1.3. Функции и направления прокурорской деятельности

Функции – есть правовая категория, раскрывающая структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры.

Российская прокуратура с момента ее создания и до настоящего времени имеет строго определенное предназначение. В связи с чем именно предназначение прокуратуры как государственного органа, а также сфера применения, деятельности органов прокуратуры являются основными признаками функций прокуратуры. Следовательно, определение функций органов прокуратуры РФ, как и иного государственного органа, неразрывно связана с деятельностью государства. Именно государство предопределяет, сферу деятельности любого государственного органа, а также способы и средства этой деятельности.

Приведенные суждения обуславливают определения функции прокуратуры как обусловленный публичным предназначением установленный государством круг ее специфической деятельности, имеющей определенный предмет ведения и способы воздействия.

Действующее законодательство (Конституция РФ, Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» не содержит полного перечня функций прокуратуры РФ. Статья перовая ФЗ «О прокуратуре РФ» содержит положения о надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, то есть осуществления надзорной функции. Во втором абзаце данной части статьи говориться что прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Следовательно, определение видов функций прокуратуры РФ возможно лишь взяв за основу содержание всего действующего законодательства РФ в том числе и ФЗ «О прокуратуре РФ», а не ст.1 данного закона. Положение действующих федеральных законов РФ позволяет выделить в качестве самостоятельной функции прокуратуры функцию содействия прокуратуры осуществлению правосудия, т.е. участие органов прокуратуры в рассмотрении дел судами и принятие мер прокурорского реагирования на противоречащие закону судебные акты. При этом необходимо отметить, что прокуратура Российской Федерации принимает участие в рассмотрении судами не только подавляющего большинства уголовных, но и определенных категорий гражданских и арбитражных дел. Следовательно, данная функция является важной функцией российской прокуратуры. И поскольку, органы прокуратуры в соответствии с действующим принципом независимости суда и судей не осуществляют надзор за судами, данная функция является ненадзорной.

Закон о прокуратуре регламентирует и иную деятельность органов прокуратуры, к которой относится: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество и организационное обеспечение деятельности органов прокуратуры. Всю эту деятельность в совокупности следует отнести к организационной функции. Следовательно, органам прокуратуры Российской Федерации присущи три функции: функция осуществления прокурорского надзора, функция содействия осуществлению правосудия и организационная функция. Функции включают в себя в качестве составляющих направления деятельности прокуратуры. Определяя содержание понятий «функция» и «направление» прокурорской деятельности необходимо отметить, что в последней редакции Закона о прокуратуре содержится лишь термин «функции», а термины «направления» в нем отсутствуют.

Термин «направление» в юридической науке используется давно. Так, в Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» указаны 10 основных направлений деятельности прокуратуры. Однако среди ученых-юристов нет единого мнения в вопросе определения понятий направлений деятельности прокуратуры.

По мнению автора данного курса, направление — это форма выражения функции, ее составная часть, область деятельности прокуратуры, характеризующаяся определенными предметом и методом, целями задачами, полномочиями и правовыми средствами.¹ Направление деятельности прокуратуры по отношению к функции носит вторичный характер. Направления деятельности прокуратуры довольно многочисленны. Из них следует выделить широкие направления. К широким надзорным направлениям относятся: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов судебными приставами: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

При определении широких ненадзорных направлений деятельности органов прокуратуры следует обратить внимание на то, что они являются составляющими функции - содействия осуществлению правосудия. Виды этих широких направлений обусловлены соответствующим видом процессуального законодательства, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ. Широкими направлениями указанной функции являются: участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел; участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел; участие прокурора в рассмотрении судами арбитражных дел.

Все иные направления представляет собой часть широких направлений деятельности прокуратуры, как ее составляющие, с характерным предметом деятельности, объектом, субъектами, методом, целями, задачами, полномочиями прокурора и правовыми средствами.

В практической деятельности органов прокуратуры РФ принято также выделять приоритетные направления прокурорской деятельности. В качестве приоритетного может определено любое направление деятельности прокуратуры, в том числе и широкое. Выделение приоритетных направлений прокурорской деятельности обусловлено выявленными органами прокуратуры проблемами состояния законности, которые требуют повышенного внимания прокуратуры. Приоритеты, как правило, определяет Генеральный прокурор РФ, основываясь на анализе состояния законности в стране.

В основу разграничения направлений, прокурорского надзора положены область деятельности прокуратуры, обусловленная видом законодательства за исполнением, которого осуществляется прокурорский надзор, предметом и методом, целями задачами, полномочиями и правовыми средствами прокуроров, а также поднадзорными объектами и субъектами.

Представляется, неверным разграничение рассматриваемых понятий по признаку наличия либо отсутствия структурного подразделения в системе органов прокуратуры. Как показывает практика, конкретные структурные подразделения прокуратуры могут курировать, как направление, так и широкое направление деятельности прокуратуры. Например, в прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются структурные подразделения, курирующие широкие направления деятельности — судебные управления, которые состоят из отделов, курирующих узкие направления участия прокурора в рассмотрении дел судами: уголовно-судебные отделы, обеспечивающие участие прокурора в уголовном судопроизводстве, в гражданском процессе, отдел по участию прокуратуры в делах, рассматриваемых арбитражными судами, курирующий одноименное направление деятельности органов прокуратуры.

По приведенным выше характерным чертам можно выделить 13 широких направлений деятельности прокуратуры:

— пять надзорных направлений: надзор за исполнением законов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов судебными приставами: надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознания и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— три направления содействия осуществлению правосудия: участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел, участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел и участие прокурора в рассмотрении дел арбитражным судом;

— четыре организационных направления: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности (опосредовано, поскольку прокуратура не имеет законодательной инициативы на федеративном уровне, однако, имеет право законодательной инициативы на уровне субъектов Российской Федерации (во многих субъектах Российской Федерации); международное сотрудничество; организационное обеспечение деятельности прокуратуры, выпуск специальных изданий.

Широкие направления деятельности прокуратуры, как правило, включают в себя несколько направлений. Например, такое широкое направление как надзор за соблюдением конституции, исполнением законов и законностью правовых актов включает в себя в качестве составляющих следующие направления деятельности прокуратуры – надзор за исполнением законодательства о труде; надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, надзор за исполнением законов об образовании, надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и другие.

Кроме того, в сферу деятельности органов прокуратуры входит уголовное преследование. Эта составная часть деятельности прокуратуры является комплексным формированием, так как включает три широких направления деятельности прокуратуры: 1) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие; 2) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; 3) участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел (поддержание государственного обвинения в суде).

Смешанной может быть не только широкое, но и иное направление деятельности прокуратуры. Например, надзор за исполнением законов о несовершеннолетних.