Глава 7. Требования к внутренней форме нормативных актов

Полное наименование в сжатой форме передает его содержание, 211 обозначая предмет регулирования, что позволяет идентифицировать нормативный акт, выделить его из совокупности других норматив­ных актов, ссылаться на него в других правовых документах. В ссыл­ках приводится именно полное наименование нормативного акта.

В полное наименование не рекомендуется включать пояснения по предмету регулирования, например ключевые понятия, заключенные в скобки, поскольку дополнения такого рода затрудняют оформление ссылок на закон. Кроме того, заголовок может изначально содержать дополнительный компонент, в частности краткое наименование или аббревиатуру, помещенные в скобки, и тогда пояснения к заголовку могут окончательно запутать пользователя нормативным актом.

Краткое наименование рекомендуется использовать в целях об­легчения цитирования нормативного акта. Оно формулируется с по­мощью сложного существительного, образованного из следующих элементов: вид нормативного акта и, как правило, одно или несколько ключевых понятий. Например, Закон «Об основных гарантиях изби­рательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий­ской Федерации» чаще называют так: Закон о гарантиях избиратель­ных прав.

Краткое наименование может устанавливаться как единственный -А заголовок. При наличии полного наименования его сокращенный ва­риант добавляется в скобках. Краткое наименование воспринимается как символ, знак закона и поэтому быстро схватывается. Ключевые понятия, образующие краткое наименование, обычно выбираются из полного названия. Например, Закон «Об авторском праве и смежных правах» обычно называют Законом об авторском праве.

Назначение краткого наименования состоит в том, чтобы дать сжатое и точное, удобное в применении название нормативного акта.

Аббревиатура — это словообразование, состоящее из начальных букв слов и принадлежащее к официальному тексту (например, Уго­ловный кодекс Российской Федерации — УК РФ).

Как и полное наименование, аббревиатура служит идентифика­ции нормативного акта и поэтому должна быть уникальной, т.е. отли­чаться от принятых аббревиатур других нормативных актов.

Заголовок выполняет три задачи:

• поиск нормативного акта (если известен смысл нормативного акта и необходимо повторное к нему обращение);

• информационную (например, при подборке нормативных ак­тов по определенному вопросу);

Ю ридическая техника

212 * ориентационную (настраивает пользователей на определенное

поведение, соответствующее основным принципам и нормам, в нем заключенным).

Оглавление

Его имеют обычно крупные по объему нормативные акты. Задачи оглавления заключаются в следующем:

• сориентировать пользователя в нормативных предписаниях;

• обеспечить поиск необходимых правовых предписаний на про­тяжении всего срока действия нормативного акта;

• сделать текст закона доступным;

• облегчить чтение нормативного материала.

В не меньшей мере оглавление нужно составителям проекта нор­мативного акта: оно изначально заставляет их систематизировать нормативный материал, излагать его логично и последовательно, что способствует повышению качества самого нормативного акта.

В оглавление вносятся все основные структурные единицы текста нормативного акта (части, разделы, главы, статьи). Одним из условий отражения структурных единиц в оглавлении является наличие у них собственного названия.

Вопрос о местонахождении оглавления в структуре нормативного акта может решаться двояко. Оглавление может помещаться или в на­чале акта перед преамбулой, или в конце. Но более удобным является все же первый вариант: оглавление следует за наименованием норма­тивного акта.

Существует и третий вариант, который используется, в частно­сти, в Германии: оглавление располагается после преамбулы перед постановляющей частью¹. Такое новшество введено немецким зако­нодателем недавно, и в связи с этим оглавление стало считаться ча­стью нормативного акта. Ранее законодатель при опубликовании нормативного акта сам решал, составлять оглавление закона или нет. При этом часто оглавление не соответствовало изменившемуся тек­сту нормативного акта. Теперь же оглавление немецкого закона га­рантированно отражает содержание самого закона. Оглавление, та­ким образом, приобретает статус элемента закона и определяется его содержанием: если в процессе принятия закона изменяется его содер­жание, непременно должны быть внесены коррективы и в оглав­ление.

Справочник по нормотворческой технике. — М., 2002. — С. 134.

Г лава 7. Требования к внутренней форме нормативных актов

С точки зрения российского законодателя оглавление пока не яв­ляется одним из компонентов закона. Составлять его или обойтись без него решает издатель брошюры, в которой содержится норматив­ный акт. Как правило, найти оглавление, если оно имеется, можно на последних страницах текста нормативного акта, что указывает на фа­культативный характер оглавления. Однако опыт германского зако­нодателя заслуживает положительной оценки.

213

Преамбула

Название данной структурной единицы нормативного акта про­изошло от лат. ргаеатЬи1и$, что означает идущий впереди, предшест­вующий. Действительно, преамбулу еще называют вводной частью.

Преамбула — это часть закона, содержащая указание на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к принятию данного за­кона (мотивы), а также указание на задачи, цели, которые должны быть достигнуты в процессе применения этого закона.

Возникновение вводной части закона проистекает от оформления законов в Древнем Риме. В Древнем Риме многие законодательные акты благословлялись формулой Вопиз/асШпг!, что означало «В доб­рый путь!».

Сегодня преамбула играет такую же важную роль, как и много ве­ков назад. Исполнитель правовых норм, обыкновенный гражданин, должен знать, зачем он исполняет именно эти предписания закона и почему этот закон лучше предыдущего. Можно исполнять норму пра­ва из-за боязни быть наказанным (маргинальное правомерное поведе­ние)¹, но не понимать ни ее смысл, ни цели своего поведения. Однако «законы должны не просто управлять, но и убеждать» — эти слова ве­ликого философа Платона, сказанные два тысячелетия назад, до сих пор являются актуальными.

Преамбула включает в себя такие компоненты, как мотивы при­нятия закона, цели и задачи, которые хотелось бы достичь в процессе применения нормативного акта. Задачи, мотивы и цели не могут счи­таться нормативными предписаниями, поэтому они выведены за пре­делы постановляющей части закона. Разграничим эти близкие между собой понятия.

♦ Задача — это постановка проблемы, которая требует разреше­ния с помощью нормативного акта.

Сырых В. М. Теория государства и права. — М., 2004. — С. 376.

Ю ридическая техника

214 * Мотив побуждает человека к активной деятельности и делает

его поведение осмысленным и последовательным.

♦ Цель — это конечный результат, которого хочет достичь зако­ нодатель, принимая нормативный акт.

Включение этих компонентов в преамбулу закона носит прежде всего психологический характер, так как особенность человека состоит в том, что он пытается удовлетворять свои потребности путем построе­ния логической цепочки от постановки цели до достижения результа­та. Тем самым он убеждает себя в необходимости построения своего поведения именно по закону (осознанно убежденное поведение).

Показательным примером является Федеральный закон «Об основных гарантиях...», содержащий преамбулу. Мотивация соблюдения и исполне­ния норм данного закона следующая: «Демократические, свободные и пе­риодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредствен­ным выражением принадлежащей народу власти. Государством гаранти­руются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на вы­борах и референдуме, защита демократических принципов и норм изби­рательного права и права на участие в референдуме».

Главная задача преамбулы — определить цели и мотивы издания нормативного акта, которые намечается решить благодаря его изда­нию.

Преамбула характеризует социально-политическую обстановку, которая побудила к изданию акта, и, таким образом, она носит инфор­мационный характер. В преамбуле может содержаться анализ прак­тической деятельности, подлежащей урегулированию. В некоторых случаях в ней называются тенденции развития наблюдаемых явлений и объясняется, почему необходимо в настоящий момент издать дан­ный нормативный акт. Кроме того, иногда в преамбулу помещают пе­речень регулируемых вопросов. Одним словом, структура преамбулы может быть различной.

Как правило, преамбула начинается со слов «в целях». Она обычно не разделяется на отдельные части и выступает связующим звеном для всех норм, помещенных в данном акте, объединяет их единой идеей, об­щей политической и правовой основой. Помещение в преамбулу регу­лирующих нормативных положений крайне нежелательно, поскольку тогда будет искажена сама суть данной структурной единицы.

Преамбула несет большую нагрузку:

♦ помогает глубже и полнее понять значение нормативного акта, заостряет внимание на актуальных вопросах правового регулирова­ ния;

Г лава 7. Требования к внутренней форме нормативных актов

• устанавливая цели и задачи, которые стоят перед нормативным актом, преамбула официально констатирует эти положения и тем са­мым обязывает исполнителей иметь их в виду при применении от­дельных норм акта;

• формирует правосознание пользователей нормативного акта, мо­билизует общественность на осуществление юридических предписа­ний. Она как бы программирует адресатов на предписанное поведение;

• способствует добровольной реализации положений норматив­ного акта, поскольку формирует у адресатов убежденность в необхо­димости поступать так, как предписывает данный нормативный акт;

• преамбула важна и для самих правотворческих субъектов: не­обходимость мотивировать нормативный акт сдерживает их от при­нятия ненужных нормативных актов.

Ошибок, связанных с написанием преамбулы, множество. Вот не­которые из них¹:

• в преамбуле вместо мотивационного введения в нормативном акте содержится информационное введение. Информацию о содер­жании нормативного акта вполне можно было отразить с помощью его оглавления;

• часто преамбула настолько мала, что отражает только цель и в ней нет места мотивам издания нормативного акта. Это не способст­вует формированию у людей убежденности в необходимости выпол­нять предписания нормативного акта;

• в преамбулу вводятся нормативные положения, в частности де­финитивные. Это размывает нормативный материал;

• преамбула не выделяется, а сливается с основной частью акта;

• нормативные акты порой вообще не содержат преамбулу.

Структурные единицы текста

Текст нормативного акта редко сводится к одному или несколь­ким простым нормативным положениям. Обычно он состоит из мно­жества правовых предписаний, которые к тому же специализируются на регулировании того ли иного фрагмента общественных отноше­ний. Все это позволяет их сгруппировать и расположить в определен­ном порядке. Организация содержания текста путем его членения и оглавления есть юридическая графика². При помощи юридической графики текст закона приобретает композиционную стройность, уни-

215

¹ Чернобель Г.Т. Заголовок и преамбула закона / В кн.: Законодательная техника (глава 8). - М., 2000. - С. 125-129.

² Власенко НА. Язык права. — Иркутск, 1997. — С. 128.

Ю ридическая техника „.--.- й.

216 фицированность. Более того, юридическая графика служит упорядо­чению мысли самого законодателя, а текст закона приобретает смы­словую завершенность и спаянность.

Вместе с тем текст нормативного акта — это целостное единство. Его деление на отдельные фрагменты не исключено, однако они должны рассматриваться не как нечто полностью самостоятельное, а как части целого, как составные подразделения нормативного акта.

На какие же структурные единицы может подразделяться текст нормативного акта? ,

1. Часть — самое крупное подразделение нормативного акта. Обычно деление на части используется при формировании ведущих отраслевых нормативных актов (как правило, кодексов), причем не любых, а основополагающих или «старых» отраслей права. Дело в том, что за большой срок существования отрасли накапливается значи­тельный нормативный материал, и он настоятельно требует классифи­кации, в противном случае пользоваться им становится невозможно.

Для группировки нормативного материала на части могут быть использованы различные критерии:

а) функциональный критерий годится для отраслей права, имею­щих очень длительную историю существования. Функциональный критерий предполагает объединение нормативных предписаний по роли, которую они играют в правовом регулировании отрасли права (регулирование субъектов, объектов и других элементов правоотно­шений). Как правило, выделяется в таком случае общая часть, позво­ляющая сконцентрировать в одном месте текста нормативного акта общие нормативные предписания, избежать повторений, сформули­ровать принципы отрасли права и др. В особенной части концентри­руется весь остальной нормативный материал. По мнению ведущих специалистов в области теории права, обобщающие предписания вы­полняют функцию «цементирующего средства» в структуре права'.

Например, уголовное право - самая древняя отрасль права, находящая свое оформление в Уголовном кодексе. Нормативные предписания Общей части УК РФ объединяет то, что они органично включаются во все составы преступления, и законодатель, чтобы исключить повторения, как бы вынес их за скобки. Состав любого преступления может быть сформирован толь­ко с их учетом. Общие элементы преступлений затем группируются по гла­вам (понятие преступления, субъект преступления, вина, соучастие, виды наказаний и т.п.). В Особенной части находят отражение специфические моменты отдельных преступлений, относящиеся к их объективной стороне, а также санкции, которые могут быть за них назначены.

Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. — М., 1982. — С. 72.

Г лава 7. Требования к внутренней форме нормативных актов

Не обязательно для обозначения частей кодексов, построенных но этой схеме, использовать термины «общая» и «особенная» части. Иногда законодатель просто нумерует их: первая, вторая и т.д. (как это сделано в Налоговом и Гражданском кодеках).

В Налоговом кодексе просматривается такая схема классифика­ции нормативного материала: в части первой находят отражение нор­мативные предписания, которые должны быть приняты во внимание правоприменителями при взыскании всех видов налогов, а в части второй сосредоточены правовые предписания, сгруппированные по видам налогов.

Это фундаментальное правило юридической техники, как ни странно, нарушается.

Выделение частей в Гражданском кодексе Российской Федерации на­рушает всякие каноны. В часть первую Кодекса помещены не только общие нормативные предписания (субъекты, объекты и др.), но и общие положе­ния об обязательствах, нормы о собственности и др. В части второй сосре­доточены отдельные виды обязательств, часть третья посвящена в основ­ном наследственному праву. Предполагается принять часть четвертую, где будут сосредоточены нормы, касающиеся интеллектуальной собственно­сти. Получается, что, если бы не ошибка, допущенная при формировании структуры части первой, в которую помимо общих предписаний помещены и некоторые специальные (например, о собственности), то деление на час­ти нормативного массива Гражданского кодекса укладывалось бы в схему, основанную на предметном критерии¹;

б) предметный критерий. Здесь нормативный материал распола­гается по кругу вопросов, которым посвящается та или иная часть ко­декса. Как правило, они разные, но связаны друг с другом. Данная схе­ма деления нормативного акта применяется для оформления сравни­тельно молодых отраслей права, и тем не менее уже накопивших значительный объем нормативного материала.

Такая схема деления на части используется в Трудовом кодексе Россий­ской Федерации. Вот содержание ее частей: часть первая - Общие положе­ния (очень небольшая по объему, более похожая на главу), часть вторая -Социальное партнерство, часть третья - Трудовой договор, часть четвер­тая - Особенности регулирования труда отдельных категорий работников, часть пятая - Защита трудовых прав.

Создатели Трудового кодекса вполне могли бы использовать функцио­нальный критерий и разделить Кодекс на четыре части:

217

¹ С. С. Алексеев объясняет этот факт тем, что в 1994 году существовала необходи­мость скорейшего введения в жизнь общества исходных гражданско-правовых норм и институтов, регулирующих рыночную экономику (см.: Алексеев С. С. Государство и право.-М., 2005.-С. ПО).

Ю ридическая техника

218 ♦ Общая;

• Особенная (поместить в нее различные виды договоров - части вто­рая и третья);

• Специальная (посвятить ее особенностям регулирования труда от­дельных категорий работников - часть четвертая);

• Процессуальная (где урегулировать вопросы защиты трудовых прав - часть пятая).

Уголовно-процессуальный кодекс тоже демонстрирует деление на части по предметному критерию: к Общей добавляются части, регулирующие до­судебное производство, судебное производство, особое производство, ме­ждународное сотрудничество в сфере уголовного судопроизводства;

в) смешанный критерий предполагает выделение в нормативном акте одних частей по функциональному критерию, а других — по предметному.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени­ях четко делит материально-правовые нормы на части Общую и Особен­ную. Но далее идут нормы процессуального права, объединенные в разде­лы, посвященные отдельным вопросам (органы, уполномоченные рас­сматривать административные правонарушения, производство по делам об административных правонарушениях, исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях). Правильнее было бы их объединить в отдельную часть, назвав ее процессуальной. Однако законо­датель этого не сделал и оставил эти разделы к качестве самостоятельных. Самая грубая ошибка здесь заключается в том, что части оформляются раз­делами. Раздел - это менее крупная структурная единица, нежели часть, и предназначена для других целей.

2. Раздел. Эта структурная единица в кодексах может не встре­чаться. Но если встречается, то вполне может использоваться для вы­деления¹ подотрасли (или группы институтов).

						"
	Подотрасль права -	- это совокупность пр		авовых	норм,	регули-
РУ ;	ющих область общественных		отношений.

В Гражданском кодексе на статус подотрасли вполне могут претендо­вать договорное право, обязательства из причинения вреда, наследствен­ное право, право интеллектуальной собственности.

Бывают случаи, когда в кодексе части отсутствуют (например, Жилищный кодекс Российской Федерации). Тогда при делении нор-1 мативного материала каркасом становятся разделы. Это имеет место в отраслях, не отличающихся «солидным возрастом» и не имеющий большого нормативного массива.