та нормативного акта путем написания личной подписи

полнительной власти, осуществляет визирование проекта.

(с ее расшифровкой) и даты. Кроме этого, ставится

Восьмая стадия — представление проекта на подпись

специальная печать. При получении трех и более виз

осуществляется следующим образом. Проект представ

визирование производится на отдельном листе согласо

ляется на подпись руководителю министерства или

вания. Первым в листе согласования указывается соот

ведомства исполнителем, который обязан внимательно

ветствующий заместитель министра или руководителя

его считать, проверить правильность ссылок на нор

ведомства, затем руководитель головного подразделе

мативные акты, соответствие их наименований и заго

ния, далее руководители соисполнитеподразделений

ловков, номеров и дат, заверить своей подписью. К про

лей, а также тех подразделений, интересы которых за

екту прилагается справка, в которой дается краткое

трагиваются проектом.

обоснование необходимости принятия нормативного

При подготовке нормативного акта, имеющего

акта, раскрывается его содержание, при наличии раз

межведомственный характер, проект должен быть со

ногласий между заинтересованными подразделениями

гласован с руководителями соответствующих мини

излагается их суть. В случаях, когда принятие норма

стерств и ведомств.

тивного акта повлечет дополнительные расходы, к

Проект согласуется в обязательном порядке с дру

проекту прилагаются экономическиефинансово рас

гими министерствами и ведомствами в случаях:

четы (обоснования).

–прямого поручения вышестоящего органа, указа

Подписывает (утверждает) ведомственный норма

ния на это в актах действующего законодательства;

тивный акт руководитель федерального органа испол

–обязательности предписаний проекта для других

нительной власти либо лицо, исполняющее его обязан

министерств и ведомств, предприятий, учрежде

ности. Заместители руководителей федеральных органов

ний и организаций либо граждан;

исполнительной власти либо их территориальных уп

–затрагиваемых проектом вопросов, решение ко

равлений вправе принимать нормативные акты только

торых входит в компетенцию высших органов го

в соответствии с их функциями.

!$

сударственной власти Российской Федерации,

Девятая стадия — государственная регистрация

!$!

субъектов Российской Федерации.

ведомственных нормативных актов. Во исполнение

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Указа Президента Российской Федерации от 5 декаб

и подготовке предложений об их изменении или

ря 1991 г. № 261 «О Министерстве юстиции РСФСР» с

признании утратившими силу в связи с принятием

15 мая 1992 г. введена государственная регистрация

акта, предоставляемого на государственную регис

нормативных актов министерств и ведомств.

трацию, а также сведения о согласовании акта с

В целях реализации данной важной задачи, направ

заинтересованными федеральными органами ис

ленной прежде всего на установление режима законно

полнительной власти и другими органами;

сти в системе нормативных актов Российской Федерации

–в случаях, когда актом вносятся изменения и до

и обеспечение прав и свобод человека и гражданина,

полнения в ранее принятые документы, последние

Министерство юстиции вот уже более 15 лет осуще

прилагаются к направляемому на регистрацию

ствляет такие функции, как регистрация нормативных

нормативному акту.

актов федеральных органов исполнительной власти,

Министерство юстиции Российской Федерации осу

затрагивающих права, свободы и обязанности челове

ществляет государственную регистрацию в срок до

ка и гражданина, устанавливающих правовой статус

15 дней с момента его получения. В случае необходимо

организаций или имеющих межведомственный харак

сти проведения многостороннего анализа нормативного

тер; проверка деятельности федеральных органов ис

акта этот срок может быть продлен на 10 дней, а в ис

полнительно власти по отбору нормативных правовых

ключительных случаях — до одного месяца. Однако из

актов, подлежащих государстванной регистрации. На

опроса служащих Минюста и ознакомления с регистра

сегодняшний день данным видом юридической деятель

ционными документами видно, что на практике указан

ности в этом федеральном органе исполнительной вла

ные сроки часто не выполняются. Поэтому возникла

сти занимается Отдел государственной регистрации ве

проблема увеличения срока, предоставленного Мини

домственных нормативных актов в финансовой и

стерству юстиции для осуществления государственной

экономической сферах и Отдел государственной регис

регистрации ведомственных нормативных актов.

трации ведомственных нормативных актов в правоохра

После всестороннего анализа в Министерстве

нительной и социальной сферах Департамента законо

юстиции делается заключение о ведомственном акте,

проектной деятельности и регистрации ведомственных

которое утверждается министром или его заместите

нормативных актов.

лем. В заключении указывается:

Для регистрации нормативного акта в Министер

– полное название нормативного акта;

ство юстиции направляются:

– дата поступления;

–нормативный акт в 6 экземплярах (подлинник и

– краткое содержание нормативного акта;

5 копий, подписанные руководителем федерально

– общий вывод.

го органа исполнительной власти или его замести

Заключение подписывают эксперт, либо начальник

телем, завизированные руководителем юридичес

Отдела государственной регистрации ведомственных

кой службы (управления). Нормативные акты,

нормативных актов в финансовой и экономической

содержащие сведения, составляющие государ

сферах, либо начальник Отдела государственной ре

ственную тайну, или сведения конфиденциально

гистрации ведомственных нормативных актов в пра

го характера предоставляются на регистрацию в 2

воохранительной и социальной сферах, либо руково

экземплярах (подлинник и одна копия);

дитель Департамента законопроектной деятельности и

–справка, подписанная руководителем юридической

регистрации ведомственных нормативных актов.

службы (правового управления, отдела), в которой

Сама процедура государственной регистрации

излагаются обоснования для принятия акта, состоя

нормативных актов федеральных органов исполнитель

ние правового регулирования вопросов, затрагива

ной власти включает в себя четыре стадии: юридиче

!$"

ющих права и интересы граждан, сведения о ранее

скую экспертизу соответствия проекта нормативного

!$#

принятых нормативных актах по данному вопросу

акта законодательству; принятие решения о необходи

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

мости государственной регистрации данного акта;

территории Российской Федерации по истечении деся

присвоение регистрационного номера нормативному

ти дней со дня их официального опубликования, если

акту; занесение в Государственный реестр норматив

самими актами не установлен другой порядок вступле

ных правовых актов исполнительной власти.

ния их в силу1. Официальными источниками опублико

Иногда Министерство юстиции регистрирует не

вания ведомственных нормативных актов являются:

весь нормативный акт, а лишь его отдельную часть,

Бюллетень нормативных актов федеральных органов

например приложение к нормативному акту. На прак

исполнительной власти издательства «Юридическая ли

тике министерства и ведомства часто используют и

тература» Администрации Президента Российской Фе

такой прием: посылают в неофициальном порядке

дерации и «Российская газета».

проект нормативного акта для предварительной экс

Кроме этого, существуют и ведомственные изда

пертизы, которую можно назвать вторичной, т. к. по

ния, в которых публикуются нормативные акты того

добную, а может быть даже более основательную,

или иного федерального органа исполнительной вла

нормативный акт проходил уже в министерстве. Ког

сти. Здесь можно назвать следующие официальные

да же нормативный документ будет подписан руко

издания: «Вестник Банка России», «Бюллетень текуще

водством и официально, с соблюдением всех атрибу

го законодательства МВД России» и др. Официальным

тов, поступит на государственную регистрацию, то это

источником опубликования ведомственных междуна

уже будет третья, а может быть и четвертая или даже

родных договоров считается «Бюллетень международ

пятая экспертиза. Таким образом, мы видим, что фе

ных договоров» и ведомственные инкорпоративные

деральные министерства и ведомства иной раз про

сборники.

являют некоторую осторожность при регистрации ве

Нормативные акты, признанные Министерством

домственных актов.

юстиции Российской Федерации не нуждающимися в

Согласно постановлению Правительства Россий

государственной регистрации, согласно постановлению

ской Федерации от 8 мая 1992 г. № 305 «О государствен

Правительства от 11 февраля 1999 г. № 154, которым

ной регистрации ведомственных нормативных актов»

были внесены изменения в п. 17 Правил подготовки

министерство или ведомство, которому отказывали в

нормативных правовых актов федеральных органов

регистрации, было вправе обжаловать решение Мини

исполнительной власти и их государственной регист

стерства юстиции в Правительстве Российской Феде

рации, вступают в силу согласно порядку, определяе

рации. Однако с принятием 13 августа 1997 г. Прави

мому органом, издавшим этот акт.

тельством постановления № 1009 ситуация в корне

Что же касается нормативных актов отраслевых

изменилась, поскольку процедура обжалования была

и функциональных органов исполнительной власти

упразднена нормодателем.

субъектов Российской Федерации, то данные акты

Зарегистрированный ведомственный нормативный

проходят практически все те же этапы, но на своем

акт, затрагивающий права, свободы и обязанности че

уровне, как и проекты нормативных актов федераль

ловека и гражданина, согласно ст. 15 Конституции обя

ных органов исполнительной власти. Тем не менее в

зательно подлежит официальному опубликованию. Ана

нормотворческом процессе отраслевых и функцио

логичную норму мы находим и в Указе Президента

нальных органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О по

Российской Федерации есть свои особенности. Напри

рядке опубликования и вступления в силу актов Прези

мер, такие акты регистрируются либо в региональ

дента Российской Федерации, Правительства Российской

ных управлениях регистрации ведомственных норма

Федерации и нормативных правовых актов федераль

тивных актов, либо в секретариате (канцелярии) того

ных органов исполнительной власти», где говорится, что

или иного органа власти. Порядок их опубликования

!$$

опубликованные акты федеральных органов исполни

!$%

тельной власти вступают в силу одновременно на всей

1 См.: Российская газета. — 1996. — 28 мая.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

числе и за деятельностью федеральных органов испол

дители после изучения проекта нормативного акта и

нительной власти.

представленных с ним документов иногда отправляют

Здесь следует отметить, что способы, виды контро

проект на доработку либо полностью отклоняют пред

ля, формы взаимодействия контролирующих органов

ставленный на подпись проект. Такое решение может

не остаются незыблемыми, они меняются с развитием

быть принято в случаях, когда отпадает необходимость

общества и государственных властных структур. Это

принятия акта в связи с объективными изменениями

зависит и от типа государства, т. е. от той обществен

общественных отношений (снято чрезвычайное поло

экономическойно формации, которая существует в

жение и т. п.) либо когда принятие акта приведет к

данный исторический период, от формы политическо

нарушению законодательства. Например, проект нор

го (государственного) режима, от уровня правового

мативного акта прямо или косвенно ущемляет права,

сознания контролеров, их образования, воспитания,

свободы и законные интересы граждан. Помимо этого,

целей и задач, которые перед ними стоят.

бывают ситуации, когда высшим органом государ

Ярким подтверждением сказанного являются при

ственной власти принимается аналогичный норматив

меры из новейшей истории. Так, в СССР функции

ный акт, направленный на урегулирование тех же

контроля за деятельностью министерств и ведомств

общественных отношений, что и проект ведомственно

осуществляли советы различных уровней, начиная от

го нормативного акта.

Совета Министров СССР и заканчивая советами авто

В последние годы в федеральных органах исполни

номных республик.

тельной власти сделано немало для осуществления кон

В современных условиях ситуация изменилась. Конт

троля за нормотворческой деятельностью. В отдельных

роль за ведомственным нормотворчеством сегодня осу

ведомствах были созданы правовые службы и отделы, в

ществляют как внутренние инстанции, так и внешние.

которые для работы привлекались квалифицированные

Первые в зависимости от компетенции органа исполни

сотрудники, поскольку подготовка нормативных ак

тельной власти, его структуры, функциональных и дру

тов — дело сложное, требующее специальной подго

гих особенностей могут носить следующие названия:

товки, определенных умений и навыков. Однако надоб

правовые департаменты, правовые управления, право

ность в жестком государственном контроле не отпала

вые отделы и службы. Фактически перечисленные струк

и на сегодняшнем этапе реформирования государ

турные подразделения органов исполнительной власти

ственных органов, как и необходимость совершенство

являются не только контролирующими субъектами, но и

вания этой системы законности. Данные меры государ

субъектами, обеспечивающими нормотворческий про

ственного воздействия необходимы не только для того,

цесс по своему ведомству. Контрольные функции, назван

чтобы избежать несоблюдения требований, предъявля

ные выше, структурные подразделения осуществляют

емых к форме, структуре, реквизитам, стилю либо со

прежде всего, когда визируют проекты ведомственных

держанию актов, но и незначительных ошибок и де

нормативных актов.

фектов.

Кроме этого, к внутренним контрольным органам

Общие вопросы руководства федеральными мини

следует отнести и аппараты министров и руководите

стерствами и ведомствами, а также функции контроля

лей ведомств, которые выступают последними внутрен

за законностью ведомственных актов осуществляет

ними инстанциями перед принятием (подписанием либо

Правительство Российской Федерации. Данное полно

утверждением) ведомственных нормативных актов.

мочие вытекает из ст. 12 Федерального конституцион

Проведенный анализ показал, что в большинстве

ного закона № ФКЗ2 от 17 декабря 1997 г. «О Прави

случаев руководители ведомств доверяют специалис

тельстве Российской Федерации», где говорится, что

там служб, обеспечивающим нормотворческий про

Правительство вправе отменять акты федеральных

!%

цесс, т. е. подписывают проект нормативного акта

органов исполнительной власти или приостанавливать

!%

после его визирования. Однако педантичные руково

их действие.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Проведенное исследование правового статуса Пра

13.08.1997 г., говорится, что государственной регистрации

вительства Российской Федерации показало, что конт

подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие

рольные функции высшего органа исполнительной вла

права, свободы и обязанности человека и гражданина,

сти за федеральными министерствами и ведомствами

устанавливающие правовой статус организаций, имею

определяются также постановлением Правительства,

щие межведомственный характер, независимо от срока

принятым 11 ноября 2002 г. № 803 «О совершенствова

их действия, в том числе акты, содержащие сведения,

нии организации исполнения федеральных законов», в

составляющие государственную тайну, или сведения

котором установлен механизм, обеспечивающий подго

конфиденциального характера1.

товку проектов подзаконных актов к моменту вступле

Регистрационная работа Министерства юстиции

ния федеральных законов в юридическую силу. Кроме

является, с одной стороны, дополнительной мерой по

этого, большое значение в данном документе имеет п. 8,

обеспечению единого правового пространства в Рос

в котором содержится норма обязывающего характера,

сийской Федерации, с другой — правовым инструмен

предусматривающая ответственность руководителей

тарием, с помощью которого выявляют юридические

федеральных органов исполнительной власти нести

нормы, ущемляющие права, свободы и законные инте

персональную ответственность за своевременное изда

ресы человека и гражданина либо возлагающие на

ние правовых актов федеральных органов исполнитель

граждан обязанности, не предусмотренные законода

ной власти, направленных на исполнение федеральных

тельством. Согласно экспертным оценкам в 1999 г. —

законов1.

I квартале 2000 г. Министерство юстиции зарегистри

Однако на практике данным правом Правитель

ровало 428 ведомственных нормативных документов.

ство пользуется редко, т. к. большинство внешних кон

В 2001 г. Минюст осуществил правовую экспертизу

трольных функций за законностью ведомственных

52 000 различных по юридической силе нормативных

нормативных актов осуществляет Министерство юсти

актов. В 2003 г. в Министерстве юстиции был зареги

ции Российской Федерации. Данное министерство

стрирован 761 ведомственный нормативный акт, из

является многопрофильным федеральным органом

которых 51 акт — МВД России, что составляет 6,7 % от

исполнительной власти, возглавляющим единую, цент

общего числа зарегистрированных актов, 41 акт — Ми

рализованную систему органов и учреждений юсти

нистерства финансов (5,4 %), 30 — Министерства по

ции Российской Федерации. Согласно Указу Президен

налогам и сборам (3,9 %).

та от 02.05.1996 г. № 642 «О мерах по развитию органов

С 2002 г. государственной регистрации стали подле

юстиции Российской Федерации» Министерство юс

жать практически все нормативные акты Банка России.

тиции осуществляет функцию контроля за соответстви

Осуществленный статистический анализ свидетель

ем нормативных правовых актов федеральных

ствует о динамике регистрационной деятельности Ми

органов исполнительной власти законодательству Рос

нистерства юстиции, поскольку число направляемых на

сийской Федерации2. Данная функция реализуется по

регистрацию ведомственных нормативных актов продол

средством проведения экспертизы ведомственных нор

жает увеличиваться. Таким образом, становится видно,

мативных актов во время государственной регистрации.

что Министерство юстиции выступает в роли первой

В п. 10 Правил подготовки нормативных правовых актов

внешней контрольной инстанции по обеспечению закон

федеральных органов исполнительной власти и их госу

ности результатов ведомственного нормотворчества, т. е.

дарственной регистрации, утвержденных постановлени

реально действующим органом, защищающим конститу

ем Правительства Российской Федерации № 1009 от

ционные права и свободы граждан. Из этого следует, что

проверка законности нормативного акта во время реги

1 См.: Российская газета. — 2002. — 13 ноября.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. —

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации.

!%!

!% 1996. — № 19. — Ст. 2259.

1997. № 33. Ст. 3895.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

страции создает дополнительные гарантии по защите

го акта в случаях, если акт ущемляет права и свободы

прав и свобод человека и гражданина.

граждан или возлагает на них обязанности, не предус

Что касается нормативных актов отраслевых и функ

мотренные законодательством, либо выходит за преде

циональных органов исполнительной власти субъектов

лы компетенции органа, его принявшего. Федеральный

Российской Федерации, то контрольные функции за

орган исполнительной власти может получить отказ в

законностью данных документов осуществляют, как

регистрации нормативного акта в том случае, если

правило, региональные управления юстиции. Они

проект акта не согласован с заинтересованными ми

проводят государственную регистрацию, наподобие

нистерствами и ведомствами. В последнем случае про

той, которую проходят ведомственные акты в Мини

ект нормативного акта возвращается на доработку,

стерстве юстиции Российской Федерации. Так, напри

которая должна быть осуществлена в течение месяца.

мер, в Алтайском крае 21.02.1994 г. Постановлением

Так, например, в 1999 г. 92 акта были возвращены в

№ 50 Администрации данного субъекта Федерации

свои ведомства на доработку, 205 актам было отказано

было утверждено соответствующее Положение о по

в государственной регистрации, а 179 актов были при

рядке государственной регистрации ведомственных

знаны сотрудниками Министерства юстиции не нуж

нормативных актов.

дающимися в государственной регистрации1. Такая

Далее, на наш взгляд, необходимо сказать и о ви

статистика говорит о том, что не всегда ведомствен

дах проводимых экспертиз, поскольку отдельные акты

ные акты регистрируются с первого раза. Примером

нуждаются во всесторонней проверке, а не только в

может служить отказ Министерства юстиции Россий

правовом анализе ведомственных норм. Тем не менее

ской Федерации в регистрации приказа МВД России

практика показывает, что Министерство юстиции осу

№ 480 «О мерах по реализации Указа Президента Рос

ществляет, как правило, только правовую экспертизу

сии от 14 февраля 1996 г. № 199», утвердившего Пра

проектов ведомственных актов, поскольку финансовую

вила регистрации автомототранспортных средств и

экспертизу проводит Правительство Российской Фе

прицепов к ним в Государственной автомобильной

дерации в лице Министерства финансов, когда проект

инспекции. Данному нормативному документу было

нормативного акта проходит процедуру согласования1.

отказано в регистрации в связи с тем, что он не соот

Кроме этого, согласно ст. 11 Федерального закона от

ветствовал нормам Гражданского кодекса Российской

23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» про

Федерации: п. 1.9 Правил противоречил ст. 159 ГК, пре

екты правовых актов «нормативного и ненормативно

дусматривающей возможность совершения сделки в

го характера, реализация которых может привести к

устной форме; п. 1.15 Правил противоречил ст. 26 ГК,

негативным воздействиям на окружающую среду, под

в соответствии с которой несовершеннолетние от 14

лежат обязательной государственной экологической

до 18 лет совершают сделки, за исключением указан

экспертизе, проводимой на федеральном уровне».

ных в п. 2 названной статьи, с письменного согласия

Министерство юстиции после проведения пра

своих законных представителей — родителей, усыно

вовой экспертизы может отказать федеральному орга

вителей или попечителей.

ну исполнительной власти в регистрации нормативно

Но на практике появляются и другие, не назван

ные выше причины, по которым ведомственные нор

мативные акты не регистрируются. Анализ книг учета

1 По нашему мнению, целесообразно было бы введение обя

регистрации ведомственных нормативных актов выя

зательной лингвистической экспертизы проектов ведомственных

вил ряд причин, не указанных в законодательстве, на

нормативных актов по аналогии с законотворческим процессом.

основании которых нормативным документам было

Результатом данной экспертизы должно стать конкретное за

ключение специалистов.филологов См. подробнее: Ралдугин, Н.В.

1 По подсчетам специалистов, создание одного нормативного

!%"

Правовая экспертиза проектов федеральных законов / Н.В. Рал

!%#

дугин. — М., 1998.

акта обходится налогоплательщикам в 4920 рублей.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

отказано в государственной регистрации. Например,

ния и т. п.), не прошедшие регистрации в Министер

присутствуют следующие формулировки: «акт носит

стве юстиции Российской Федерации. Данная судеб

ведомственный характер»; «акт носит технормативно

ная практика основывается прежде всего на офици

нический характер».

альном толковании Верховного Суда Российской

На наш взгляд, установка Министерства юстиции

Федерации, который «считает достаточным основани

регистрировать только определенную часть ведом

ем для признания нормативного правового акта недей

ственных актов обусловлена прежде всего недостаточ

ствительным отсутствие его государственной регист

ной численностью сотрудников, регистрирующих акты.

рации в Министерстве юстиции Российской

Данная установка Министерства юстиции на практи

Федерации».

ке все чаще имеет негативные юридические послед

Практическое решение обозначенных проблем

ствия. Так, например, Верховный Суд Российской Фе

видится в следующем. Необходимо внести соответ

дерации 18.01.2001 г., рассмотрев в открытом заседании

ствующие изменения в законодательство, т. е. все ве

гражданское дело по заявлению Правительства Моск

домственные нормативные акты должны проходить

вы о признании недействительным приказа Министер

процедуру государственной регистрации. Для осуще

ства Российской Федерации по антимонопольной поли

ствления указанной цели необходимо увеличить шта

тике и поддержке предпринимательства от 21.12.1999 г.

ты Министерства юстиции Российской Федерации.

№ 529 в части утверждения решения Правления этого

Данное изменение норм права в конечном счете бу

же министерства от 29.12.1999 г. № 1724/М по обраще

дет способствовать не только повышению качества

нию ОАО «МГТС» об изменении тарифов на услуги

принимаемых актов, но и реализации прав и свобод

местной телефонной связи, решил заявление Прави

человека и гражданина в Российской Федерации.

тельства Москвы оставить без удовлетворения. Такое

Министерство юстиции также может отказать ка

решение было принято в связи с тем, что Суд принял

либокому федеральному органу исполнительной влас

во внимание аргументы представителя Министерства

ти и в том случае, когда не проведена государственная

юстиции, который утверждал, что оспариваемый при

экологическая экспертиза ведомственного нормативного

каз, хотя и затрагивает права граждан, либокаких

акта. Как показал проведенный анализ законодатель

правовых норм не содержит и потому не нуждается в

ства, нормативную базу проведения государственной

государственной регистрации, а содержащиеся в нем

экологической экспертизы составляют следующие до

нормы технического содержания не дают оснований

кументы.

для его государственной регистрации.

1. Федеральный закон «Об охране окружающей

Однако если рассматривать данный вопрос более

среды» от 10.01.2002 г. № ФЗ71.

глубоко, то можно сделать вывод, что практически все

2. Федеральный закон «Об экологической экспер

ведомственные акты, соответствующие Конституции

тизе» от 23.11.1995 г. № ФЗ174 (с изменениями от

Российской Федерации 1993 г. и российскому законо

15.04.1998 г.)2.

дательству, содержат нормы, которые если не прямо,

Существует другая проблема, связанная с регист

то косвенно содействуют реализации различных видов

рацией ведомственных нормативных актов. Не все

прав и свобод человека и гражданина.

нормативные акты, нуждающиеся, согласно действу

Другим аспектом данной проблемы является реа

ющему законодательству, в государственной регистра

лизация норм ведомственных нормативных актов, по

ции, направляются в Министерство юстиции. Очевид

скольку на сегодняшний день суды общей юрисдик

ции не принимают решения по исковым заявлениям

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. —

от сотрудников министерств и ведомств, которые для

2002. — № 2. — Ст. 133.

!%$

защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомствен

2 См.: Российская газета. — 1995. — 30 ноября; Российская газе

!%%

ные нормативные акты (приказы, инструкции, положе

та. — 1998. — 22 апреля.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 6. НОРМОТВОРЧЕСТВО ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

но, поэтому данное министерство приняло решение

трольной ветви власти в государстве.

проводить два раза в год проверку всех федеральных

Мысли о необходимости такой власти неоднократ

министерств и ведомств. Также определенной новел

но высказывались теоретикамиучеными. К примеру,

лой является создание специального координационно

В.Е. Чиркин прямо указывал, что уже идет «отпочкова

го совета юридических служб федеральных органов

ние» новой ветви власти — контрольной1. Подтверж

исполнительной власти.

дением данного высказывания является заключенное

Помимо регистрационных функций в 2002 г. указом

между Генеральной прокуратурой и Министерством

Президента Российской Федерации на Министерство

юстиции соглашение о взаимодействии в сфере надзо

юстиции были возложены новые функции, а именно

ра и контроля за ведомственным нормотворчеством и

функция информирования главы государства о соблю

правовыми актами субъектов Российской Федерации.

дении законности органами государственной власти и

С.А. Денисов так рассуждает на данную тему: «Народ,

должностными лицами при принятии ими нормативных

делегировавший часть своих функций законодателю,

правовых актов, о состоянии работы по исполнению

правительству и судьям, имеет право осуществлять

актов судебных и других органов, а также ряд других

контроль за тем, как они эти полномочия используют»2.

функций. Несмотря на эти новеллы, наказать чиновни

Продолжая разработку указанной темы в другой науч

ка, принявшего нормативный акт, противоречащий за

ной статье, С.А. Денисов приводит следующие аргу

конодательству, либо не направившего его на государ

менты: «Внутриведомственный контроль ориентирован

ственную регистрацию, Министерство юстиции не

на подчинение служащих начальнику, а не законам.

может. Оно только имеет право выйти с предложением

Руководителю ведомства невыгодно выявлять истин

к Президенту либо в Правительство о привлечении

ные масштабы нарушения законов в подчиненных ему

либокакого должностного лица к ответственности. Од

подразделениях. Стремление показать успехи в своей

нако подобных прецедентов юридическая практика еще

деятельности подталкивает к сокрытию недостатков»3.

не знает. В связи с этим целесообразно было бы наде

Сегодня идея независимого контроля успешно реа

лить определенных сотрудников Министерства юсти

лизуется при создании ревизионных комиссий в акци

ции функциями, близкими к прокурорским, чтобы ука

онерных обществах. Если обратиться к зарубежному

зания Минюста обязательно исполнялись.

опыту, то ярким примером может служить введение в

По нашему мнению, следовало бы ввести подчине

США должности независимого прокурора по рассле

ние руководителей юридических управлений (служб,

дованию правонарушений высших должностных лиц.

отделов) федеральных органов исполнительной власти

Конечно, и в нашем государстве основными внеш

Министерству юстиции. Данное предложение может

ними надзорными и контрольными учреждениями за

показаться весьма радикальным, тем не менее оно

соблюдением законности принимаемых министерства

обусловлено прежде всего тем, что на практике руко

ми и ведомствами нормативных актов являются орга

водители правовых управлений, юридических служб и

ны прокуратуры. Прокурор или его заместитель, исхо

других органов, обеспечивающих нормотворческий

процесс в ведомствах, часто визируют проекты норма

тивных актов, не соответствующие законодательству,

1 См.: Чиркин, В.Е. Контрольная власть / В.Е. Чиркин // Госу

руководствуясь принципом целесообразности, т. е. ин

дарство и право. 1993. № 4. С. 18.

тересами своего ведомства, либо по конкретному ука

2 Денисов, С.А. Контрольная ветвь государственной власти /

занию руководителя федерального органа исполни

С.А. Денисов // Российская правовая система : становление, проб

лемы, пути совершенствования: материалы республиканской науч

тельной власти. Введение указанного подчинения

ной конференции. — Барнаул: Издво Алт. унта, 2001. С. 90.

руководителей юридических служб, по нашему мне

3 Его же. Формирование контрольной ветви государственной

!%&

нию, будет первым этапом на пути формирования

власти для противодействия коррупции // Государство и пра

!%'

самостоятельной, независимой от других властей, кон

во. — 2002. — № 3. С. 38.