05_arzamasov_nomogafiya

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

щий акт более общего характера. Очевидно, что в та

ассигнований и продержаться до тех пор, пока пред

ком случае целесообразнее просто давать новую ре

приятия и объединения отрасли не будут акционирова

дакцию действующего закона.

ны и не перейдут на коммерческую основу.

Несовершенство законодательной техники требует

Итак, главной задачей начального этапа подготови

особой тщательности и уверенности при выполнении

тельной работы над законопроектом является прежде

этой работы. Излагая текст закона в новой редакции,

всего сбор материала для уяснения необходимости при

очень важно избегать ошибок техническоюридическо

нятия соответствующего закона, обоснования его целей

го характера, которые могут привести к изменению

и концептуального содержания. Это не исключает, ко

значения отдельных терминов и норм.

нечно, продолжения данной деятельности и на протяже

В последнее время в законотворческой практике

нии других стадий законоподготовительной работы.

все чаще стали использовать такой прием, как приня

Объем собираемого материала, очевидно, должен

тие «новой редакции» закона. Данная практика давно

соответствовать характеру и значимости подготавли

и успешно применяется во многих зарубежных стра

ваемого акта. Это статистические, социологические и

нах. Результатом недооценки использования этой фор

другие данные о состоянии и развитии подлежащих

мы является излишняя множественность актов, дей

урегулированию сфер общественных отношений; пред

ствующих по одним и тем же вопросам, что чревато в

ложения, поступающие от государственных органов,

перспективе неоправданной громоздкостью всего мас

организаций, граждан, ученых и обосновывающие

сива законодательства, дублированием одних и тех же

необходимость нового урегулирования (например, точ

норм, противоречиями, несогласованностями между

ки зрения работников науки, изложенные в научных

нормами разных актов. А в результате это усложняет

исследованиях, материалах периодической печати и

правоприменение, поскольку рядовым гражданам иной

т. д.); анализ действующего, в том числе иностранного,

раз трудно разобраться в большом массиве всевозмож

законодательства и практики его применения; между

ных изменений и дополнений к закону.

народные договоры и общепризнанные нормы между

Принимая соответствующий закон, законодатель

народного права по соответствующей теме.

всегда стремится получить те или иные социально зна

Полезным может быть изучение результатов опро

чимые результаты. Поэтому большое значение имеют

сов общественного мнения, а также справок (заключе

социологические, политологические, криминологиче

ний) по вопросам, возникающим в практике примене

ские и другие виды прогнозов проектов нормативных

ния действующих правовых актов по аналогичным

актов. Также заранее должны быть «просчитаны» воз

проблемам.

можные затраты материальных, финансовых и иных

Целесообразно организовать сбор и обобщение

ресурсов, необходимых для реализации законоположе

предложений по совершенствованию законодатель

ний, а также доходы, издержки, экономия. Весьма су

ства, содержащихся в научной литературе, периоди

щественным является вопрос: а целесообразны ли

ческой печати, письмах граждан. Желательно, чтобы

предлагаемые затраты для достижения ожидаемых ре

учет предложений был централизованным, а не рас

зультатов? Другими словами, соразмерно ли предлага

пылялся по отдельным ведомствам. Один из возмож

емое правовое регулирование проектируемым целям?

ных путей решения проблемы — создание в структуре

К примеру, при разработке проекта закона «О недрах…»

Министерства юстиции Российской Федерации спе

в нем была «заложена» позиция, предусматривающая

циального подразделения, которое бы осуществляло

право геологов на девять процентов стоимости сырья,

такой централизованный учет с использованием совре

добытого на разведанном ими месторождении. Такая

менных компьютерных технологий.

система, по расчетам специалистов, компенсировала бы

На начальной стадии работы над законопроектом

$

опережающие затраты, понесенные геологами, и позво

необходимо выработать основные положения будуще

$

лила бы геологии впредь обходиться без бюджетных

го закона, которые смогут обеспечить решение постав

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

ленных целей и задач, достижение требуемых резуль

Указанные критерии, как представляется, должны

татов, а также устранение недостатков действующего

быть главными ориентирами в работе для всех участ

по данному вопросу законодательства. При этом нуж

ников законотворческого процесса.

но хорошо представлять, какой «дефект» законода

Кроме того, содержание законопроекта должно

тельства (либо механизма его применения) поможет

соответствовать потребностям экономисоциально

исправить предлагаемый законопроект: восполнить

ческого и политического развития общества, а его

пробел в правовом регулировании; устранить ошибку

оформление, как уже отмечалось, — установленным

или противоречие между нормативными актами; вне

правилам законодательной техники. Немаловажным

сти уточнения или дополнения в действующее зако

является требование обеспеченности реализации

нодательство.

предписаний акта.

Следует также подчеркнуть, что формулирование

Предметом закона являются подлежащие регла

законоположений должно способствовать наиболее

ментации (законодательному воздействию) определен

полному и правильному пониманию текста закона все

ные экономические, социальные и иные отношения.

ми, кому он адресован, и соответствовать выработан

Однако далеко не все отношения могут быть урегули

ным теорией правилам, приемам и средствам законо

рованы законодательными средствами. Существенным

дательной техники.

в определении предмета закона являются критерии

Нельзя не согласиться с тем, что хотя создание

разграничения закона и подзаконного акта. К таким

норм права является творческим процессом, его резуль

критериям следует отнести содержательный и норма

таты должны соответствовать строго определенным и

юридическийтивно критерии.

достаточно формализованным правилам. Приступая к

Содержательный критерий предполагает первич

написанию текста конкретного законопроекта, разра

ность нормативного урегулирования вопросов, являю

ботчикам важно четко представлять общие критерии

щихся исключительно или преимущественно предме

законности нормативных правовых актов Российской

том законодательного воздействия, а также значимость

Федерации. Эти критерии достаточно подробно разра

и стабильность регулируемых отношений. Иными сло

ботаны в теории права. К ним относятся:

вами, закон регулирует наиболее важные, устойчивые

а) правомочность субъекта, принимающего акт

отношения, которые должны быть предметом именно

(принятие акта уполномоченным на то органом госу

законодательного воздействия.

дарственной власти в пределах его нормотворческой

юридическийНормативно критерий предполагает:

компетенции);

а) четкое уяснение места будущего закона в общей

б) соответствие содержания акта объему полномо

системе законодательства, в отрасли, подотрасли зако

чий субъекта (не допускается, к примеру, необоснован

нодательства и т. п.;

ное расширение объема законодательной компетенции

б) соответствие содержания акта предметам веде

за счет компетенции федеральных органов исполни

ния Российской Федерации и ее субъектов;

тельной власти);

в) соответствие содержания и объема законода

в) правильный выбор формы акта;

тельного регулирования компетенции законодательно

г) соблюдение установленной процедуры подготов

го органа (недопущение необоснованного расширения

ки, согласования, принятия и вступления акта в силу;

объема законодательной компетенции за счет компе

д) отражение в акте конституционных идей и прин

тенции федеральных органов исполнительной власти);

ципов;

г) четкое указание в Конституции Российской Фе

е) соответствие содержания акта общепризнанным

дерации, федеральных конституционных законах или

принципам и нормам международного права, ратифи

федеральных законах на то, что регулирование соот

$

цированным (одобренным) международным договорам

ветствующих общественных отношений осуществляет

$!

Российской Федерации.

ся федеральным законом.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Представляется, что все участники законоподгото

1) проекта нового федерального закона (если тре

вительного процесса должны быть вооружены крите

буется новое решение либокакого самостоятельного

риями, способствующими правильному выбору предме

вопроса или если по одному и тому же вопросу имеет

та для законодательного регулирования. Целесообразно

ся несколько нормативных правовых актов);

было бы закрепить эти критерии в федеральном законе

2) изменений и дополнений действующих феде

«О нормативных правовых актах Российской Федера

ральных законов, т. е. внесение в текст действующего

ции», проект которого прошел в Государственной Думе

закона новых предписаний или замена прежних пред

первое чтение. В данном законе следовало бы опреде

писаний новыми, изменяющими, уточняющими, расши

лить вопросы, которые должны быть урегулированы

ряющими либо сужающими содержание правового

только законом. К сфере исключительного регулирова

регулирования;

ния Конституцией Российской Федерации, федеральны

3) новой редакции (нового текста) действующего

ми конституционными законами и федеральными за

федерального закона. При разработке законопроек

конами, как представляется, должны быть отнесены,

та весьма существенное значение имеет проблема

например: основы конституционного строя Российской

формы будущего акта. Заметим, что от формы акта

Федерации; основные права, свободы и обязанности

зависит и ряд специфических моментов его подго

человека и гражданина; правовое положение партий и

товки и оформления. Важно учитывать, что каждая

общественных объединений; правовой статус средств

форма нормативного правового акта должна соответ

массовой информации; основы местного самоуправле

ствовать конкретным задачам правового регулирова

ния; порядок введения режима чрезвычайного и военно

ния. К примеру, так называемые «фрагментарные»,

го положения; порядок формирования и расходования

«тематические» законы, как, впрочем, и все иные

федерального бюджета, федеральные налоги и сборы.

нормативные акты, издаваемые в сфере обществен

Нормативное размежевание сфер действия законов

ных отношений, регулируемых кодексами, должны

и подзаконных актов помогло бы более четко решить

соответствовать кодексам как базовым, системообра

проблему объема и пределов правового регулирования,

зующим законам.

в известной степени предотвратить «размывание» за

В связи с проблемой издания кодексов в Россий

конов, правильно выбрать форму нормативного акта при

ской Федерации до сих пор еще по тем или иным во

решении той или иной правовой задачи.

просам «плодятся» различные акты текущего зако

Если имеются основания и необходимость приня

нодательства, вместо того чтобы непосредственно

тия именно закона, следует определить содержание

закрепить их нормы в соответствующие кодексы.

конкретных его положений: иными словами, какие

Включение такого рода фрагментарных актов в кодек

правила поведения (отношения) следует предписать,

сы в виде статей или иных самостоятельных струк

разрешить или запретить и какие санкции ввести в

турных подразделений сводного закона позволило бы

случае нарушения закона.

в последующем постепенно ограничить роль текуще

Важно подчеркнуть, что установленные законом

го правотворчества внесением соответствующих из

права и обязанности должны быть реальными, соот

менений и дополнений в кодексы.

ветствовать современному уровню развития регулируе

Помимо этого, каждой форме нормативного акта

мых общественных отношений, иметь надлежащий

соответствует и своя правовая конструкция, поэтому

правовой механизм их защиты и охраны. Разработку

название нормативного документа в определенной

механизма реализации норм права рекомендуется

степени определяет и его структуру.

рассматривать как одну из основных задач по проек

Проекты нормативных актов (а речь идет, прежде

тированию эффективно действующих норм права.

всего, о законах), связанных с развитием и конкрети

$"

Проект федерального закона может быть разрабо

зацией базовых, фундаментальных законов, должны

$#

тан в виде:

отвечать следующим основным требованиям:

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

а) структура и содержание конкретизирующего

принимается, как правило, после изучения потребно

акта должны определяться с учетом структуры и со

сти в принятии закона. С данным решением связано

держания основного акта;

начало официальной процедуры подготовки проекта

б) употребляемые в конкретизирующем акте поня

закона, означающей, что определенные органы, орга

тия и термины должны точно соответствовать терми

низации, научные коллективы должны разработать

нологии, установленной основным актом;

проект конкретного закона и представить его в ука

в) изложение нормативных предписаний в акте

занный срок.

должно быть таким, чтобы обеспечивать единство сти

Основаниями для принятия решения о начале ра

ля конкретизирующего и основного актов;

боты над законопроектом могут быть:

г) в конкретизирующем акте в необходимых случа

а) поручение компетентного органа разработать

ях должны быть сделаны отсылки к основному акту.

проект конкретного закона;

Следует помнить, что в актах, развивающих и кон

б) закон, из которого вытекает необходимость под

кретизирующих основной акт, нормы основного акта,

готовить проект другого закона, иными словами, здесь

как правило, не воспроизводятся, если это акты одного

речь идет о «прямом указании закона»;

уровня, исходят от одного государственного органа.

в) предложения комитетов Государственной Думы

В противном случае это привело бы к неоправданному

и Совета Федерации Федерального Собрания Россий

дублированию нормативного материала.

ской Федерации, Президента и Правительства Россий

Модельные (рекомендательные) законы, разраба

ской Федерации;

тываемые и утверждаемые (либо одобряемые) федераль

г) представления государственного органа, обще

ными органами государственной власти для возможно

ственного объединения, научного учреждения; пред

го использования их в правотворческой деятельности

ложения отдельных граждан, коллективов;

органов власти субъектов Российской Федерации, пред

д) программа законопроектных работ и др.

полагают специфические процедуры их подготовки и

В решении о подготовке законопроекта обычно

рассмотрения. В частности, подготовку таких актов це

предусматривается образование комиссии для выра

лесообразно предусматривать в программах и планах

ботки проекта и рассмотрения замечаний и предложе

законопроектной деятельности Совета Федерации, при

ний, которые могут быть высказаны в процессе его

званного представлять в Федеральном Собрании инте

подготовки и обсуждения.

ресы субъектов Федерации.

3.3. Планирование законопроектных работ

При выборе той или иной формы, того или иного

наименования закона необходимо учитывать целый ряд

Для принятия решения о разработке конкретного

факторов, главными из которых являются:

–принцип разграничения компетенции органов вла

законопроекта немаловажное значение имеет страте

сти Российской Федерации и субъектов Федера

гия законодательной деятельности и правильно вы

ции в области правотворчества;

бранные ее приоритеты.

–характер содержания правовой задачи, на реше

Весьма существенную роль в законоподготовитель

ние которой направлено издание акта;

ной работе играют программы и планы законопроект

–социальнополитическая значимость акта, его пред

ных работ. Без преувеличения можно сказать, что

полагаемое место в системе актов соответствующей

последовательное создание эффективной правовой си

отрасли (подотрасли) законодательства;

стемы невозможно без научно обоснованного перспек

– определенные законодательные традиции, которые

тивного планирования законодательных работ. При

должны играть здесь далеко не последнюю роль.

этом стратегия планирования должна ориентировать

$$

Работа над конкретным законопроектом начина

ся на поиск основных параметров, главных направле

$%

ется с принятия соответствующего решения, которое

ний развития российской правовой системы.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Программы и планы законопроектных работ дают

структуре, так и по содержанию. При этом субъектам

возможность комплексного подхода к законодательно

Федерации целесообразно планировать больше актов

му регулированию общественных отношений с выде

по конкретным, насущным проблемам жизни региона,

лением его приоритетных направлений в зависимо

а не дублировать механически темы и перечни актов,

сти от социальных потребностей. Такие программы

принимаемых на федеральном уровне, что ведет к

позволяют более рационально распределить усилия по

правовой инфляции, снижает потенциал собственных

выработке нормативных правовых актов, четче и эко

правовых актов субъектов Федерации.

номнее организовать работу правоподготовительных

Каковы методологические основы формирования

органов, сосредоточив усилия на главных, первооче

долгосрочной программы законопроектных работ?

редных из них, правильнее распределить научное и

Программа должна, с одной стороны, исходить из

информационное обеспечение законотворческого про

анализа действующего законодательства, адекватно

цесса. Можно со всем основанием утверждать, что

отражать экономическое, социальное и политическое

планирование законопроектных работ самым тесным

состояние общества, а с другой — основываться на

образом связано с созданием стабильной, целостной

научных прогнозах развития государственной и обще

научно обоснованной системы законодательства, эф

ственной жизни и в этом отношении определенным

фективного механизма координации законотворческой

образом ориентировать законодателя.

деятельности.

Систематичность — одна из главных составляю

Планирование законоподготовительной деятельно

щих планирования. В зависимости от текущих и стра

сти в значительной степени способствует преодолению

тегических целей программы могут утверждаться на

таких изъянов в нынешней практике законотворчества,

один год (ежегодные) и на тридва и более года (перс

как нестабильность правового регулирования, авраль

пективные).

ность в подготовке и принятии законов, несогласован

При подготовке проектов программ учитываются

ность некоторых концептуальных положений закона и

предложения государственных органов, организаций,

взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость

а также депутатов Государственной Думы и членов

выбора темы закона от текущего момента, что нередко

Совета Федерации, высказанные ими в выступлениях

приводит к противоречиям и пробелам в правовом

на заседаниях палат парламента или специально пред

регулировании, снижает качество законодательства.

ставленные ими в качестве предложений к программе

Текущее и перспективное планирование законо

законопроектных работ.

подготовительной деятельности необходимо в целях

При составлении программы важно правильно

создания единой и непротиворечивой системы законо

отражать тенденции развития основных регулируемых

дательства Российской Федерации, упорядочения са

сфер общественной жизни, выделяя при этом приори

мого процесса законотворчества.

тетные законы.

В практику деятельности Государственной Думы

В программе предусматриваются способы решения

планирование законопроектной работы было введено

конкретной правовой задачи (проблемы), существующей

(в соответствии с ее Регламентом) осенью 1994 г. Се

в определенной сфере общественных отношений и

годня в Государственной Думе планы законопроектных

подлежащей решению с помощью тех или иных пра

работ составляются на каждую сессию.

вовых средств. Это — разработка законопроектов, их

Планирование как принцип эффективной законопод

концепций; подготовка предложений о внесении в

готовительной работы достаточно успешно реализуется

действующие акты значительных изменений и допол

и в правотворческой практике субъектов Российской

нений, о расчистке законодательства от устаревших

Федерации. Очевидно, что программы правотворчес

частей, о подготовке новых редакций крупных законо

$&

ких работ в субъектах Федерации будут отличаться от

дательных актов; подготовка предложений о проведе

$'

аналогичных федеральных программ как по объему и

нии правовых экспериментов в отдельных сферах или

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

в отдельных регионах с целью проверки на практике

т. п. Сроки, устанавливаемые для подготовки законо

и отлаживания новых правовых механизмов; наконец,

проектов, должны предусматривать время, достаточное

разработка концепций тех или иных проводимых ре

для подготовки научной концепции, ее обсуждения

форм и программ развития определенных сфер обще

и трансформации в положения конкретного законопро

ственных отношений. Показателен в этом отношении

екта. А для того чтобы сроки были реальными, целесо

опыт Челябинский области. В План законопроектных

образно учитывать и мнения будущих исполнителей по

работ Законодательного Собрания области (1997 г.)

разработке законопроектов, их предложения о сроках

была включена разработка Программы поддержки

завершения работы.

предприятий легкой промышленности в 1997–1998 гг.,

Как показывает законотворческая практика, отли

проекта программы развития и реконструкции топлив

чительной особенностью некоторых законодательных

энергетическогоно комплекса Челябинской области,

программ является указание в них не только наимено

Программы природоохранных мероприятий оздоров

вания (темы) проекта, но и краткое изложение предме

ления экологической обстановки области на 1997–

та регулирования будущего закона. Представляется,

2000 гг., Программы «Жилище Челябинской области».

что такая практика заслуживает внимания, поскольку

В программе могут предусматриваться и другие

она дает более полную информацию о проектируемых

крупные мероприятия в области совершенствования

законах. Кроме того, для органов и лиц, ответственных

законодательства: подготовка для издания системати

за подготовку проектов, такое уточнение является опре

зированных сборников законодательства, мероприятия

деленным ориентиром при работе над концепцией и

по вопросам кодификации и иному упорядочению за

положениями конкретного законопроекта, предусмот

конодательства, внедрения компьютерной техники для

ренного программой.

учета нормативных правовых актов, подготовки и со

Формирование программы целесообразно осуще

вершенствования предметных классификаторов зако

ствлять с учетом взаимосвязи актов, последовательно

нодательства и т. п.

сти их принятия. Так, законопроекты по достаточно

Программы, как правило, включают в себя крупные

конкретным темам должны разрабатываться и вносить

тематические разделы, соответствующие в основном

ся после окончания работы над проектом по более

главным сферам жизни общества: государственное

общему вопросу либо одновременно с ним. Вряд ли

строительство, экономика, социальное обеспечение,

можно признать нормальным положение, когда снача

сфера законности и правопорядка и др.

ла принимается частный закон, а затем — более круп

Кроме того, в программе указываются конкретные

ный, как это произошло, например, с законами в сфе

исполнители, которым поручается подготовка заплани

ре информации: сначала были приняты два частных

рованных проектов или восполнение иного указанного

закона по вопросам информации и лишь через два года

в плане мероприятия. Как правило, это парламентские

появился большой закон об информации и информати

комитеты, правительственные органы, федеральные

зации. Необходимо сначала принимать «рамочные»

министерства и службы, научные учреждения.

базовые законы, а затем «видовые» законы, а не наобо

Сроки подготовки и принятия отдельных законов

рот, поскольку регулирующее значение «рамочный»

определяются в пределах общего срока, на который

закон теряет, если уже действуют «видовые» законы.

рассчитана программа, — от года до трех и более лет.

Целесообразно планирование «пакетов» взаимосвя

При решении вопроса о сроках имеет значение объем

занных актов, что позволит оценить намечаемое право

акта, характер и сложность этапа подготовительной

вое регулирование в комплексе, избежать ненужного

работы, потребность (срочность) в принятии подготав

дублирования, противоречий, различных несогласован

ливаемого акта, степень урегулированности данной

ностей и пробелов в законодательстве.

%

сферы общественных отношений, объем действующе

В программе следует выделять акты, требующие

%

го законодательства по соответствующему вопросу и

первоочередного принятия (приоритетные), а затем

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

указывать законопроекты, которые необходимо при

но планы подготовки проектов, с указанием, кто конк

нять в дальнейшем, при этом следует указывать опре

ретно и в какие сроки должен разработать тот или иной

деленные сроки принятия нормативных документов.

законопроект.

Какие акты можно отнести к категории приоритетных?

Правительство тоже планирует свою законопроект

Прежде всего это акты, необходимость принятия кото

ную деятельность. Данная деятельность осуществляет

рых вызвана социальной потребностью, острой жиз

ся им в соответствии с Регламентом Правительства

ненной ситуацией. К этой же категории относятся акты,

Российской Федерации. В настоящее время действует

которые играют роль ключевых, базовых для той или

план законопроектной деятельности Правительства

иной сферы, вслед за которыми должны быть приняты

Российской Федерации на 2006 г., утвержденный рас

другие нормативные правовые акты. Очевидна приори

поряжением Правительства Российской Федерации от

тетность разработки таких важнейших актов, как фе

29 декабря 2005 г. № р2330. Согласно данному плану

деральные конституционные законы и кодексы.

Правительство Российской Федерации предусматри

Важная функция планирования — определение

вает внести в Государственную Думу на рассмотрение

приоритетных направлений развития законодательства.

в 2006 г. 47 федеральных законов. По данным Право

Своего рода новеллой в практике планирования зако

вого управления Аппарата Государственной Думы

нопроектной работы на федеральном уровне стало

Федерального Собрания Российской Федерации, в

утверждение Государственной Думой перечня законо

нижней палате парламента только в осеннюю сессию

проектов, подлежащих приоритетному рассмотрению

2005 г. было рассмотрено 65 законопроектов, внесен

палатой в период конкретной сессии. Такой перечень

ных Правительством Российской Федерации.

предварительно согласовывается с Президентом Рос

Кроме этого, иной раз принимаются и перспектив

сийской Федерации, Советом Федерации, Правитель

ные планы законопроектных работ. Перспективное

ством Российской Федерации и затем утверждается

планирование осуществляется путем принятия Перс

постановлением Государственной Думы. Примерная

пективной программы законопроектной работы Пра

программа законопроектной работы Государственной

вительства на определенный период.

Думы на ту же сессию принимается Думой к сведению.

В программах и планах законопроектной деятель

Например, примерная программа весенней парламен

ности Правительства предусматриваются поручения

тской сессии 2006 г. предполагала вынести на обсужде

федеральным органам исполнительной власти по раз

ние нижней палаты почти полсотни приоритетных за

работке законопроектов, определяются головной испол

конопроектов. Из этого перечня только 12 документов

нитель, состав соисполнителей и срок представления

относились к регулированию сферы государственного

документов на рассмотрение заседания Правительства

строительства и конституционных прав граждан, 19

и предполагаемый срок внесения в Государственную

затрагивали экономическую и социальную сферу.

Думу. При разработке таких программ и планов Прави

Совет Государственной Думы обязан руководство

тельство рассматривает и учитывает проекты планов

ваться примерной программой при формировании

законопроектных работ других органов государствен

проектов календарей рассмотрения вопросов палатой

ной власти.

на очередной месяц и проектов порядка работы Госу

В отношении актов, планируемых на один год, целе

дарственной Думы на очередные заседания.

сообразно указывать их конкретные наименования, в

Нельзя не отметить в связи с этим, что современ

отношении же актов и мероприятий, планируемых на

ные планы законопроектных работ больше похожи на

последующие годы, — главным образом лишь основные

расширенные («развернутые») повестки дня заседаний

направления, темы, которые должны быть конкретизи

Государственной Думы, в которых обозначены главным

рованы, «расписаны» на каждый последующий год.

%

образом этапы работы над уже подготовленными и

Одна из важных предпосылок правильного, эффек

%!

внесенными законопроектами, тогда как нужны имен

тивного планирования законодательной деятельности

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

рального Собрания, комитетов палат либо по собствен

привлечения большого количества заинтересованных

ной инициативе.

организаций.

Характерной чертой обновления законотворчества

Чтобы избежать дублирования в законопроектной

сегодня стал тот факт, что основная работа над законо

деятельности и обеспечить согласованную работу над

проектами перенесена теперь в комитеты палат россий

законопроектами на ранних стадиях их подготовки, а

ского парламента. Это новый и важный момент в со

также обеспечить взаимодействие между палатами

временной законодательной практике. Подготовка и

Федерального Собрания, Президентом Российской

предварительное рассмотрение законопроектов в коми

Федерации, Правительством Российской Федерации,

тетах — залог делового и организованного их обсужде

другими субъектами права законодательной инициа

ния на заседаниях палат, гарантия более углубленной

тивы — комитетам Государственной Думы следовало

проработки вопросов, демократичности и гласности за

бы активнее создавать совместные рабочие группы с

конотворческого процесса.

участием в них представителей всех органов государ

Однако, как свидетельствует практика, роль палат

ственной власти.

Федерального Собрания и их комитетов и постоянных

К работе подготовительных комиссий целесообраз

комиссий в законотворческом процессе довольно раз

но привлекать депутатов, не включенных в их состав,

лична. Основной груз законодательной работы несет

представителей заинтересованных органов и органи

Государственная Дума, комитеты и комиссии которой

заций, ученых, специалистов, которые могут оказать

разрабатывают различные законопроекты. Основную

квалифицированную помощь в создании и развитии

нагрузку здесь несет нижняя палата, которая, соглас

правовой базы в той или иной сфере общественных

но ст. 105 Конституции, принимает федеральные за

отношений. Главное при этом — обеспечить работо

коны. Что касается Совета Федерации, то он только

способный и компетентный состав комиссии. Комис

рассматривает принятые Государственной Думой фе

сия должна сочетать в своей работе демократизм, про

деральные законы, одобряет либо отклоняет их. При

фессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в

этом при осуществлении данной функции Совет Фе

подготовительные комиссии включались именно спе

дерации связан определенными временными рамка

циалисты — люди, имеющие солидный опыт и зна

ми (14 дней). Причем обязательному рассмотрению

ния. Например, включение в подготовительные комис

подлежат не все федеральные законы, принятые Ду

сии и рабочие группы по подготовке важных, крупных

мой, поскольку верхняя палата не вносит поправки и

законопроектов в сфере экономики и бизнеса опыт

изменения в текст закона. Кроме этого, вето Совета

ных, знающих предпринимателей помогает создать

Федерации в случае отклонения им проекта закона

более качественный закон. Основанные на знании и

может быть преодолено квалифицированным боль

анализе ситуации предложения и рекомендации спе

шинством голосов в Государственной Думе.

циалистов в области бизнеса и предпринимательства,

Комитеты палат Федерального Собрания, а так

получив отражение в конкретных законодательных ре

же органы и организации, которым поручена разра

шениях, несомненно, будут способствовать должному

ботка проекта закона или которые разрабатывают его

правовому обеспечению и в целом более благоприят

по собственной инициативе, как правило, создают

ному (в рамках закона) развитию бизнеса и предпри

подготовительные комиссии из числа депутатов, спе

нимательства.

циалистов и ученых. В случае необходимости эти ко

Работа над законопроектами в комиссиях и рабо

миссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные

чих группах неизбежно сопровождается спорами, а

группы. В соответствии с Регламентом Правительства

порой и столкновениями разных позиций. Поэтому в

Российской Федерации комиссии могут образовы

ходе дебатов нужно максимально использовать все

%$

ваться для организации разработки законопроектов

возможности, чтобы добиться получения согласован

%%

комплексного межотраслевого характера, требующей

ного решения, сочетающего различные точки зрения.

НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА

ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Не менее важно и предварительное обсуждение

важное положение законоподготовительной работы

концепции проекта, его будущих принципиальных

следовало бы закрепить нормативно.

положений, а для согласования общих концептуальных

Весьма существенный вопрос — кто должен гото

положений взаимосвязанных проектов, готовящихся

вить первоначальный вариант проекта закона: специа

разными комиссиями, весьма полезна практика совме

листы, работники заинтересованных ведомств или сами

стного обсуждения таких проектов.

законодатели, т. е. депутаты? Одни считают — заинте

В условиях гласности, обеспечивающей плюра

ресованные ведомства, специалисты, которые доско

лизм мнений и позиций, весьма полезным было бы по

нально знают предмет, нужды отрасли. Другие высту

ручения о подготовке проекта давать разным коллек

пают категорически против такой постановки вопроса,

тивам и даже отдельным специалистам, с тем чтобы

полагая, что тогда никакой закон вопреки воле ведом

одновременно были подготовлены разные варианты

ства не пройдет. Также высказывают и такой аргумент

(несколько проектов) будущего закона. Отобрав наи

против ведомственной подготовки законопроектов, что

лучший из представленных проектов, можно включить

якобы нарушается принцип разделения властей.

в него удачные положения из других альтернативных

Сейчас большинство законопроектов в Государ

проектов.

ственную Думу вносится депутатами. По данным Ин

Подготовка альтернативных проектов на одну и ту

аналитическогоформационно бюллетеня, подготовлен

же тему (как в порядке поручения, так и по инициативе

ного сотрудниками Правового управления Аппарата

депутатов, их групп, а также федеральных министерств

Государственной Думы, в осеннюю сессию 2005 г. в

и ведомств, других органов и организаций) еще одна

Государственную Думу депутатами было внесено бо

примечательная новелла современной законотворчес

лее 35 процентов законопроектов. Данную практику

кой практики. Думается, что практику создания таких

вряд ли можно считать оправданной, поскольку подго

проектов, в том числе и на состязательной, конкурсной

товка законопроекта требует большого объема инфор

основе, нужно всячески поддерживать и развивать. Они

мации, знаний, необходимых финансовых расчетов, вы

дают возможность оценить все многообразие регули

сокой юридической квалификации. Заметно увеличилось

руемых отношений, полнее учесть в будущем законе

количество законопроектов, внесенных в указанный пе

различные точки зрения, отразить новые тенденции

риод в Государственную Думу законодательными орга

развития определенного круга отношений в социуме,

нами субъектов Федерации (24 процента). В то же вре

возможность выбора наилучшего из предложенных

мя число законопроектов, вносимых по инициативе

вариантов решения. Здесь важно создать условия для

Правительства, явно недостаточно. Их доля, согласно

свободного, конструктивного обсуждения имеющихся

указанному бюллетеню, составляет более 32 процентов.

альтернативных проектов.

Хотя именно Правительство обязано действовать более

Желательно, чтобы органам, организациям и ли

энергично и эффективно, оно должно играть роль свое

цам, обладающим правом законодательной инициати

образного «мотора» в законодательном процессе. Кро

вы, а также органам, организациям и лицам, которым

ме этого, следует отметить, что Президент Российской

поручена подготовка проекта закона, была обеспечена

Федерации часто дает поручения Правительству раз

возможность обращаться к соответствующим государ

работать тот или иной проект федерального закона.

ственным, общественным органам и организациям,

В этом случае проявляется роль Президента как главы

научным учреждениям за содействием в выделении

государства. Однако Правительство как орган, облада

специалистов для консультирования и участия в раз

ющий правом законодательной инициативы, потом ини

работке проекта, предоставлении необходимых доку

циирует данный проект в Государственную Думу.

ментов, экономическихфинансово расчетов, журналов

Интересно в этой связи отметить, что в некоторых

%&

регистрации, справок, статистических данных, мате

европейских странах до 90 процентов парламентских

%'

риалов проверок и иной информации. Это достаточно

актов исходят от Президента или Правительства. На