278 Значение концепции

Здесь представляются важными следующие моменты.

Концепция нормативного акта повышает уровень и эффектив­ность правотворческой деятельности, делает ее упорядоченной.

Она позволяет вписать новый нормативный акт в систему законо­дательства и не нарушать баланс в правовой системе.

Концепция позволяет достижениям юридической науки быть не просто самоценностью, а воплотиться на практике и придать им при­кладной характер.

Она может служить основой для последующего толкования закона.

Вполне правомерно ее можно использовать и в правопримени­тельном процессе, особенно в случае обнаружения неясностей или пробелов в законе.

5. Виды правотворческих процедур

Основную нагрузку по разработке и принятию норм права несут государственные органы. Среди них особо выделяется парламент как орган специально созданный для принятия законов, нормативных ак­тов, имеющих наибольшую значимость и важность для страны в це­лом. Не случайно законодательный процесс носит самый сложный характер и отличается длительностью. Законодательный процесс ре­гулируется Регламентом Государственной Думы.

Указное правотворчество не обладает открытым характером. Про­екты указов готовятся в недрах Администрации Президента. Остается только догадываться, какой порядок применяется при издании указов. Скорей всего, он регулируется внутренним документом данного госу­дарственного органа, который для обозрения недоступен.

Правительство принимает свои нормативные акты, используя ку­да менее сложную процедуру, чем законодательная. Это связано с тем, что постановления направлены на детализацию законов и касаются в основном социально-экономических вопросов. Процесс принятия постановлений регулируется Регламентом Правительства Россий­ской Федерации.

Ведомственные нормативные акты регулируют специальные во­просы, отнесенные к компетенции федеральных министерств, служб, агентств. Большинство из них носят процедурный характер, т.е. на­правлены на порядок реализации актов, имеющих более высокую юридическую силу. Вот почему ведомственный правотворческий про­цесс по сравнению с видами правотворческих процедур, указанными выше, менее сложный, но отнюдь не упрощенный. Он установлен

Г лава 9. Правотворческая процедура

Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которые утверждены постановлением федерального Правительства. При разработке и принятии корпоративных актов также исполь­зуется определенный порядок. Однако процесс их принятия отлича­ется разнообразием. Это связано с видами корпоративного право­творчества (прямое, представительное, опосредованное).

6. Процедура ведомственного правотворчества

Подготовка и принятие ведомственных нормативных актов — дело творческое. Несмотря на это, необходимо соблюдать определенную процедуру, состоящую из последовательных стадий. В результате их прохождения ведомственный акт начинает официально действовать.

В рамках этой процедуры действуют определенные требования, выполнение которых является обязательным¹. Кратко их рассмотрим.

279

О пределение оснований издания ведомственного акта

Речь идет о правотворческой инициативе и принятии решения о подготовке ведомственного акта. При этом она может исходить как от подразделения и служащих министерства, службы, так и граждан. Однако решение об издании ведомственного акта принимает руково­дитель ведомства или его заместитель.

Здесь следует указать на следующее правило: прежде чем принять такое решение, необходимо изучить вопрос о необходимости издания ведомственного акта (правовая неурегулированность вопроса, появ­ление потребности в изменении правового регулирования, множест­венность ведомственных актов, делающая необходимым их система­тизацию или консолидацию, несоответствие действующих норматив­ных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания (поручения вышестоящих органов, планы правотворческой работы ведомства, инициатива других органов).

Разработка концепции ведомственного акта

Концептуальные начала акта могут содержаться в законах, указах и распоряжениях Президента, постановлениях и распоряжениях Прави­тельства, поручениях руководства ведомства. К составлению концеп-

' Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Феде­рации. — Барнаул, 2002; Он же: Ведомственное нормотворчество. — Барнаул, 2004. Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Авгореф. дисс... канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 176-213.

Ю ридическая техника

280 ции может приступить и сама группа разработчиков проекта. Но уяснения невозможности разрешения вопроса путем действую^ правовых норм и наличия у ведомства полномочий по изданию ак1 I данному вопросу осуществляется разработка проекта акта.

Составление плана-проспекта и плана-графика подготов; ведомственного акта

В плане-проспекте определяется предполагаемая структура { мативного акта, раскрывается краткое содержание соответствую разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаю основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указг ются конкретные исполнители, ответственные за результаты рабо1

Определение срока подготовки ведомственного акта

Срок, как правило, не должен превышать одного месяца, есл установлено иное.

Определение разработчиков ведомственного акта

Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выст! ют заинтересованные подразделения министерств, в компетенции торых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выдел я к должностные лица, ответственные за подготовительные работы/ необходимости привлекаются сторонние организации. Активное стие в этом принимают правовые подразделения ведомств. Есл; затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его! работку на себя. Сложные нормативные акты, а тем более издава совместно несколькими министерствами, могут готовиться рабо, комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников. Крупны домственные акты выносятся на рассмотрение коллегий, сове! либо экспертных советов министерств.

Сбор необходимой информации

Такая информация может содержаться в законах, указах, Правительства, ведомственных актах. Изучается научная литеру периодическая печать, обобщается практика применения норм ных актов, данные социологических, статистических исследов материалы заседаний коллегий, инспекторских проверок. Исс ются различные справочно-информационные документы: от* справки, служебная переписка, письма граждан, зарубежный о:

9, Правотворческая процедура

I \аписание текста проекта нормативного акта 281

Прежде всего, надо неукоснительно соблюдать правило законно-н конституционности ведомственного акта, что означает соответ-ке проекта действующему законодательству. Проект должен так-увечать современным требованиям развития экономики и, конеч-■равилам юридической техники. Определяющим моментом при %ботке проекта должна быть ориентация на социальную справед-■сть, приоритет принципов и норм международного права, обес-рия прав и свобод граждан.

Проведение правовой экспертизы

Щт возлагается на юридическую службу ведомства. Экспертиза

Иолагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция ■ктва, необходимость издания акта, его содержание и структура, ■явность ссылок и т.д.).

■огласование проекта

Его проводит заинтересованное структурное подразделение. Про-Вгласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), Ври необходимости с другим и государственными органами и ор-ш местного самоуправления. Обязательным во всех случаях яв-I я его визирование в юридическом отделе ведомства. При нали-■мечаний к проекту после их устранения производится переви- ЩШ вине.

Ьлписание ведомственного акта

рдписание осуществляется уполномоченным должностным ли-

шл является первое лицо (руководитель) ведомства.

(проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где рас-

»е I (я замысел проекта, разъясняются возможные источники фи-

■ования.

Мее нормативный акт регистрируется в общем отделе ведомст-

■миожается и рассылается по списку.

и \ дарственная регистрация ведомственного акта

вударственная регистрация касается только тех из них, которые мот права, свободы и обязанности граждан, правовой статус ций или носят межведомственный характер.

Ю ридическая техника

288 коне, требуется значительно больше времени. Вот почему здесь зако­нотворческий процесс более сложный и длительный.

Можно ли сегодня говорить о тенденции в развитии парламента­ризма (имея в виду его структуру)? Думается, да, но с некоторой осто­рожностью.

Как показывает социальная практика, все большее количество стран при формировании своих парламентов использует опыт евро­пейских государств.

С теоретических позиций также выходит, что будущее принадле­жит европейской модели парламентаризма:

а) усложнение социальной жизни требует всестороннего обдумы-| вания вопросов, и этому способствует представительство в парламен­ те партий различного направления;

б) развитие общества постоянно идет по пути усиления социаль­ ной дифференциации. Теперь ценной является личность сама по себе, не говоря о различных социальных группах. Чем больше их представ­ лено в парламенте, тем точнее он будет выражать интересы людей.

Как бы там ни было, парламент является очень значимым соци­альным явлением, и независимо от его структуры он должен образцо­во выполнять возложенные на него функции.