272 Надежность и простота процедуры

Эти качества важны для достижения цели, ради которой процеду­ра и устанавливается.

Однако если просмотреть Регламент Государственной Думы, то практи­чески в каждой ее статье можно обнаружить внесенные изменения и до­полнения. Конечно, это можно объяснить постоянным совершенствовани­ем Регламента. Тем не менее о реализации данного требования примени­тельно к законодательной процедуре можно говорить с натяжкой.

Гарантированность выполнения процедуры

Это наличие обеспечительных мер для ее выполнения. Меры за­щиты разнообразны:

• позитивные, т.е. содержащие стимулы к надлежащему выпол­нению процедуры. Например, в Регламенте Государственной Думы может быть установлено правило, согласно которому определенное количество прошедших в месяц поправок в законопроекты дает их ав­торам-депутатам право на надбавку;

• негативные, т.е. содержащие ограничения или другие неблаго­приятные последствия. Допустим, пропуск за месяц депутатом опре­деленного количества заседаний парламента влечет определенный вычет из его месячного вознаграждения.

з.

Планирование правотворческой деятельности: его значение и виды планов

Значение планирования

Важным правилом правотворческой юридической техники явля­ется планирование правотворческой работы, поскольку она имеет це­ленаправленный характер. Планы в подготовке и принятии норма­тивных актов помогают построить правотворческую деятельность наиболее рационально, избежать поспешности, несогласованности, дублирования.

Значимость планирования заставила некоторых ученых прийти к мнению, что оно является самостоятельной и необходимой стадией законодательной работы'.

Планировать правотворческую работу можно на разный срок.

¹ Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства В кн.: Концепция развития российского законодательства. — М., 2004. — С. 27.

Глава 9. Правотворческая процедура

Перспективное планирование

Планирование на длительный срок (более года) не предполагает проработку всех конкретных пунктов (название нормативных актов, разработчиков и т.п.), а носит примерный характер (например, разра­ботать и принять законы, упорядочивающие миграционную полити­ку). Одним словом, в перспективных планах указываются лишь на­правления правотворческой работы.

Такие планы не носят обязательный характер и, возможно, поэто­му часто нарушаются. Этот вид планирования еще называют про­граммным, а такие планы — программами.

273

С реднесрочное планирование

Речь идет об определении правотворческой работы на год и менее. Здесь уже можно не только назвать направления этой работы, но и оп­ределять конкретные нормативные акты, готовящиеся к принятию. Чтобы план не стал блефом, уместно указать и ответственных (лиц, структурные подразделения правотворческого органа) за выполне­ние тех или иных пунктов плана проектных работ.

С выполнением среднесрочных планов также встречаются труд­ности как объективного, так и субъективного порядка. Если резко из­менилась обстановка в стране и в связи с этим срочно требуется нор­мативное урегулирование того или иного вопроса, такая ситуация скорее будет носить объективный характер. Так, практически сразу после погрома, устроенного в Москве в 2002 г. футбольными болель­щиками в связи с проигрышем российской команды, был принят За­кон «О противодействии экстремистской деятельности». Однако по­рой депутаты Государственной Думы втягиваются в ненужные деба­ты и тем самым срывают график работы, что автоматически нарушает и план работы палаты. Это уже будет считаться причиной субъектив­ного характера.

Краткосрочное планирование

Срок таких планов может быть различным. Все зависит от того, как интенсивно правотворческий орган ведет работу по принятию нормативных актов. Так, если Государственная Дума ежедневно за­нята законодательной работой, то составление плана на неделю здесь [Вполне уместно. Однако, допустим, Правительство — это исполни­тельный орган, и главной его задачей является исполнение законов, а ■также обеспечение управления страной. Издание постановлений ■ишь способствует ее достижению. Следовательно, планирование

_

Ю ридическая техника

274 правотворческой работы на месяц будет относиться к краткосрочным планам.

С выполнением краткосрочных планов дело обстоит гораздо луч-/ ше. Хотя срывы возможны и здесь, но для этого, как правило, нужны веские причины.

В целом же можно констатировать, что планирование правотвор­ческой работы — дело новое для России. В Советском государстве этим не занимались вовсе, а если и занимались, то формально, по­скольку любые правотворческие планы могли в один момент нару­шиться прямыми указаниями сверху. К сожалению, не разработана проблема планирования правотворческой работы и в юридической науке¹.

4.

Концепция нормативного акта как модель отражения социальной действительности

Концепция нормативного акта как универсальное правило правотворческой техники

Концепция нормативного акта — это сравнительно новое понятие в юридической науке². Обычно его употребляют применительно к за­конопроекту. Что же, это вполне понятно: парламентаризм в России развивается. Если ранее, в первые годы создания российского парла­мента, работающего на постоянной основе (речь идет о Верховном Совете РСФСР), было чуть ли не правилом принятие законов «с го­лоса», то чуть позже оно сменилось законодательным экспромтом. Сегодня законопроекты, в принципе, обдумываются и готовятся зара­нее. Концепция закона — это понятие, которое отражает качествен­ный рост парламентаризма в России.

Однако дело пока не дошло до того, чтобы готовить концепции не только законов, но и подзаконных актов. Некоторые ученые объясня­ют это тем, что подзаконные акты посвящаются менее значимым во­просам и часто издаются, что называется, на злобу дня. Это можно

¹ Юридическая техника: природа, основные приемы, значение: Ретроспективный библиографический указатель/ Сост. В.М. Баранов и НА. Климентьева. — Н. Новго­ род, 2005.

² См.: Баранов В.М. Концепция законопроекта. — Н. Новгород, 2003; Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // В кн.: Законодательная техника. — М., 2000. — С. 60—62; Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологи­ ческие вопросы) // Государство и право. — 1985. — № 3. Тихомиров Ю.А. Законодатель­ ная техника: понятие и элементы / В кн.: Законодательная техника. — М., 2000. — С. 12; Концепции российского законодательства. — М., 2004.

Г лава 9. Правотворческая процедура

сказать далеко не обо всех подзаконных нормативных актах. Одним 275 словом, разработка концепции должна стать универсальным прави­лом правотворческой техники.

Если кратко, концепция законопроекта — это его замысел, основ­ная идея. И ее надо отчетливо представлять и сформулировать перед тем, как приступить к разработке текста нормативного акта.

Понятие и признаки концепции нормативного акта

Несмотря на то что составление концепции законопроекта отно­сится к новым правилам правотворческой техники, можно указать на некоторые ее признаки:

1. концепция нормативного акта — один из важных способов пра­вотворческой техники. В.М. Баранов, посвятивший специальное на­учное исследование концепции законопроекта, называет ее приемом'. Думается, что в его позиции имеет место недооценка фундаменталь­ности составления концепции в деле правотворчества. Прием — это относительно простое действие, которое может повторяться. Способ же — сложная деятельность, включающая в себя совокупность прие­мов, причем их характер порой носит индивидуализированный окрас. Известно, что составление концепции нормативного акта — дело весьма трудоемкое, а иногда и мучительно долгое;

2. концепция нормативного акта — самостоятельный этап право­творческой процедуры. Данное правило стоит распространить, как было указано выше, и на подзаконные акты. Однако пока это часто ос- Щ гается благим пожеланием даже в отношении многих законопроек­тов. Некоторые нормативные акты не отличаются продуманностью (например, Закон о замене льгот денежными компенсациями, кото­рый вызвал шквал народных возмущений), другие принимаются под давлением сверху (например, Закон о некоммерческих организаци­ях), третьи — поспешно (Указ «О структуре федеральных органов ис­полнительной власти» принят к выборам Президента Российской Федерации и изменен спустя месяц).

Таким образом, в настоящее время этот этап правотворческой процедуры на деле не является обязательным.

Кроме того, далеко не всегда концепция законопроекта становит­ся законом: может обнаружиться, что в законодательстве уже есть все необходимое для достижения поставленных целей, а может быть и так, что идея законопроекта обнаружит свою уязвимость²;

Баранов В.М. Указ. соч. — С. 90. Исаков В.Б. Указ. соч. — С. 61 —62.

Ю ридическая техника

276 3) концепция нормативного акта — это документ, содержащий оп-

ределенную информацию:

• о целях принятия закона;

• о политической, социально-экономической ситуации, породив­шей идею принятия закона;

• о позитивных изменениях, которые последуют после принятия закона;

• об ожидаемых негативных последствиях, которые могут воз­никнуть, если законопроект не будет принят, и т.д.;

4) суть концепции состоит в выработке подхода по разрешению вопроса, нуждающегося в правовом регулировании. Этот подход и есть стержень законопроекта, на котором базируются все норматив­ ные предписания, в него включенные.

В 2006 г. вступил в силу Жилищный кодекс Российской Федерации. Разработка его концепции не отличалась гласностью. Тем не менее уже в первые месяцы его действия россияне прочувствовали ее воплощение на себе: резко повысилась плата за жилье, причем это повышение было не по­следним. Стало ясно, что концепция Жилищного кодекса предполагает раз­решение гражданами своих жилищных проблем собственными силами и постепенный уход государства из жилищно-коммунальной сферы;

5. концепция должна базироваться на научных достижениях, опирающихся на практику. Вот почему в состав рабочей группы по составлению концепции законопроекта включаются и ученые, и практики. Естественно, к правотворческой работе должны привле­каться и юристы. Их роль не должна сводиться только к оформлению того, что «надумают» специалисты в той или иной области жизни;

6. разработчиками концепции могут быть любые субъекты права. Но как следует из изложенного выше, на деле это далеко не так. Со­ставление концепции — мероприятие интеллектуально емкое, и это под силу далеко не каждому. Обычно составление концепции поруча­ют коллективу людей, каждый из которых — высококлассный специа­лист в вопросе, составляющем предмет законопроекта.

Концепция нормативного акта — это документ, в котором отра­жается научно-практический подход к разрешению социальных проблем, основанный на реальной информации о той или иной сфере жизни общества, ставшей предметом правового регулирования.

Элементы (структура) концепции

На этот счет единства мнений нет. Так, В.М. Баранов предлагает после названия самого документа (концепции) сразу точно обозна­чить отношения, которые будет регулировать законопроект, либо

Г лава 9. Правотворческая процедура

предмет регулирования законопроекта (например, информационная 277 безопасность, охрана здоровья и т. п.)¹. Причем сразу надо пояснить, о чем будет идти речь, для того чтобы в дальнейшем не было двусмыс­ленности (например, определить, что такое информационная безо­пасность, что понимается под охраной здоровья и т.п.).

Далее формулируются цели законопроекта. Они могут быть раз­ноуровневые: главная, или конечная, цель и промежуточные цели. Важно, чтобы они взаимоувязывались. Допустим, главная цель охра­ны здоровья — увеличение продолжительности жизни населения. Но есть и другая цель — обеспечение качества жизни людей с точки зре­ния их физического состояния.

Следующий элемент концепции — доказательства необходимо­сти подготовки и принятия конкретного закона. Здесь требуется вы­строить целую сеть различных аргументов и обосновать, что только принятие данного закона может способствовать достижению цели. Доводы могут касаться различных сфер жизни. В нашем примере, ко­нечно, самыми действенными будут аргументы демографические.

Очень важно предполагаемый законопроект соотнести с другими нормативными актами (в том числе с нормами международного пра­ва) и ответить на вопрос, вписывается ли он в систему законодатель­ства. Чтобы не было дисбаланса в системе законодательства, возмож­но, потребуется принятие подзаконных актов или конкретизация за­конов.

Самый главный элемент концепции — структура самого закона. Возможно, она будет слишком общей, и в ней будут отражться только разделы с кратким изложением их содержания. Но даже это может прояснить суть дела и позволит принять принципиальное решение относительно того, нужен ли данный законопроект.

Механизм обеспечения реализации законопроекта — это то, о чем порой забывают, когда составляют концепцию. Главное здесь — определить процедуры реализации предоставляемых законом прав. Если этого нет, закон не будет эффективным.

Очень важно продумать и последствия (как положительные, так и отрицательные), которые предположительно могут возникнуть в свя­зи с принятием закона. Ведь они могут затронуть миллионы людей.

И наконец, в концепции должен быть отражен вопрос о стоимо­сти, реальной цене будущего закона. Для проработки финансового раздела концепции лучше приглашать специалистов в области бух­галтерского учета, причем независимых.

Баранов В.М. Указ. соч. — С. 75—76.

■:--

Юридическая техника