37.Преобразовательная деятельность Екатерины II в области государственного управления

Реформы высших и центральных органов власти

Реформа Сената

Первым шагом Екатерины И по пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициати¬ву, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития. Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел, Сенат не смог сосредото¬чить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного разви-тия.

Необходимость реорганизации этого высшего государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовлен¬ный воспитателем наследника Павла и ближайшим советником императрицы в первые годы ее царствования Н.И.Паниным и ут-вержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов со строго определенными функциями каждо¬го в определенной сфере государственного управления. Четыре де¬партамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенат-ской конторы).

Важнейшие вопросы управления («государственные и полити¬ческие дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглав¬ляемым самим генерал-прокурором. Этот департамент обнародо¬вал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфиска¬ций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковным» имуществами и соот¬ветствующими им учреждениями.

В ведомстве второго департамента находились вопросы суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.

Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведывание путями сообщения и медициной, попечительством о науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имев¬шими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина).

Четвертый департамент занимался военно-сухопутными и во¬енно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму. Все департаменты, кроме первого, воз¬главлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору.

Генерал-прокурор Сената — глава правительства

Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государст¬ва, первого и единственного министра, в ведении которого находи¬лись важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор от имени и по поручению импе¬раторской власти осуществлял надзор и контроль за действиями и решениями Правительствующего сената, других центральных и ме¬стных учреждений; он выступал не только как блюститель законов, но и зачастую исполнял функции министра финансов, юстиции, внутренних дел. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневно¬го доклада императрице о решенных в Сенате делах, а в случае раз¬ногласия в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем со-брании департаментов докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения.

Назначая в феврале 1764 г. на этот пост князя А.А.Вяземского, который оставался фактическим главой государственного аппарата почти до конца царствования Екатерины II, императрица состави¬ла для него так называемое «Секретнейшее наставление» - про¬грамму практических мер, которые надлежало проводить генерал-прокурору в своей работе. Деятельность разносторонне одаренного и хорошо образован¬ного князя А.А.Вяземского, занимавшего свой пост почти 30 лет, не ограничивалась надзором и контролем за отправлением правосу¬дия и организацией работы прокурорской системы, а были весьма разнообразна и временами настолько расширялась, что охватывала все основные отрасли государственного управлении. Он пользовал¬ся полным доверием Екатерины II, был верным советником и на¬дежным проводником всех ее идей и новшеств в области государст¬венного устройства и управления.

На первый взгляд реформа Сената носила чисто администра¬тивный характер, но если при Елизавете Петровне сенаторы имели право вносить предложения о рассмотрении любого вопроса на за¬седание Сената, то теперь это право полностью перешло к генерал-прокурору. Реформа 1763 г. меняла порядок рассмотрения дел: они должны были решаться единогласно в департаментах, и лишь в слу¬чае возникновения разногласий вопрос выносился на общее засе¬дание Сената. Таким образом, каждый департамент выступал как самостоятельное подразделение Сената со своим кругом дел и сво¬ей канцелярией, что разрушало единство этого высшего государст¬венного учреждения. В ходе реформы Сенат лишился своей зако-нодательной функции, но по-прежнему сохранял функции контро¬ля и высшего судебного органа. Их сочетание в одном учреждении было главным недостатком реформы, но на некоторое время цент¬ральный аппарат управления заработал четче и эффективнее.

Попытки искоренения взяточничества

Важной составной частью реформы Сената 1763 г. было приня¬тие новых штатов, которые вводили жалованье для всех служащих центральных и местных учреждений.

Тем самым ликвидировались остатки приказных порядков XVII в., когда многие канцелярские служители жалованья совсем не по¬лучали, а «кормились», получая «от дел» с челобитчиков, «кто что даст по своей воле». Эта практика отрицательно сказывалась на ра-боте всего государственного аппарата, способствовала волоките, коррупции и взяточничеству, когда чиновник вполне законно мог устанавливать размер своего вознаграждения, превращая его, таким образом, во взятку. Штаты 1763 г. ус¬танавливали чиновникам оклады вдвое выше прежних, при этом жалованье назначалось не по чину, а по должности. Повышением жалованья и установлением в 1764 г. пенсии чиновникам правительство надеялось укрепить государственный аппарат и устранить разъ¬едавшие его пороки. После введения новых штатов предполагалось обновить высшее, среднее и низшее звенья бюрократии.

Реформа Синода

Другая реформа первых лет царствования Екатерины II была связана с Синодом — высшим государственным органом по делам Русской православной церкви. В его состав входили назначаемые императором митрополиты, архиепископы и епископы. Надзор за деятельностью этого высшего государственного органа осуществлял обер-прокурор - светское лицо из военных или гражданских чинов. В ведении Синода находились все дела Православной церкви. На заседаниях рассматривались документы, поступавшие из Сена¬та, Военной, Адмиралтейской, Иностранной коллегий, Коллегии экономии, Московского университета, губерний и других государ¬ственных учреждений. Правительственное значение Синода в делах и учреждениях церкви было равно значению Правительствующего сената в делах государственного управления.

Проведение секуляризационной ре¬формы 1764 г., по которой все монастырские земли сжившими на них крестьянами передавались в ведение специально учреждаемой Коллегии экономии. С этого времени государство само определяло необходимое стране число монастырей и монахов в них, ибо содер¬жало их на средства из государственной казны. Духовенство окон¬чательно превращалось в одну из групп чиновничества.

Высший законосовещательный орган

На протяжении всего XVIU в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, воз¬никали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, кото¬рые не имели юридической самостоятельности.

Особое значение подобные учреждения приобрели в царствова¬ние Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой мператрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г. Совет при высо¬чайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполни¬тельной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для об¬суждения.

В то же время Совет не принимал участия в разработке важней¬ших законодательных актов, а занимался в основном текущими ад¬министративными делами.

Канцелярия статс-секретарей

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцеля¬рии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Её императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Её импе¬раторского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь эко-номические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учрежде¬ниями, там готовились законопроекты и доклады по текущим де¬лам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии слу¬жили только особо доверенные и преданные люди, которые, зани¬мая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на реше¬ние самых важных вопросов внутренней и внешней политики.

Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев насе¬ления (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а ре¬шения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязан¬ностей статс-секретарей значительно расширился: они контролировали переписку императрицы со всеми государственными уч-реждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходив¬ших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных ак¬тов. К ним же поступали доношения. Таким образом, дела, преж¬де находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Фаворитизм

Организация системы государственного управления во второй половине XV1I1 в. имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало чет¬кое разделение власти на законодательную, исполнительную и су¬дебную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.

Императорская власть, вытесняя традиционные институты уп¬равления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала вместе с тем своего рода «дублирующую систему» фаворитов - людей, близких к императору и ВЫПОЛНЯВШИХ его прямые указания как через руководство государственными учреждениями, так и непосредст¬венно.

Уложенная комиссия

Своеобразным высшим государственным временно действовав¬шим органом была Комиссия по составлению нового Уложения 1767— 1768 гг. Главному своду законов Российского государства, ко¬дексу феодального права страны — Уложению 1649 г, к тому времени насчитывалось уже более ста лет. Необходимость создания нового ос¬новного закона страны, учитывавшего изменения российского зако¬нодательства, осознавал еще Петр I, который в 1700 г: предпринял по¬пытку разработать и принять новое Уложение. В дальнейшем прави-тельство не раз создавало комиссии для составления нового Уложе¬ния. Такая комиссия работала в 1754— 1758 гг., но ее деятельность бы¬ла закончена из-за сложившихся в тот момент политических условий. В отличие от предшествовавших, екатерининская Комиссия по составлению нового Уложения была созвана как сословно-предста¬вительное учреждение. Она должна была состоять из выборных де¬путатов, которые к тому же привезли с собой наказы своих избира¬телей. Комиссия начала работу 30 июля 1767 г в Москве. В тот день в 10 часов утра Екатерина II, сопровождаемая двором, прибыла в Успенский собор, где после торжественного молебна пятьсот депу¬татов подписали присягу, обещая добросовестно выполнять свои обязанности. Затем все прошли в аудиенц-залу, где вице-канцлер князь А.М.Голицын от имени императрицы вручил членам комис¬сии знаменитый «Наказ», составленный самой Екатериной II.

Этот документ стал не только крупнейшим актом государствен¬ной политики и законодательной доктрины своего времени, но и своеобразным выражением теории и политики «просвещенного аб¬солютизма».

По примеру английского парламента Екатерина возложила задачу составления и разработки отдельных законопроектов на особые, так называемые «частные комиссии», специально избираемые для этого из состава комиссии. Именно в них переносилась основная работа по разработке Уложения, при¬чем каждой комиссии предстояло подготовить определенный и за-конченный его раздел. По сути дела, работа комиссии — первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший евро¬пейский и отечественный политический опыт, опыт Земских собо¬ров и европейских парламентов. Уже вскоре после начала заседания Уложенной комиссии выяс¬нилось, что ее депутаты плохо подготовлены к законодательной де¬ятельности. Сказывался низкий уровень образования большинства из них, отсутствие политической культуры, парламентского опыта, юридических знаний. Но главное, депутаты в своей массе оказа¬лись весьма консервативны. Их волновали прежде всего узкосо¬словные и групповые интересы.

Постепенно Екатерина II убеждалась, что ее затея претворить в жизнь теоретические построения европейских фило¬софов на русской почве терпит неудачу. В декабре 1768 г., сослав¬шись на начало русско-турецкой войны, разочарованная императ¬рица подписала указ о приостановке деятельности комиссии и пре¬кращении пленарных заседаний. Частные комиссии работали еще в течение ряда лет, превратившись в обычные государст¬венные учреждения, и их материалами, как и в целом итогами дея¬тельности Уложенной комиссии, Екатерина пользовалась впослед¬ствии для разработки и создания новых законов.

Коллегии

Усложнение задач государства во второй половине XVIII в. от¬разилось на уровне компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления, которая подразумевала рассмотрение и решение дел общим собранием ее членов (присутствием), к 1760-м гг. переживала известный кризис. Коллегии обросли множеством структурных частей - экспедиции, департаменты, конторы, канце¬лярии превратились в учреждения, замедлявшие деятельность госу¬дарственного аппарата, особенно, о условиях, когда в управлении страной усиливалось единоначалие, складывался министерский тип руководства, повышалась роль отдельного чиновника.

Общее число коллегий в 1725-1775 гг. то сокращалось, то возра¬стало. При этом положение трех коллегий - Военной, Адмиралтей¬ской и Иностранных дел, а также коллегий, связанных с охраной правосудия и помещичьей собственностью - Юстиц-коллегии и Вотчинной коллегии, оставалось стабильным.

Коллегия Иностранных дел (учреждена в 1717 г.) так же как и ее предшественник — Посольский приказ — была главным и наиболее престижным государственным учреждением России XVIII в. К это¬му времени установились дипломатические отношения с большей частью европейских государств, где были открыты русские миссии. Коллегия ведала организацией сношений с иностранными госу¬дарствами, выдачей иностранных паспортов, почтовыми делами и управлением Украиной. Для решения этих задач требовались высо¬коквалифицированные и высокообразованные кадры. Чиновники коллегии, получившие светское образование и в большинстве сво¬ем окончившие академическую гимназию или Московский уни¬верситет, разительно отличались от других служащих, являлись об¬разцом государственных чиновников.

Политический сыск

Особое место среди центральных государственных учреждении занимали органы политического сыска. Пришедшая к власти Ека¬терина II и ее ближайшие сподвижники понимали всю важность политического сыска и тайной полиции. В октябре 1762 г. в составе Сената была создана Тайная экспедиция, которая заняла одно из ключевых мест в системе власти. В сущности, она получила все права центрального государственного учреждения, а ее переписка стала секретной.

Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А.И.Глебову и сенатору Н.И.Панину. 8 1764 г. А.И.Глебова сменил А.А.Вяземский, но фактическим гла¬вой Тайной экспедиции был ее начальник С. Шешковский, быв¬ший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии. В целом кон¬цепция госбезопасности того времени была основана на поддержа¬нии «покоя и тишины» — основы благополучия государства и его подданных. Императрица сама возбуждала сыскные дела, писала, исправляла или утверждала «вопросные пункты», ведала ходом рас¬следования наиболее важных дел.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины 11: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем - масштабное восстание под предводительством Е.И.Пугачева в 1773-1774 гг. Это крестьян-ское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важ¬ные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и прежде всего в системе управления государством.

Реформирование системы местного управления

«Учреждения» о губерниях

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всерос¬сийской империи». Было положено начало губернской реформы, ос¬новное содержание которой было связано с реорганизацией систе¬мы местного управления. Необходимость такой реформы диктова¬лась потребностью создания строго централизованной и унифици¬рованной системы, при которой каждая часть обширной террито¬рии и каждый ее житель находились под неусыпным контролем правительства.

Новое положение о губерниях укрепило абсолютистскую мо¬нархию и удовлетворило требования дворянства о привлечении его представителей к местному управлению. Созданный в результате реформы аппарат управления на местах оказался способным про-водить политику центральной власти, а также сдерживать народ¬ные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями при Павле I до буржуазных реформ 60-х гг. XIX столетия, а затем в несколько преобразованном виде до октября 1917 г.

Учреждение о губерниях ввело новое административно-террито¬риальное деление, в основу которого был положен демографичес¬кий принцип - численность податного населения. Экономические связи и национальные особенности почти не учитывались. В целях более оперативного управления губерниями было проведено их ра¬зукрупнение.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: разделение органов власти по функциям на административ¬ные, финансово-экономические и судебные и усиление роли в управ¬лении на местах выборных представителей от дворянства.

Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю пол¬ноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнаро-дование законов и контроль за их соблюдением, поддержание по¬рядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фак¬тически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года. Дворянские уездные собрания были со¬зданы еше для выборов депутатов в Уложенную комиссию 1767 г. и положили начало дворянским уездным, а затем и губернским об¬ществам, узаконенным Жалованной грамотой дворянству (1785 г.). В административном управлении города принципиальных измене¬ний не произошло. Власть здесь по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов из дворян.

Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В эти учреждения были переданы сбор и учет доходов и расходов губерний и уездов, чем раньше занимались Камер- и Ревнзион-кодлегии. Затем ком¬петенция казенных палат значительно расширилась — к ним пере¬шли функции Мануфактур- и Берг-коллеги и некоторых других центральных учреждений. Появление финансово-экономических органов управления в регионах объяснялось развитием экономи¬ки страны и формированием капиталистического способа произ¬водства, влиянием этих факторов на крепостное хозяйство, выра¬зившихся в первую очередь в росте дворянского предпринима¬тельства.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии -для дворян, городовой суд и губернский магистрат -для горожан, нижняя и верхняя расправы -для государственных

крестьян. Такая система судебных органон укрепила сословную структуру общества.

Новым учреждением к системе местного управления были при¬казы общественного призрения. Наделенные административно-полицейскими функциями, они осуществляли также «попечение и надзирание» за народными школами, сиротскими домами, больни¬цами, аптеками, богадельнями.

Генерал-губернаторы в управлении регионами

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался ге¬нерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2—3 губернии которые образовывали наместничество. Наместник был поставлен над всеми органами власти и суда и осуществлял надзор за исполне¬нием законов, за учреждениями и должностными лицами. Он имел право вмешиваться в судебные решения, останавливать исполнение приговоров. В подчинении генерал-губернаторов и наместников на¬ходились войска, располагавшиеся на территории губернии. Соглас¬но указу императрицы от 24 августа 1783 г., генерал-губернатора должны были два раза в месяц составлять краткие донесения о состо¬янии губернии, что позволяло Екатерине II и ее правительству всегда быть в курсе происходивших в стране событий и оперативно решать возникавшие проблемы.

Должность генерал-губернатора, как гласила ст. 81 «Учреждения» — есть «строгое и точное взыскание чинить со всех ему под-1 чиненных мест и людей, о исполнении законов и определенного их звания и должностей». В его обязанности входило пресечение вся¬ких злоупотреблений, принятие мер и случае голода и недостатка припасов, в местах Пограничных сохранение государственной безо¬пасности, в случае возмущения принятие мер к его усмирению и т.п., что указывает на двоякий характер этой должности. Историче-ские обстоятельства того времени придавали ей такой опенок, вследствие которого она не могла оставаться обыкновенным гу¬бернским установлением.

Наместники непосредственно назначались императрицей и отчитывались перед ней, а, находясь в столице, заседали вместе с се¬наторами. Пользуясь личной дружбой и полным доверием императ¬рицы, наместники действовали совершенно самостоятельно, сосре-доточивая в своих руках не только главный местный, но и общий ад-министративно-политический надзор. Они были не только предста¬вителями местной администрации, но и политическими деятелями, проводниками политики центральной власти. При этом высшая власть издавала общие распоряжения, а наместник с учетом «исто-рических условий», удобства и необходимости реализовывал их, превознося свое субъективное мнение.

Управление городом

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благо¬чиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200—700 дво¬ров, а части — на кварталы из 50—100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале — квартальный надзи¬ратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим — в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных су¬дов и властей, занималась городским благоустройством, осуществ¬ляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т.п.

Местное управление

Реформа 1775 г. решила очень важный вопрос для абсолютистско¬го государства — создала на местах гибкую и более совершенную ор¬ганизацию власти, ликвидировала чрезмерную централизацию уп¬равления и перераспределила функции центральных и местных орга¬нов власти. Еще сильнее определился личностный аспект в системе государственного управления, когда многое в решении тех или иных вопросов зависело от отдельного чиновника, начиная с 1убернекого секретаря и заканчивая представителем верхнего эшелона власти.

«Учреждения» 1775 г. были сложным, многоаспектным и проти¬воречивым документом, ибо разнообразны и противоречивы были затронутые ими стороны жизни общества и государственного уп¬равления, но в целом они оставались в рамках той политической программы, которую Екатерина 11 наметила в самом начале своего царствования.

Губернская реформа 1775 г. и связанное с ней значительное рас¬ширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений Вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий. К концу 80-х ГГ. XVIII в. сохранились только три «государст¬венные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дол. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее [(ходивший в состав Сената. Дела уп¬раздненных коллегий, контор и канцелярии передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управле¬ния в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

Отсутствие коллегии вскоре дало о себе знать. Губернские пала¬ты не могли заменить центральных учреждений, так как решали только губернские вопросы, а органы, координировавшие работу по отраслям государственного хозяйства, отсутствовали. Все дела с мест поступали в Сенат, который и без того был загружен. В этой ситуации встал вопрос о новой реорганизации центрального управ¬ления, который не был решен до конца XVIII в. Последнее его де¬сятилетие стало временем подготовки к переходу от коллежской системы к министерской.

Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы

Манифест о вольности дворянства

Значительные изменения произошли в кадровой политике пра¬вительства по отношению к государственной службе дворянства. К числу государственных служащих относились не только админи¬стративные чиновники, но и вообще веете, кто имел классные чи¬ны по «Табели о рангах» и получал содержание от государства -учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари, врачи и лица Других подобных профессий.

Одной и;) специфических особенностей формирования россий¬ской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выражен¬ный СОСЛОВНЫЙ характер: значительная часть чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государствен¬ной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дво¬рянство. Приобретение чинов, а вместе с ними и дворянского ста¬туса, привязывало бюрократию к абсолютной монархии. Вместе с тем дворянство, государственная служба для которого являлась обязательной, открыто претендовало на расширение своих прав.

Только Манифест «О даровании вольности и свободы всему рос¬сийскому дворянству» 1762 г. законодательно отменил обязательную государственную службу для представителей дворянского сосло¬вия. Манифестом провозглашалось, что каждый дворянин волен

сам определять, где, сколько ему служить и служить ли вообще. Дворяне теперь практически не несли обязанностей перед государ¬ством, но при этом сохраняли за собой сословные привилегии, в том числе и почти исключительное право приобретать землю. В ма¬нифесте законодательно была закреплена учебная повинность для дворянским детей, что было направлено на повышение образова¬тельного уровня будущих государственных служащих.

Одной из привилегий, к которой было приобщено дворянство в целом после обретения прав вольности, являлись пенсии. Практи¬ка пенсионного обеспечения отставных была известна ранее, но назначение пособий носило исключительный характер и не регла¬ментировалось законодательно. Пенсионное содержание являлось одной из форм поощрения высших разрядов чиновничества и гене¬ралитета за беспорочную службу. Позже, в июне 1764 г., был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие ка¬тегории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспе¬чение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга от¬ставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и им¬ператрицей, наличия крепостных и т.д.

Жалованная грамота дворянству

Несомненно, венцом «золотого века» российского служилого дворянства, кульм и нацией законодательного закрепления его при¬вилегированного положения стала «Грамота на нрава, вольности и преимущества благородного российского дворянства» (так называ¬емая Жалованая фа мота), изданная императрицей в апреле 17S5 г. Грамота подтверждала дарованное Манифестом о вольности дворянства 1762 г. право дворян служить или не служить по своему выбору, в том числе наниматься на службу в иностранных государ¬ствах. Подтверждались все права дворянства на наследственные и приобретаемые имения, причем дворянин владел не только землей, но и ее недрами. Специальной статьей дворянам разрешалось «иметь фабрики и заводы но деревням». Грамота устанавливала так¬же политические права дворяне! ва на выражение сословных инте¬ресов через местное самоуправление. В губерниях создавались дво¬рянские собрания, получавшие возможность иметь дом в городе Для заседаний, собственный бюджет, печать и архив. Эти собрания составляли родословные книги, в которые вносились лица, имев¬шие неопровержимые доказательства потомственного дворянства и владевшие недвижимою собственностью в той же губернии. При Внесении в книгу каждый получал грамоту на дворянство.

На обязанности депутатских собраний лежало «содержание и дополнение дворянских родословных книг», которые делились на шесть частей:

• «действительные» (или жалованные) дворяне, пожалованные верховной властью. Обыкновенно это были те ролы, предки кото¬рых владели недвижимым населенным имением менее чем за 100 лет до 1785 г. Так, например, 31 декабря 174! г. императрица Елиза¬вета Петровна возвела в дворянство с наделением землей гвардей¬скую роту Преображенского полка в составе 364 человек, оказав¬шую ей поддержку при занятии престола;

• «военное дворянство», т.е. получившее «достоинство» по во¬енным чинам и орденам, дослужившись до обер-офицерского зва¬ния;

• «осьмиклассное дворянство», т.е. получившее это звание гражданской службой, согласно Табели о рангах 1722 г.;

• «иностранные роды», т.е. имевшие патенты на свое звание от иностранных государей;

• «титулами отмеченные роды», т.е. те, которые получили или по наследству, или от «коронованной главы» княжеский, или граф¬ский, или баронский титул. Зачастую их получали одновременно с дворянством. Можно назвать фамилии баронов Строгановых, Фредериксов, графов Бобринских;

• «древнее дворянство», т.е. те, кто мог представить доказатель¬ства «дворянского достоинства за 100 лет и выше» (владевшие дво¬рянским имением до 1685 г.).

Разделение дворянства было позаимствовано императрицей из феодального строя западных государств. Но эти шесть разрядов ро¬дословных книг остались чисто формальным различием. К середи¬не XVIII столетия дворянство фактически разделилось на две груп¬пы: древних и выслужившихся из в подлых» дворян.

В большинстве европейских государств служба монарху была привилегией членов феодального сословия. В России она стала для них и обязанностью. Установленные «Табелью о рангах» принципы продвижения чиновников в зависимости от личной выслуги и образования заменили старую, средневековую систе¬му чинов, основанную на преимуществах, даваемых происхож¬дением.

16 декабря 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О пра¬вилах производства в статские чины», который фактически под¬водил итоги предшествовавшему законодательству в области ор¬ганизации государственной службы. Получение низшего класс¬ного чина могло иметь место только при назначении на долж¬ность.

Организация городского «самоуправления»

Одновременно с Жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов - со¬словных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремес¬ленников; «иногородних и иностранных гостей» — русских и ино¬странных купцов и специалистов, которые были приписаны к го¬роду для торговли и промышленной деятельности, но не прожива¬ли в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торгов¬цы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга раз¬личными привилегиями и обязанностями.

Эта грамота стала «краеугольным камнем» русского городского законодательства и дала новый мощный толчок развитию город¬ского «самоуправления». Она впервые признала за городскими вы¬борными органами право на самостоятельную сферу деятельности. Новым был и провозглашенный законодателями принцип всесословности городского самоуправления. «Градское общество» полу¬чило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специ-альные сборы и т.д.

Первичным органом сословного самоуправления в городе было городское собрание, состоявшее из всех городских жителей. Оно избирало городского голову, должность которого появилась еще в ходе создания Уложенной комиссии 1767 г., а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городового сословия в общие и сословные учреждения.

Уже первые московские выборы 1785 г. показали, что русское общество не было готово принять идею всесословности, заимство¬ванную Екатериной Ii из европейского законодательства. Дворяне сторонились «торгового мужичья» и в выборах не участвовали, а чиновники, не имевшие права без веских причин отказаться от вы¬борной службы, с большой неохотой занимали городские должно¬сти. Екатерининская Дума по своему составу оставалась таким же купеческо-ремесленным учреждением, каким были учрежденный при Петре 1 магистрат. По этой причине до реформы 1862 г. трудно провести грань, отделявшую сферу деятельности городского само¬управления от купеческого: одни и те же избиратели, одни и те же лидеры собраний и одно и то же поле деятельности. С этим же свя¬зано и то, что обычно должность городского головы занимал пред¬ставитель именного купечества. Городское собрание избирало распорядительный орган сослов¬ного самоуправления - общую городскую думу, состоявшую из го¬родского головы и гласных от всех шести групп населения города. Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая го¬родская дума избирала исполнительный орган - шестигласную ду¬му, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному, а пред¬седателем этого постоянно действовавшего учреждения был город¬ской голова.

В ведении сословных органов находились вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами*, т.е. вопросы городского благоустройства, продовольст¬венное дело, развитие торговли и промыслов и т.п. Вне компетен¬ции городского «самоуправления» остались полиция, суд, сбор по¬датей. Вся деятельность шестигласныхдум была опутана опекой гу¬бернатора: городское собрание созывалось только с его «приказа¬ния и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы городским обществом; шестигласная дума отчитывалась пе¬ред ним и казенной палатой вдоходах и расходах.

Значение реформ Екатерины II

От екатерининского царствования остался целый ряд нереали¬зованных проектов, которые предусматривали новую сенатскую реформу, создание принципиально новых органов судебной власти с правом законодательной инициативы, наблюдения за исполне¬нием законов, а также с правом представить государю несовершен¬ство jaKOHOB уже существующих. Важно подчеркнуть, что эти орга¬ны должны были быть основаны на принципе равного сословного представительства, в том числе и от государственных крестьян.

Завершая обзор важнейших этапов реформирования системы государственного управления России второй половины XVIII в. при Екатерине II, необходимо отметить, что в условиях внутрипо¬литической стабильности, которая при этом не означала застоя, правительством были предприняты реформы государственного ап¬парата. Постепенность, последовательность, плановость - важней¬шие черты преобразовательской деятельности Екатерины И. Каж¬дый шаг должен быть всесторонне продуман, ведь, по мнению им-ператрицы, «если государственный человек ошибается, если он рассуждает плохо или принимает ошибочные меры, целый народ испытывает пагубные следствия этого».

В условиях абсолютизма монархия в стремлении осуществить свою «цивилизаторскую» миссию, заключавшуюся в дальнейшей централизации государства, постепенно реформировала аппарат

управления, вводя во все его звенья сверху донизу разделение тру¬да. При этом в государстве складывалась иерархия «учреждений и должностей», предусматривавшая подчинение низших звеньев ад¬министрации высшим, а всей армии чиновников — абсолютному монарху, находившемуся наверху пирамиды власти.

Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее ре¬формы носили прогрессивный характер.