3. Общественный договор

Однако признание в теории и на практике свободы и равенства далеко не решило всех проблем власти, не создало достаточно благоприятных условий для человеческого общежития. Наоборот, оно поставило третью проблему демократии (проблему «волка»): Кто будет гарантом равенства между людьми? Как избежать «войны всех против всех», ведомой под флагом «Человек человеку – волк»?

Решая этот вопрос, Гоббс пришел к исходной идее демократии о необходимости, скажем так, избрания вожака в стае свободных и равных волков. Другими словами, гарантом порядка и предотвращения войны является общественный договор, заключенный людьми, добровольно уступившими свои суверенные права государству, и являющийся основой государственного суверенитета и возникновения сотрудничества между эгоистическими индивидами.

Из этой контрактной теории вытекает принцип представительной демократии, т.е. режима, при котором граждане передают свои права устанавливать и проводить в жизнь законы избранным ими представителям. Соответственно, данный принцип включает нормы свободных выборов и право смещения властей, нарушающих указанный договор (по принципу Тараса Бульбы: Я тебя породил, я тебя и убью). На этом основаны революции в США и Франции, а также все демократические режимы. Право смещения властей “забыто” лишь составителями Конституций РФ и РТ. А ведь из этих принципов рождается такая базовая ценность демократии, как периодическая зависимость властей от народа.

4. Разделение власти

Вместе с тем рождается и иная, 4-я, проблема (проблема «лисы»). Многие помнят сказку о том, как лиса помогала медвежатам «разделить поровну» головку сыра, откусывая по очереди «лишние» кусочки у той части, что была больше до тех пор, пока у медвежат не осталось по равной, но очень мизерной доле. У обделенных лисой медвежат не было претензий друг к другу, но осталось чувство недоумения: а где же сама головка сыра, бывшая такой большой и аппетитной? В политической транскрипции это звучит так:

Одной из центральных проблем политической жизни всегда была проблема, как заставить государственный аппарат служить обществу, а не подавлять его. Народ избрал правителей, добровольно доверив им часть своих прав, часть своего суверенитета для защиты остальных своих прав. Но как же избежать злоупотребления доверием, тирании со стороны избранных властей? Для этого нужно заставить лису «гоняться за своим хвостом», т.е. принудить одни власти к ограничению узурпаторских стремлений других властей. Взаимный контроль и конкуренция властей в рамках правил снижает риск монополизации всех полномочий в одних руках. Для этого Монтескье разработал исходную идею демократии о разделении власти, в дальнейшем воплощенную в США.

Принципом реализации данной идеи является система взаимных сдержек и противовесов всех властей (законодательной, исполнительной и судебной). Цель разделения власти – переориентация ее с обслуживания лишь своих нужд на обеспечение свобод и прав народа и предотвращение узурпации власти в одних руках; суть – введение механизма зависимости всех властей от народа и их независимости друг от друга. Конкретными нормами воплощения данного принципа являются такие:

а) ветви власти не совмещаются по функциям. Это отмечают все аналитики и политики, от Локка до Монтескье, от Э.Уокера (США) до спикера Госсовета РТ Ф.Мухаметшина. Например, последний в своей кандидатской диссертации так определяет суть разделения власти: «Важнейшим источником идей, касающихся совершенствования устройства и функционирования государственной власти, является теория разделения властей. В своем классическом варианте она сложилась в период становления буржуазной государственности и предусматривает проведение четких различий между правотворчеством, исполнением правовых предписаний и правосудием. Осуществление этих функций определяется различными государственными органами, запрещается присвоение полномочий, предоставленных одному государственному органу другими».

Однако все это было и у Советской власти, отвергавшей «буржуазный» принцип разделения властей. Кроме того, это разведение функций признавали даже такие противники разделения властей, как Руссо в «Об общественном договоре» и Маркс в «Гражданской войне во Франции», требовавшие, чтобы правил лишь народ. Только у Руссо законодатель – сам народ и потому подчинение исполнительной власти воле народа неотвратимо, а у Маркса – избранные всеобщим голосованием представители, сами эти законы и исполняющие, что закладывало возможность отрыва и извращения воли народа при определенных условиях. У Ленина и первых Советов отказ от всеобщих, прямых и равных выборов и тайного голосования создавал еще больше возможностей для автономии властей от народа. В то же время функционально у Руссо, Маркса, Ленина, Сталина, Брежнева власти были разделены. Так, в СССР исполкомы исполняли, законодатели издавали законы, а суды судили и эти органы функциями не обменивались. Но разделения власти не было, т.к. его суть и цель не сводится к разделению функций. Функциональное разведение власти еще не означает ее реального разделения, а порождает лишь ее распределение как предварительное (но не единственное и не квалифицирующее) условие настоящего разделения власти. Для нейтрализации диктаторских устремлений правителей (т.е. достижения главной цели разделения власти) нужно выполнение следующих условий (их не было при Советской власти, их во многих регионах, а части из них – и в России в целом, нет по сей день):

б) все три ветви власти (президент или президенты и мэры-главы местных администраций; парламент или парламенты и органы местного самоуправления; суды) должны быть избраны народом на всеобщих (на территории их властвования), прямых и равных выборах при тайном голосовании и свободной конкуренции кандидатов, а не назначены одной из них. Идея избрания, а не назначения всех должностных лиц, отстаиваемая еще в XVII в. Уинстэнли, настаивавшим на недоверии неизбранным народом органам, давно завоевала признание во всем мире (но не в нашей республике, где до сих пор ни один мэр не избирался, и не в России, в которой отменена выборность глав субъектов федерации);

в) все три ветви власти не могут совмещаться по составу, иначе теряется смысл и возможность взаимного контроля властей, появляется опасность сосредоточения всех властных полномочий в одних руках. Монтескье отмечал, что разные функции не могут исполняться одним лицом, ибо человек не может быть судьей в собственном деле или выполнять решение, которое он сам же принял. Как писал еще левеллер Лилберн, «...власть депутатов состоит лишь в издании законов, правил и инструкций для судов и лиц, назначенных по закону для исполнения их, которым должны подчиняться одинаково как члены республики, так и парламента. Неразумно, несправедливо и губительно для народа, чтобы законодатели были одновременно и исполнителями законов». Это условие впервые было строго и буквально проведено в жизнь «отцами-основателями» Конституции США, писавшими, что в основу правления в Америке «положен принцип четкого разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, с тем, чтобы ни один человек не являлся носителем более чем одной из них одновременно», что гарантирует свободу народа и права человека. Со временем этот тезис стал аксиомой везде, кроме тоталитарных режимов. Однако в РТ все главы администрации и иные исполнители законов все годы реформ одновременно писали и принимали законы, будучи депутатами и сами себя «контролируя», что прямо нарушало записанный в Конституциях РФ и РТ принцип разделения властей;

г) власти контролируют друг друга (это невозможно в случае совмещения постов в двух ветвях власти – для глав администрации в РТ, а также членов Совета Федерации РФ, где до недавнего времени заседали главы исполнительной власти субъектов РФ, а ныне – их назначенцы); правление закона обеспечивается также тогда, когда независимая от остальных властей судебная власть способна сдерживать их;

д) органы власти сдерживают и ограничивают друг друга, создавая противовесы диктаторским потугам иных органов и лиц (для чего все власти и должны не зависеть друг от друга и обладать достаточными полномочиями, например, у депутатов должно быть право отменить любой указ президента, чего нет в РТ и почти нет в РФ).

Монтескье предполагал, что верховенство права обеспечивается при таком разделении властей, при котором распределение государственной власти было бы осуществлено между различными социальными и политическими силами. Такого же плюрализма Монтескье предлагал добиться и в рамках парламента как доминирующей ветви власти. Эта идея впоследствии зафиксирована в ст.16 Декларации прав человека и гражданина Франции 1789 г., где говорилось, что «общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции», и в Конституции 1791 г. Но революция пошла дальше компромиссной программы мыслителя, отказавшись предоставить дворянству верхнюю палату в парламенте и право абсолютного вето монарху.

В известной степени все это касается не только горизонтального разделения власти на три ветви (т.е. формы правления), но и обоих видов вертикального разделения власти: на уровни (зафиксированного в государственном устройстве) и на тип связи власти с самим народом как верховным сувереном (отраженном в политическом режиме). Самоограничение власти посредством введения конкуренции ее звеньев – это принцип «разделяй и властвуй», применяемый народом в отношении власти. Механизм сдержек и противовесов позволил сформулировать и реализовать важнейшую базовую ценность демократии – постоянный взаимный контроль всех властей и отсутствие чьей-либо монополии на власть.