1.2. Возникновение и развитие российской прокураты. Прокуратура советского периода. Постсоветская прокуратура.

Возникновение и развитие российской прокуратуры. Органы прокуратуры, как государственно-правовой институт следует рассматривать без отрыва от исторического, политического, социально-экономического развития российской государственности и российского общества в целом. Потребность в данном государственном органе обусловлена его значением в развитии общественных отношений, укреплении законности и государственности.

Конец 17 начало 18 века ознаменовались для России масштабными реформами. На престол взошел выдающимся реформатор России 18 века царь (позже император) Петр 1 определивший направление и дальнейшие развитие Российского государства. Государство и общество в тот период нуждалось в в скорейшем реформировании государственного управления, к числу которых отнесется и создание российской прокуратуры. Конец XVII начало XVIII века характеризуются в истории ростом взяточничества, казнокрадства, неисполнением царских указов государственными органами, бесправием населения. Непослушание чиновников стало при Петре I «настоящей язвой управления, не помогали, ни штрафы, ни угрозы о лишении чина, ни даже ссылка на каторгу». Конечно же император осознавал, что бюрократизм являлся помехой, которая становилась опасной для государства. Сложившееся положение в государстве и обществе способствовало поиску императором решения данной проблемы. Петр 1 пришел к решению создания особого надзорного органа, цель которого заключалась в том, чтобы уничтожить или ослабить зло, проистекавшее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония. Указом от 5 марта 1711 года в России была учреждена должность генерал-фискала (аналогичная соответствующей должности в Швеции) основной функцией которого было «тайно проведывать, доносить и обличать». Кроме фискалов в России, предшественниками прокуратуры с разными надзорными функциями были другие органы и должности: такие как генерал-ревизоры, обер-секратари Сената. Следует отметить так же что и сам Царь, и Сенат в той или иной мере выполняли надзорные функции. Однако все они оказались малоэффективными.

12 января 1722 году, Петр I вводит новый государственный институт, которого до того момента прежде не существовало в России, «око государево» -прокуратуру во главе с назначаемым императором генерал-прокурором и его помощником обер-прокурором. Главной целью прокуратуры являлось - реализация реформ вопреки сопротивлению местных органов власти. Стоит отметить что средства, используемые прокурорами того времени, изначально носили исключительно надзорный характер. Исключительным признаком надзорного характера являлось то что прокурор не пользовался решающим голосом ни по каким административным вопросам. Основным средством являлась «протестанция» - внесение протеста в орган нарушивший закон, либо в вышестоящий орган. Обязанностью генерал-прокурора был надзор за высшим государственным органом Сенатом. Также генерал-прокурор был наделен правотворческими функциями, вносил предложения в Сенат по решению вопросов, не урегулированных правом. Кроме того, прокуратура надзирала за законностью в других структурах и органах: за интересами казны, за арестантскими делами, за местами содержания заключенных под стражей. Создание и организация нового органа велись самим Петром I непосредственно. Его Указ «О должности генерал-прокурора» ставил прокурора в исключительное подчинение императору, а также ставил его над сенатом (прим. указ «О должности генерал-прокурора» и на протяжении всего 18 столетия являлся главным законодательным актом о прокуратуре). Своеобразно императором был решен вопрос о ответственности прокуроров. Петр Первый освободил генерал-прокурора и обер-прокурора от любой подсудности, оставляя это право исключительно за собой, однако разрешил сенату в свое отсутствие привлекать их к ответственности, но без применения каких-либо наказаний и пыток. Но, вместе с тем он ввел ответственность за умышленные должностные преступления, за которые генерал прокурор наказывался штрафом.

Органы российской прокуратуры создавались постепенно в различных губерниях империи в течении ряда лет. Прокуроры состояли при коллегиях Сената, губерний, и при надворных судах.

Указом от 11 мая 1722 была введена должность Обер-прокурора, светского чиновника Священного Синода, осуществляющего надзор за этим центральным органом государственного управления православной церкви. По наставлению Петра Первого им должен был стать человек «сведущий в делах Синода». В епархиях православной церкви, управляемых духовными консисториями надзорные функции возлагались на секретарей консисторий, назначаемых на должность и увольняемых с должности Синодом по предложению обер-прокурора и находились в его непосредственном подчинении и обязанных исполнять его предписания. Был создан прототип первой в России специализированной прокуратуры

Таким образом в России появляется институт надзора, который носил французское название, но не являлся подобием французской прокуратуры, а исключительным результатом творчества Императора, включающим в себя элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и фискалов, и русского изобретения.

Следует отметить, что в последние годы правления Петра Первого прокурорский надзор стал играть довольно существенную роль как в укреплении российской государственности, так и в финансовых делах. Немаловажное значение здесь имели лица занимающие соответствующие должности. Первым прокурором России, первым и единственным генерал-прокурором за время царствования Петра, стал Павел Иванович Ягужинский. Этот человек один из не многих приближенных Петра служил ему верой и правдой и пребывал в данной должности 14 лет. Стоит так же отметь что за всю службу он практически не имел каких-либо нареканий со стороны императора.

После смерти Петра I, на императорский престол взошла жена Петра I-Екатерина Первая, которая по своему характеру, да и желанию не была «настоящим» правителем, чаще она выполняла роль арбитра в каких-либо управленческих «столкновениях» оставляя за собой право решающего голоса. Все это привело к ослаблению надзорного института и в конце концов прокуратура как ведомство практически прекращает свое существование. И только в октябре 1730 года императорским указом восстанавливалась должность генерал-прокурора и прокуроров в коллегиях и надворных судах. Так же повторно прокуратура была ослаблена во время регентства Анны Леопольдовны.

Значительно роль прокурора и прокуратуры в целом возрастает во время правления Екатерины II.Эта связанно со многими факторами: ослабление финансового положения в стране (даже Сенату не были точно известны все доходы и расходы бюджета), неработоспособность сената в целом. Стоит отдать должное императрице, которая видела проблему не столько в составе сената, сколько в том, что в нем на тот момент были Законодательная, Исполнительная и Судебная власти и прокурорский надзор. Решив этот остро стоявший тогда вопрос разделением Сената на 6 департаментов (2 из них находились в Москве, 2 в Петербурге), Екатерина тем самым увеличила и штат обер-прокуроров. В первом департаменте, административно- политическом надзор выполнял генерал-прокурор в остальные назначались обер-прокуроры. Генерал прокурором при Екатерине становится А.А. Вяземский, который успешно справился со своей задачей, оставив о себе положительные отзывы своих современников как умного и честного прокурора.

Помимо главной задачи поставленной перед генерал-прокурором Екатериной II - надзором за Сенатом, императрица так же поручила Вяземскому заняться, по ее мнению, первоочередными для генерал-прокурора отраслями государственного управления и права: бюджет, кодификация законодательства, регулирование торговли соли и вином, русификация национальных окраин.

В 1744 году императорским Указом была введена должность обер-прокурора в первом департаменте. В Указе так же закреплялось право генерал-прокурора распределять обязанности между обер-прокурорами и принимать к собственному производству дело любого департамента.

Наибольшей значимости в государстве прокуратура достигла во время царствования Павла I. Этому послужило несколько причин: недоверие императора ко всякому рода парламентам и высокий уровень правосознания самого императора, чего он требовал и от других. При его правлении компетенцию генерал прокурора составляли надзор за рекрутскими делами, материально-техническом снабжении армии и флота, финансовыми делами, надзор за цензурой, кроме того, генерал прокурор фактически являлся главой пограничной стражи. Усиление статуса генерал-прокурора не могла не сказаться на усилении прокуроров на местах, повышения значимости прокуратуры в целом.

В период правления императрицы Анны Иоанновны произошло существенное развитие вертикали прокурорской власти путем усиления власти прокуроров на местах- губернских прокуроров.

При императоре Александре I прокуратура отошла в ведение Министерства юстиции, и возглавлял ее министр юстиции. В составе данного министерства находился генерал-прокурор, однако, как таковых изменений в правовой основе прокуратуры не произошло, все проводимые на тот момент реформы коснулись прокуратуру лишь косвенно. Что на фоне общего ослабления прокуратуры послужило развитию бюрократизма. Однако, позитивным было развитие высшего образования в империи. Замещение должностей происходило знающими юристами, в прокуратуре, как правило должности занимали люди с высшим юридическим образованием, что в скором времени сделало прокуроров одним из самых образованных классов чиновничества. К середине 19 века уже более 50 процентов прокуроров в Российской империи имело высшее юридическое образование.

Авторитет прокурорской власти уменьшался и на периферии в губерниях. Зачастую протесты губернских прокуроров просто игнорировались. Подводя итог полуторавекового развития прокуратуры можно сказать что цели и принципы, которые преследовались при создании прокуратуры оказались неосуществимы даже в период наибольшего возвышения прокуратуры.

Демократические реформы 60-ых годов 19 века не могли не коснуться прокуратуры. Данный орган был преобразован в связи с созданием демократических судебных органов, адвокатуры, демократизацией местного самоуправления. Так же немаловажную роль в судьбе прокуратуры сыграли новые принципы судоустройства и уголовного судопроизводства которые были провозглашены в соответствующих проектах 1859-1860 годов, они предусматривали введение гласного состязательного процесса, право обвиняемого на защиту, адвокатуру, презумпцию невиновности. Прокуратура в большей степени становилась органом уголовного преследования и ограничивала свою деятельность лишь «делами юстиции». В компетенцию прокуроров, состоящих при общих судах и при Сенате, вменялось поддержание обвинения в уголовном процессе и «наблюдение за правильным применением закона судебными местами». Возглавлял органы прокуратуры генерал-прокурор, который одновременно являлся министром юстиции.

В 1867 году создается военная прокуратура в соответствии с военно-судебным уставом.

В 1896 году генерал-прокурором был издан специальный Указ, регламентирующий вопросы делопроизводства. Устанавливался порядок хранения входящей документации, порядок отчетности и т.д. При этом следует отметить, что количество работников прокуратуры постоянно росло, так на 1913 годов общий штат прокуратуры составлял 1170 работников, а размер денежного довольствия превышал в 10 раз зарплату учителя, и в 2 раза земского врача.

Результатом реформ явилось фактически существование двух систем органов прокуратуры с несколько отличными полномочиями. К ним относились прокуратуры судов и губернские прокуратуры. Губернские прокуратуры не обладали функциями обвинения, но при этом были наделены существенными полномочиями при осуществлении общего надзора. Несмотря на сложившееся раздвоение прокуратура Российской империи оставалась строго централизованной, осуществляющей свою деятельность по единым принципам.

Прокуратура советского периода. После Октябрьской революции органы прокуратуры, в соответствии марксистской доктриной слома государственного аппарата, ликвидировали. Декрет о суде №1 от 24 ноября 1917 года гласил: «Упразднить ранее существовавший институты судебных следователей прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Создаваемый в этот период российской истории новый государственный аппарат был направлен на удержание политической власти и осуществлял свою деятельность (преимущественно) как орудие насилия и подавления. Ликвидация прокуратуры не означала отсутствие осуществления надзора за законностью. Надзор и контроль за местными органами власти в том время осуществляли различные учреждения, например, ВЦИК на основании статьи 32 Конституции РСФСР 1918 года следил за точным исполнением декретов на территории РФ. Надзор за законностью деятельности следственных комиссий, избираемых Советами рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, осуществляли коллегии обвинителей, также избираемые Советами. Функции надзора выполняли и органы ВЧК (Всероссийская чрезвычайная комиссия). В дальнейшем, при переходе от Гражданской войны к строительству социалистического государства все более отчетливо стало ощущаться необходимость обеспечения законности в стране на единой правовой и организационной основе. Требовалось создание специального централизованного органа, который бы подчинялся исключительно государственной власти, был бы независим от каких-либо поднадзорных ему учреждений, местных влияний, и должен бы был следить за точным и беспрекословным исполнением законов ОГВ должностными лицами и гражданами во всех сферах деятельности и жизни советского государства. В 1921 году, по указанию В.И.Ленина, Д. И. Курский приступил к разработке проекта советской прокуратуры. 26 мая 1922 года на III сессии ВЦИК принял положение о прокурорском надзоре. 28 мая это положение было подписано М. И. Калининым, председателем ВЦИК.

Положение закрепляло независимость прокуратуры от местных органов, а также полномочия, часть которых с некоторыми изменениями, сохранилась и до наших дней: а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц; б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; в) поддержание обвинения в суде; г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Первоначально органы прокуратуры были отнесены к Норкомюсту РСФСР и являлись его отделом, но имели вертикальное подчинение. Декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г. было принято Положение о Наркомюсте установившее структуру прокуратуры, состоящей из четырех подотделов: общего управления и личного состава; общего надзора; надзора за органами следствия, дознания и местами лишения свободы; государственного обвинения и следственной части.

Нижестоящие (губернские) прокуратуры организовывались в соответствии с административно-территориальным принципом. Они входили в состав соответствующих органов юстиции, однако подчинялись вышестоящему прокурору. Структурно губернские прокуратуры состояли из отделений (общего надзора, надзора за органами дознания и следствия, по организации обвинения и некоторых др.) Вся территория губернии разбивалась на участки, состоящие из уездов (как правило не более трех). В участках назначались помощники прокурора губернии, которые выполняли функции прокуратуры в уездах, входивших в конкретный участок. Несмотря на то, что органы прокуратуры были на тот момент не были укомплектованы, они прекрасно справлялись с поставленными задачами и успешно развивались, заслуживая доверия народа к прокуратуре.

После создания Союза ССР требовалось создание общесоюзной системы органов. В соответствии со статьей 43 Конституции СССР 1924 года при ЦИК ССР учреждался верховный суд СССР. Так же определялись функции правомочия структура и штаты прокуратуры Верховного Суда Союза ССР.

Так, в соответствии с положением статьи 46 Конституции в составе Верховного Суда, вводилась должность прокурора Верховного Суда СССР, а также его заместителя. Постановлением ВЦИК РСФСР от 10 октября 1930 г. была установлена единая структура аппарата краевой (областной) прокуратуры, состоящая из четырех групп: общего надзора; по наблюдению за судебно-следственными органами; по наблюдению за местами заключения; по охране труда и производства; по наблюдению за органами ОГПУ.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена Прокуратура Союза ССР. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, которым были определены функции и структура органов прокуратуры.

Образование прокуратуры Союза ССР и прокуратуры РСФСР в 1933 г. обусловило выделение органов прокуратуры в самостоятельную централизованную систему органов, действующих в каждой административно-территориальной единице страны. Структуры прокуратуры СССР и РСФСР были схожи и состояли из отделов, групп и секторов.

Великая Отечественная война не осложнила деятельность прокуратуры. Требования к работникам прокуратуры оставались максимально высокими. Рабочий день как правило составлял до 18 – 20 часов в сутки. Высококвалифицированные прокуроры и следователи были участниками нюрнбергского процесса. Тут нельзя не отметить высококвалифицированного работника прокуратуры Р.А. Руденко, который выступал главным обвинителем от СССР.

В послевоенное время основные силы прокуратуры были брошены в борьбу с нарушениями закона в сфере экономики, поскольку соблюдался режим послевоенной экономии, рациональности использования средств и ресурсов. В большей мере вновь стало уделяться внимания надзору за правами и свободами граждан. С 1946 г. прокурор СССР стал именоваться Генеральным прокурором Союза ССР. Прокурорский надзор проник во все сферы жизни и был направлен на нарушение любой законности. В 1959 году на волне демократизации и властности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии.

В 1977 году принимается новая Конституция СССР. Впервые в прокуратуре была отделена самостоятельная глава (глава XXI, ст.164-168), данная глава раскрывала основополагающие принципы органов прокуратуры. Также новая Конституция закрепила право генерального прокурора на законодательную инициативу.

В 1979 году Верховным Советом СССР принимается закон «о прокуратуре». Данный закон закреплял принцип гласности и принцип демократизации в деятельности органов прокуратуры. Расширялись пределы прокурорского надзора, что было столь необходимо в особенности в сфере охраны прав и интересов граждан. В 1987 году вносится изменения в закон «о прокуратуре», которые расширяли прокурорский надзор, в частности надзор за законностью деятельности местных советов народных депутатов.

Прокуратура постсоветского периода. В 1991 первом году наступил переломный период для страны. В 1992 году, 17 января, принимается Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливающий запрет на какое-либо вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов. Введение этого закона было необходимым, именно он позволил сохранить сильную прокуратуру в России. Закон вступил в силу 18 февраля 1992 года. В связи с проводившейся демократизацией всех сфер жизни большая роль в новом законе отводилась правоохранительной деятельности прокуратуры. В 1993 году в России принимается новая Конституция, в которой статус прокуратуры не определялся, нормы, регулирующие прокуратуру (ст. 129) были включены в главу судебная власть. В новой конституции закрепляется принцип единства и централизации системы органов прокуратуры. В ноябре 1995 года принята новая редакция.

Произошли и структурные изменения органов прокуратуры. В первую очередь они касались создание в 2000 г. управлений, и их дальнейшее преобразования в отделы и главные управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в семи федеральных округах: Центральном, Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, и Дальневосточном.

В настоящее время, так и не принят федеральный конституционный закон, который мог бы дать точное определение места прокуратуры в системе органов государственной власти. а Органы прокуратуры РФ призваны обеспечить верховенства закона на территории всей Российской Федерации. Важнейшими новым направлением деятельности прокуратуры являются защита прав и свобод человека и гражданина. Прокуратура Российской Федерации представляет собой – единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Органы прокуратуры РФ в настоящее время имеет разветвление на военную, территориальную, и специализированные прокуратуры. Назначение на должность генерального прокурора происходит путем представления кандидатуры Президентом Российской Федерации с последующим ее одобрение (неодобрением).