39.Реформа местного управления на основе Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всерос¬сийской империи». Было положено начало губернской реформы, ос¬новное содержание которой было связано с реорганизацией систе¬мы местного управления.

Учреждение о губерниях ввело новое административно-террито-риальное деление, в основу которого был положен демографичес¬кий принцип - численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их ра¬зукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административ¬ные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управ¬лении на местах выборных представителей от дворянства.

Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю пол¬ноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнаро¬дование законов и контроль за их соблюдением, поддержание по¬рядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фак¬тически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были со¬зданы выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским об¬ществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785г.). В административном управлении города принципиальных измене¬ний не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревнзион-кодлегии. Затем ком¬петенция казенных палат значительно расширилась — к ним пере¬шли функции Мануфактур- и Берг-коллеги и и некоторых других центральных учреждений. Появление финансово-экономических органов управления в регионах объяснялось развитием экономи¬ки страны и формированием капиталистического способа произ¬водства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выра¬зившихся в первую очередь в росте дворянского предпринима¬тельства.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии -для дворян, городовой суд и губернский магистрат -для горожан, нижняя и верхняя расправы -для государственных крестьян. Такая система судебных органон укрепила сословную структуру общества.

Новым учреждением к системе местного управления были при¬казы общественного призрения. Наделенные административна полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзнрание» за народными школами, сиротскими домами, больни¬цами, аптеками, богадельнями.

Генерал-губернаторы в управлении регионами

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался ге¬нерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2—3 губернии которые образовывали наместничество. Наместник был поставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполне¬нием законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В подчинении генерал-губернаторов и наместников на-ходились войска, располагавшиеся на территории губернии. Соглас¬но указу императрицы от 24 августа 1783 г., генерал-губернатора должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состо¬янии губернии, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникавшие проблемы.

В его обязанности входило пресечение вся¬ких злоупотреблений, принятие мер и случае голода и недостатка припасов, в местах Пограничных сохранение государственной безо¬пасности, в случае возмущения принятие мер к его усмирению и т.п., что указывает на двоякий характер этой должности.

Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывалнсь перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с се¬наторами. Пользуясь личной дружбой и полным доверием императ¬рицы, наместники действовали совершенно самостоятельно, сосре¬доточивая в своих руках не только главный местный, но и общий ад¬министративно-политический надзор. Они были не только предста¬вителями местной администрации, но и политическими деятелями, проводниками политики центральной власти. При этом высшая власть издавала обшие распоряжения, а наместник с учетом «исто¬рических условий», удобства и необходимости реализовывал их, превнося свое субъективное мнение.

Управление городом

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благо¬чиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дво¬ров, а части — на кварталы из 50—100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзи¬ратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных су¬дов и властей, занималась городским благоустройством, осуществ¬ляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Местное управление

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистско¬го государства — создала на местах гибкую и более совершенную ор-ганизацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию уп-равления и перераспределила функции центральных и местных орга¬нов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в системе государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с 1убернекого секретаря и заканчивая представителем верхнего эшелона власти.

Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное рас¬ширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х ГГ. XVIII в. сохранились только три «государст¬венные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела уп¬раздненных коллегий, контор и канцелярии передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управле¬ния в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

Отсутствие коллегии вскоре дало о себе знать. Губернские пала¬ты не могли заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу по отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управ¬ления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его де¬сятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской.