2. Формирование теории федерализма

Дискуссии о федерации

Еще А.Токвиль, блестящий политолог XIX в., на примере США отмечал, что федерация соединяет преимущества больших и малых государств, беря от первых силу (защищающую безопасность людей) и большую степень свободы (в передвижении лиц, товаров и капиталов, в установлении единого экономического и таможенного пространства), а от вторых – учет местных условий, приспособленность к ним законов. И действительно, федерация призвана соединить достоинства крупного государства (а это – способность эффективной защиты естественных прав человека) и небольшого государства (прежде всего – близость власти к народу с точки зрения числа ступеней, их разделяющих, а, значит, легкость народного контроля за властью). К сожалению, Российская федерация пока больше сочетает пороки большого государства (отрыв власти от населения) и маленького (неспособность или нежелание любых властей защитить права человека).

Долгое время в мире из сложных образований преобладали империи (наподобие Золотой Орды) и конфедерации (типа Киевской Руси), хотя, бывало, договоры между княжествами Руси носили федеративный характер. Рим переродился из Латинской федерации в империю. Нидерланды были федерацией 7 провинций. Как отмечает голландский политолог А.Моммен, капитализм постепенно подводил к централизации. Однако четкого определения федерации и ее отличий от конфедерации и иных союзов долго не существовало. Именно поэтому федератами (от лат.foedus – союз) назывались варварские племена, охранявшие границы Римской империи, а затем – добровольцы, защищавшие завоевания Великой французской революции, Наполеона, Парижской коммуны 1871 г. Поэтому же Локк назвал федеративной власть, занятую внешней политикой вообще.

Но постепенно складывалось представление о сложном государстве. Так, уже Гельвеций настаивал на симметричности субъектов федерации, которые должны быть равновелики, обладать одинаковыми законами, формой правления и выборным правительством, общий парламент составляется из депутатов от республик и ведает военными и политическими делами и др.

Монтескье утверждал, что формы государства зависят от размера территории, но возможна крупная республика в виде федерации. Он первым подчеркнул переходный характер конфедерации, указав, что это – условное соглашение, по которому несколько малых государств соглашаются быть членами крупного государства, которое они намереваются сформировать.

Гамильтон настаивал на укреплении федерального центра в США. Во главе штатов он предлагал поставить назначаемых центром губернаторов, обладающих большой властью, в частности правом налагать вето на законы штатов. Он считал, что право выхода штатов из федерации преобразует страну даже с очень сильной центральной властью в конфедерацию, т.е. разрушит государство. Поэтому он называл отказ от этого права критерием отличия федерации от конфедерации. Неважно, насколько жестки отношения между центром и периферией, но если возможно выйти из этого государства, то все связи и директивы условны, т.к. можно отказаться их выполнять, просто выйдя из состава страны, уже и не являющейся собственно государством. Он характеризовал конфедерацию как набор обществ, ассоциацию государств, лишь действующих как единое государство. Пока не отменена раздельная организация правления для каждой части, республика останется конфедерацией.

Джефферсон же, ссылаясь на опыт республик в США и Франции, критиковал утверждение Монтескье о том, что республика требует маленькой территории. Одновременно он выступал против чрезмерной концентрации власти в руках федерального правительства и ограничения суверенитета штатов. Это объясняется чисто политическими соображениями: тем, что в период войны за независимость в штатах были приняты конституции, закреплявшие демократические права и свободы.

Констан предлагал, наряду с пятью центральными властями, независимую от них муниципальную власть. Центральные власти решают вопросы, касающиеся всех. Местные же дела относятся не ко всему государству, а только к его части, где и должны решаться. Децентрализация управления препятствует установлению деспотической опеки центра, развивает инициативу граждан и способствует упрочению свободы.

Токвиль всячески осуждал централизацию, но признавал, что длительная и упорная борьба народов Европы против привилегий аристократии, власти, стоящей между верховным правителем и обществом, в защиту индивидуализма и личной свободы и равенства всех перед единым законом неизбежно рождает централизацию, унификацию правил и уничтожение местного самоуправления, сосредоточенного дотоле в руках региональных элит. Именно поэтому якобинцы были противниками федерации. А в США не было ни привилегий, ни аристократии, ни длительной борьбы за равноправие, потому свобода индивида здесь основана на местном самоуправлении.

Дискуссии о федеративном устройстве в России возникли в начале XIX в., когда М.Сперанский разрабатывал реформу государственного устройства. Ряд декабристов предлагал создать славянскую федерацию. Для Чернышевского федерализм был равнозначен демократии.