Глава 4. Общие правила юридической техники (содержание юридической техники)

Универсальным контролирующим органом в этом деле является суд, 133 хотя не стоит пренебрегать и административным порядком обжалова-иия (в вышестоящий орган).

К сожалению, на практике это правило далеко не всегда можно применить. В частности, куда обжаловать факт постоянной отсрочки принятия многих важных законов?

Применение санкций за нарушение процедуры

Санкции могут быть самыми разными: уголовными (например, за привлечение заведомо невиновного к уголовной ответственности, принуждение к даче показаний и др.), дисциплинарными (например, освобождение от должности). Возможно также признание правового ш акта недействительным или ничтожным. ^Н@

Главная проблема состоит в реальном исполнении правила, о ко­тором идет речь: порой должностные лица, виновно нарушившие про­цедуру, избегают применения санкций.

Завершая рассмотрение процедурных правил, следует отметить, что их никак нельзя считать второразрядными в ряду общих правил юридической техники. Они несут две очень важные задачи:

• повышают эффективность юридической деятельности;

• гарантируют интересы граждан, которые затрагиваются в ходе ее осуществления.

ЛИТЕРАТУРА

Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском общест­ве. — М., 1971; Он же. Общая теория права Т. 2. — М., 1982; Бара­нов В.М. О правовой демагогии / В сб. научи, трудов: Нижегородские юридические записки. Вып. 3. — Н. Новгород, 1997; Баранов В.М., Кузнецов А.П., Изоснмов СВ. и др. Примечания в праве. — Н. Новго­род, 2005; Боннер АЛ. Существует ли юридический процесс? / В кн.: Проблемы соотношения материального и процессуального права. — М., 1980; Бошно СВ. Правотворчество: путь от источника к форме права: Лекция. — М., 2002; Власенко НА. Коллизионные нормы в со­ветском праве. — Иркутск. 1984; Он же. Язык нрава. — Иркутск, 1997; Он же. Правила законодательной техники в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации / В кн.: Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствова­ние. Т. 1. — Н. Новгород, 2001; Гойман-Калинский И.В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Го­сударство и право. — 2004. — № 8; ИерингР. Юридическая техника. — СПб., 1906; Законодательная техника/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. —

Раздел I

ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ТЕХНИКА

₅

глава

ПРАВОТВОРЧЕСТВО

В этой главе вы узнаете:

• что такое правотворчество и кто в нем может участвовать;

• почему правотворчество народа (референдумы) для России ос­тается экзотическим явлением;

• справедливо ли, что государственные органы берут на себя ос­новную нагрузку по созданию норм права;

• какие существуют подходы к пониманию законодательства;

• существуют ли критерии качества законодательства, или ка­чество ~ понятие субъективное;

• часто ли в законотворчестве встречаются ошибки;

• можно ли возлагать надежды на экспертизу проектов норма­тивных актов как на один из способов недопущения законодательных ошибок.

1. Понятие и виды правотворчества

В Российской Федерации издано и действует около 2 тысяч зако­нов.

Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановле­ний, инструкций) насчитывается около 121 тысячи.

Если же сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов Федерации, всего получится более 500 тысяч.

Цифра впечатляющая. Значит, правотворчество — настолько важная деятельность, что она:

Ю ридическая техника

138 1) затрагивает интересы каждого гражданина;

2) определяет основные параметры поведения всех людей.

Правотворчество — это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм.

В зависимости от того, кто участвует в создании норм права, пра­вотворчество делится на четыре вида.

Виды правотворчества

Правотворчество народа (акты референдумов)

Правотворчество государственных органов

К орпоративное правотворчество

Схема 5.1- Виды правотворчества.

■

Правотворчество народа

Его удельный вес в любой стране всегда небольшой. Что касается России, то для нас референдум так и остался явлением экзотическим. Однако он может быть эффективной разновидностью правотворчест­ва, поскольку позволяет прямо и непосредственно без промежуточ­ных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования выне­сенного на референдум вопроса и сразу же принять окончательное ре­шение¹.

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его ис­пользования должен быть подготовленным и народ, и государствен­ная власть. Кроме того, даже если вышеуказанное условие имеется в

¹ Некоторые теоретики права полагают, что выделение правотворчества, осущест­вляемого народом путем принятия соответствующих актов на референдуме, является не совсем верным. Так, М. Ю. Спирин пишет: «Акты, принятые на референдуме, разра­батываются и совершенствуются субъектами публичной власти до вынесения их на всенародное обсуждение, и сам референдум назначается и проводится соответствую­щими органами государства». См.: Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотвор­ческой деятельности в Российской Федерации: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — Са­мара, 2000. - С. 5.

Г лава 5. Правотворчество

наличии, все равно не надо возлагать на референдум излишние наде- 139 жды: с его помощью в нормативном порядке могут решаться самые простые и понятные людям вопросы (например, нужна ли профессио­нальная армия, следует ли срубить в городе тополя для избавления от тополиного пуха). Однако наша жизнь усложняется и все реже ставит перед нами простые вопросы.

Нельзя сбрасывать со счетов и большие возможности злоупотреб­ления референдумом, допускаемые государственной властью. При­меняются здесь различные способы:

а) неясное формулирование вопроса;

б) перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на первое место;

в) полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа;

г) помещение в бюллетень голосования примечаний, справок, на­ правляющих мысль и волю граждан в нужное русло, и т.д.

Вот почему основную нагрузку по нормативному регулированию жизни людей следует все же возлагать на правотворчество государст­венных органов.

Правотворчество государственных органов

Оно занимает ведущее место. Объем его велик. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, помо­жет привести его в систему.

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы: 1) законы. Их принимают парламенты — представительные орга­ны народа. Существует три вида законов:

• изменяющие Конституцию;

• конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам);

• обыкновенные. Однако даже в развитых государствах, где существуют слаженно

работающие парламенты, исполнительные органы издают норматив­ные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становится слож­нее и требует более специализированного ее регулирования. Есть и другие причины:

• физические силы парламентариев не беспредельны;

• ограничено и время их работы (рабочий день — восемь часов);

• есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компетент­ны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или иной уча­сток работы;

• экономические — оправдано задействовать парламент (450 чел.)

Юридическая техника

140 лишь для урегулирования важных, общезначимых вопросов общест­венной жизни. Детальные же вопросы вполне могут нормативно про­рабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделяют­ся (и не только в России) помимо парламентов другие государствен­ные органы (см. табл. 5.1);

2) указы издает Президент Российской Федерации. Его право­ творческая компетенция касается следующих вопросов:

• структура органов исполнительной власти;

• порядок награждения;

• порядок вступления в гражданство;

• Вооруженные Силы;

3. постановления принимает Правительство Российской Федера­ции (в основном по социально-экономическим вопросам);

4. инструкции разрабатываются министерствами (входящим в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, от­носящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов Федерации распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне. По содержанию нормативные акты можно классифицировать на¹:

1. общие (или комплексные), претендующие на магистральное решение вопроса (например, Закон «О несостоятельности (банкрот­стве)»);

2. статутные, определяющие компетенцию тех или иных органов, принципы их деятельности, задачи, полномочия должностных лиц и др. (например, Закон «О Правительстве Российской Федерации»);

3. динамические, призванные обеспечить развитие обществен­ных отношений, их охрану (например, Закон «Об образовании»);

4. процедурные (регламентационные), которые ставят своей це­лью определить порядок деятельности какого-либо государственного органа (например, Арбитражный процессуальный кодекс Россий­ской Федерации).

Корпоративное правотворчество

Этот вид правотворчества в той или иной мере имеет место в раз­личных организациях, но наиболее массивно оно в предприниматель­ских корпорациях (организациях, основанных на объединенных

Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. — Ир­кутск, 2001. - С. 30-32.

Г лава 5. Правотворчество

капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч чело- 141 век (юридическая техника корпоративных актов будет рассмотрена в главе 8).

Таблица 5.2 Виды нормативных актов

	Орган, издавший акт	Наименование акта
	Международные организации	Общепризнанные принципы и нор­мы международного права Ратифицированные международные договоры
	ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ
1	Народ (референдум)	Конституция
2	Государственная Дума	Законы: а) изменяющие Конституцию б) конституционные в) обыкновенные
3	Президент	Указы: а) о порядке награждения б) о порядке вступления в граж­ данство в) по вопросам Вооруженных Сил г) о структуре исполнительных ор­ ганов власти
4	Правительство	Постановления (по социально-эко­номическим вопросам)
5	Министерства	Инструкции (приказы) по ведомст­венным, т.е. специальным, вопросам
	СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ
1	Законодательные собрания (думы) субъектов Федерации	Законы
2	Президенты, губернаторы	Указы
3	Правительства республик, адми­нистрации областей, краев	Постановления
4	Министерства республик, управле­ния администрации области, края	Инструкции (приказы)

Юридическая техника

142

2.

Законодательство: три подхода к его пониманию

В юридической литературе и в обыденной жизни широко расиро^ странен термин «законодательство». Он понимается по-разному. 1

В соответствии с первой точкой зрения законодательство — это <ш вокупность законов¹.

Согласно второй точке зрения — совокупность нормативных дМ тов, издаваемых федеральными органами власти². От рафинировав ного (или узкого) понимания законодательства заставила отказатьсУ сама жизнь: нехватка собственно законов особенно остра была в пер(^ од перехода к рыночным отношениям. Однако на сегодняшний де/ этот голод устранен, он восполняется с помощью подзаконных норЦ тивных актов. Нельзя не считаться и с правовым менталитетом на" да. В сознании людей любое нормативное веление верховной влас^ всегда приравнивалось и приравнивается до сих пор к «закону». В: щиту этой точки зрения выдвигаются и другие аргументы. Так, ней⁷ торые ученые утверждают, что исключение из системы законодателе ства, например, ведомственных нормативных актов означает призц! ние «фрагментарного» характера законодательства, что «негатив» отразится на всей системе, поскольку позволит каждому, теперь \ ж отдельному звену функционировать самостоятельно, не обеспечим единство и взаимодействие всех звеньев»³.

Сторонники третьей точки зрения считают, что законодательв во — это совокупность всех действующих нормативных актов в страж (как федеральных, так и региональных). Эта позиция стала завоет! вать все больше сторонников в связи с тем, что массив и значимое» законодательства субъектов Федерации все более возрастаю! В принципе, научно стерильным является именно такое пониман|| законодательства.

Тем не менее пока наиболее предпочтительным представляет^ второй подход. Аргументы здесь таковы:

¹ См., напр.: Лившиц Р.З. Теория права. — М., 1994. — С. 112. Тихомиров ЮЛ., Щ телевская И. В. Правовые акты. — М., 1999. — С, 39; Шмакова Н. С. Ведомственное ил вотворчество: понятие и формы: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 2006. — С. 2я

¹ См., напр.: Бабаев В. К. Правотворчество в современном Российском государев / В кн.: Теория государства и права / Под ред. В.К. Бабаева. — М., 1999. — С. 329.

³ Червяков Н. Н. Проблемы совершенствования ведомственного правотворч на материалах МВД России: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — М., 2000. — С. 7.

'» И/ншотворчество

> «и раничение законодательства только законами не соответст- дсйствительной роли Президента, Правительства и мини-

I и*;

» ик. почение в это понятие всех нормативных актов, издаваемых ».нк•, создает опасность нивелировки подзаконных федеральных || по сравнению с региональными;

► узкое понимание законодательства противоречит сложившей- ридической практике, когда почти любой закон после его приня-

■уквально «обрастает» нормативными актами меньшей юридиче-силы, обеспечивающих его детализацию и реализацию; I существуют большие проблемы с доступностью всех регио-1,1 х актов и с получением о них информации, что ставит под во-(Ьолучение полной информации о российском законодательстве, ^очно-поисковая система «Консультант плюс» (ее полная вер-[содержит полную информацию о нормативных актах, издавае-России, в том числе в субъектах Федерации. Однако сегодня да-[Не все граждане и организации могут стать пользователями этой ;Ьютерной системы по техническим либо материальным при-

143

3.

Требования к законодательству (критерии качества законодательства)

Й тобы быть действенным регулятором общественной жизни, за-"дательство должно быть качественным. Что значит «качествен-■аконодательство»? Иногда качество законодательства отождест-Ьт (что, думается, не совсем правильно) с качеством закона, так ■аконодательство состоит именно из законов, и если каждый из Йудет качественным, то в сумме они и придадут нужное качество иодательству в целом.

Обобщив мнения ученых по данному вопросу, можно выделить Позиции¹.

Во-первых, качество закона — это его способность соответство-социальным реалиям (экономическим, политическим и иным), 1кцент делается на содержание закона².

! См.: СырыхЕ.В. Критерии качества закона. «Законодательная техника» (глава 3) ред. Ю. А. Тихомирова. - М., 2000. С. 42 - 58.

См., напр.: Прозоров В.Ф. Качество и эффективность хозяйственного законода-ва в условиях рынка. — М, 1991.

Юридическая техника

/ < 144 Во-вторых, качество закона проявляется прежде всего в том, как в

нем формулируются потребности и требования социальной реально­сти, т.е. главное в нем — юридическая форма. Даже если закон точно транслирует требования жизни, но не удобоварим, его действенность окажется под вопросом'.

В-третьих, качество закона — это совокупность его свойств (ка­сающихся как содержания, так и формы), позволяющая быть дейст­венным регулятором общественных отношений .

Пожалуй, этот комплексный подход следует взять за исходный и следующим образом определить качество законодательства.

Качество законодательства — это внутренне присущая его фор­ме и содержанию совокупность социальных и юридических свойств, обусловливающих пригодность законодательства удовлетворять оп­ределенные потребностей общества.

Чтобы быть качественным, законодательство должно отвечать следующим требованиям.

Отражение воли государства

Законодательство должно выражать волю правотворческого го­сударственного органа, а через него и волю государства. Поскольку предполагается, что государственные органы должны действовать в интересах и во благо народа, то и в законодательстве должна находить отражение воля народа. Таковы теоретические постулаты, которые на практике далеко не всегда находят применение. Тем не менее закон считается качественным, если соответствует реальным обществен­ным отношениям. Закон может соответствовать самому высокому уровню законодательной техники, но тем не менее вызывать отрица­тельный эффект, если грубо нарушает социальную справедливость и не отвечает экономическим, политическим и иным интересам и по­требностям общества.

Например, в начале 2006 г. жители многих российских городов вышли на улицы протестовать против резкого удорожания коммунальных услуг. Понять их можно: коммунальные тарифы возросли на 30%, а прибавки к пенсиям, пособиям и заработной плате бюджетников не произошло.

' См., напр.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. — Иркутск, 1998.

² Сырых Е.В. Критерии качества закона. «Законодательная техника». — С. 44.

Г лава 5. Правотворчество

Стремление к минимальному количеству 145

нормативных актов

В противном случае у подавляющего большинства населения воз­никают проблемы с получением информации о законодательстве: в большом их массиве немудрено запутаться. И даже при должной ин­формированности далеко не все способны увязать правовые нормы между собой, определить их иерархию и т.п. Это порой у пользовате­лей снижает желание действовать в соответствии с законодательст­вом, поскольку, по их мнению, все равно не получиться быть чистым перед законом.

Именно такое положение существует в области налогового права, кото­рое продолжает оставаться массивным, сложным и запутанным. Налого­плательщики (особенно мелкие предпринимательские организации) жа­луются, что, для того чтобы разобраться с налоговым законодательством и правильно посчитать свои налоги, им приходится приглашать юристов за немалую плату. Это часто обходится гораздо дороже, чем уплата штрафов за сокрытие налогов.

В правотворчестве надо исходить из принципа: регулировать с по­мощью законодательства лишь вопросы, которые граждане и органи­зации не могут урегулировать самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданная правовая заурегулированность общественной жизни не только ведет к ограничению свободы лично­сти, «гасит» энергию людей, но и вызывает инфляцию законодатель­ства, способную вообще парализовать право как социальный регуля­тор. Особенно это касается внешней правовой избыточности, т.е. ко­гда одни и те же вопросы регулируются большим количеством нормативных актов.

Однако есть еще проблема — внутренняя правовая избыточность¹. Речь идет о повторении информации в самом нормативном акте, не несущей дополнительную нагрузку, которую можно удалить либо преобразовать без изменения смысла нормативного акта. Такая избы­точность загромождает нормативные акты и затрудняет восприятие их смысла. Ярким примером в этом отношении является уже упоми­навшийся Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и пра­ва граждан на референдум в Российской Федерации».

¹ Баранов П. //., Иванов Г. И., Лупандина О. А. О возможности использования ин­формационной избыточности в законодательной технике / В кн.: Законодательная тех-ника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Т. 1. — Н. Новго­род, 2001. - С. 211-219.

Ю ридическая техника