§ 3. Организация государственной власти

после февраля 1917 г.

Временное правительство.

Организация государственной власти в России после 2 марта 1917 г. была подвергнута радикальному преобразованию. В связи с этим особую остроту приобретает вопрос об источнике власти так называемого Временного правительства - единственного более или менее законного органа власти страны на тот момент. Первое, на что следует обратить внимание, - это юридическое основание власти Временного правительства. Последнее своей политикой и многочисленными заявлениями (декларациями), надо признать, основательно запутало этот вопрос. Вопрос этот заключался в следующем: основа власти Временного правительства покоилась на революционных потрясениях (ius resistendi) или же оно являлось единственным законным правопреемником (successio) высочайшей верховной власти Российской империи в смысле ст. 4 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г.?

С точки зрения концепции легитимности верховной власти в России (см. выше) власть Временного правительства формально мало соответствует критерию легитимности. Однако в ее основании как никогда ранее заметна роль фикции exfactis oritur ius. Сила этого факта покоится в Акте отречения Государя Императора Николая II: "В согласии с Государственною Думою признали Мы за благо отречься от Престола Государства Российского и сложить с Себя Верховную власть. Не желая расставаться с любимым Сыном Нашим, Мы передаем наследие Наше Брату Нашему Великому Князю Михаилу Александровичу и благословляем Его на вступление на Престол Государства Российского" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Итак, верховная государственная власть iure majestatis, хоть и с нарушением конституции страны, - царь не имел права отрекаться за сына - перешла великому князю Михаилу.

Несколько часов спустя единственный на тот момент носитель верховной власти - великий князь Михаил передает ее Временному правительству. Акт об отказе от восприятия верховной власти гласил:

"...принял Я твердое решение в том лишь случае восприять Верховную власть, если такова будет воля великого народа нашего, которому надлежит всенародным голосованием чрез представителей своих в Учредительном собрании установить образ правления и новые основные законы Государства Российского. Посему, призывая благословение Божие, прошу всех граждан Державы Российской подчиниться Временному правительству, по почину Государственной Думы возникшему, и облеченного всею полнотою власти впредь до того, как созванное в возможно кратчайший срок на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования Учредительное Собрание своим решением об образе правления выразит волю народа" (Вест. ВП. 1917. N 1/46).

Как в первом, так и во втором случае невозможно говорить о том, что отказ от власти произошел свободно. Давление, безусловно, оказывалось. Обстоятельства этих отречений и отказов описаны в мемуарной литературе. Однако отречение без давления не бывает - это своего рода политический софизм. Всегда существует давление обстоятельств и только от личных качеств монарха зависит, будет ли он рабом этих обстоятельств или же превзойдет их.

Таким образом, правовое основание власти Временного правительства находится в (1) актах носителей верховной власти, (2) формально выраженном согласии Государственной Думы. Самый последний указ Императора заключался в назначении на пост Председателя Совета Министров вместо князя Голицына князя Львова - Председателя Временного правительства. Фактически Императору было угодно в самый последний момент внести в действующую Конституцию изменение - Россия от дуалистической конституционной монархии перешла к парламентарной конституционной монархии. Сбылась мечта либеральной интеллигенции об ответственном перед Думой правительстве. Но эта победа оказалась пирровой. Функционирование именно парламентарной модели оказалось невозможным и власть сконцентрировалась в руках коллегии, назначение которой произошло в силу распоряжения самой Думы - ее Временного комитета. Но легальность данная коллегия получила из рук великого князя Михаила.

Эта запутанность оснований власти провизорного Правительства России обусловлена тем, что в равной мере оно могло бы ссылаться на революционные события как на causa legitimatio собственной власти. Это явствует из телеграмм от 27 февраля, которые рассылались Председателем Думы Родзянко командующим фронтами: "Временный комитет членов Государственной Думы сообщает Вашему Высокопревосходительству, что ввиду устранения от управления всего состава бывшего Совета Министров правительственная власть перешла в настоящее время к Временному комитету Государственной Думы" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Что это, как не попытка легального оформления революционного захвата власти? Причем бросается в глаза неуверенность самого Временного комитета, ситуация еще крайне нестабильная. В своем заявлении от того же 27 февраля этот Комитет даже находит нужным жаловаться и извиняться за то, что взвалил на себя бремя ответственности: "Временный комитет членов Государственной Думы при тяжелых условиях внутренней разрухи, вызванной мерами старого правительства, нашел себя вынужденным (выделено мной. - М.И.) взять в свои руки восстановление государственного и общественного порядка" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Это очень интересная грамматическая форма - "найти себя вынужденным". В ней бездна оттенков, главный из которых - моральное страдание субъекта по поводу того, что он, субъект, нашел чужой кошелек и воспользовался чужими деньгами.

Последний вклад в революционное основание власти Временного правительства внес, как известно, Петроградский Совет депутатов, на совещании с которым в ночь с 1 на 2 марта было решено, что Совет признает власть Временного правительства, но с оговоркой, на которой настоял Чхеидзе, постольку, поскольку политика Правительства не будет противоречить делу революции. В частности, этот договор имел своим последствием издание совместного приказа Правительства и Совета об образовании продовольственных комитетов. Приказ гласил: "Временный комитет Государственной Думы в согласии с Советом рабочих депутатов постановил устроить продовольственную комиссию для общего руководства продовольственным делом государства" (Вест. ВП. 1917. N 1/46). Декларация Правительства во многом была предопределена требованиями, которые выдвинули члены Исполкома: упразднение полиции, созыв Учредительного собрания, невывод и неразоружение частей Петроградского гарнизона. Взамен Петроградский Совет отказался от влияния на состав Правительства и на его внешнюю политику.

* * *

Сам процесс формирования Временного правительства будет выглядеть следующим образом.

Итак, из частного совещания депутатов Государственной Думы, заседания коей были прерваны указом Государя 25 февраля, во время уличных беспорядков оформился кружок лиц, назвавшихся Временным комитетом. 27 февраля Комитет уже присвоил себе правительственную власть. 28 февраля этот же Комитет назначает особых комиссаров "для заведования отдельными частями (министерствами)". 1 и 2 марта Временный комитет добивается отречения Государя Императора, ведет переговоры с Петроградским Советом и получает санкцию на существование Временного правительства от Совета и от воспреемника верховной власти. К 3 марта статус Временного правительства определяется. Тогда же издается Постановление "О назначении министров первого общественного кабинета и о программе его деятельности" (Вест. ВП. 1917. N 1/46, 2/47). Постановление гласит: "Временный комитет членов Государственной Думы при содействии и сочувствии столичных войск и населения достиг в настоящее время такой степени успеха над темными силами старого режима, что он дозволяет ему приступить к более прочному устройству исполнительной власти". Наконец, Постановлением 10 марта производится официальное переименование высшего правительственного органа власти. "Временно, впредь до установления постоянного правительства, именовать Совет Министров - Временным правительством" (Вест. ВП. 1917. N 9/55).

В дальнейшем происходит усложнение структуры правительства. 22 марта учреждается Юридическое совещание, наделенное законосовещательными функциями. 25 марта создается Особое совещание для изготовления положения о выборах в Учредительное собрание. Это Совещание просуществует до 23 сентября и сменится Всероссийской комиссией по делам о выборах в Учредительное собрание (Все-выборы). Очень скоро в структуре Временного правительства образуется Совещание товарищей министров Временного правительства под председательством управляющего делами этого Правительства. Совещание создавалось для решения громадной массы текущих дел, с которыми само Правительство было уже не в состоянии справиться. Летом образуются Экономический совет и Главный экономический комитет. Совет создавался "для выработки общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни". Председателем Совета являлся Председатель Правительства. Весной и летом образуются два территориальных органа власти Правительства - Туркестанский и Закавказский комитеты.

Формально в структуру Временного правительства входили старые органы власти и управления. Так, сохранялся Сенат и все судебные установления. Реформу пережил только мировой суд. Суть реформы состояла в возвращении к изначальным положениям Суд. Уст. 1864. Продолжил свою работу Священный Синод. В целом был сохранен министерский аппарат. Формально продолжили свое существование законодательные органы Российской империи - Государственный Совет и Государственная Дума. Однако Госсовет фактически бездействовал, а Государственная Дума созывала так называемые частные совещания, она прекратила свое существование 6 октября в связи с официальным истечением срока ее легислатуры. Продолжили свою работу особые совещания, созданные в годы войны для обеспечения работы тыла.

Упразднению подверглись Собственная Его Императорского Величества канцелярия, органы полиции, местные органы управления.

Местное управление России при Временном правительстве подверглось наибольшей реорганизации. Пожалуй, ни в какой другой отрасли управления, как в этой не сказалась вся пагубность революционного романтизма либералов, дорвавшихся до власти. Порожденный Правительством хаос дезорганизовал страну. Временное правительство не нашло ничего более умного, как уволить всех губернаторов (генерал-губернаторов) с их постов. Ликвидировались губернские правления. Полномочия органов местного управления передавались органам местного самоуправления - земствам и городскому самоуправлению. Главы земств назначались комиссарами, при них образовывалась специальная канцелярия. Эта идея принадлежала князю Львову - Председателю Временного правительства. Более несуразного нельзя себе и представить хотя бы потому, что земства не имели достаточных кадров для осуществления новых функций. Результат не заставил себя ждать - страна очень быстро, в течение нескольких недель потеряла управляемость. Весной и летом Правительство принимает постановления, вводящие в действие новые, более либеральные правила выборов в органы местного самоуправления.

О полиции, упраздненной Керенским и замененной милицией - гимназистами старших классов и студентами с обывателями, говорить не приходится. Страну захлестнул вал преступности.

Дезорганизация тыла превратилась в необратимый процесс, постоянно влияющий на политическую обстановку в стране, что не замедлило сказаться на самом Правительстве. Политическая нестабильность и хаос отразились на составе Временного правительства. За девять месяцев оно пережило пять составов, пять правительственных кризисов.

Первый состав Правительства продержался со 2 марта по 2 мая 1917 г. Формально кризис был вызван так называемой нотой Милюкова, но приходится сомневаться в этом. Скорее для самих министров, особенно для таких, как Милюков и Гучков, стало очевидно банкротство их курса, вся бессмысленность их прошлой борьбы с царским режимом. Однако, боясь признаться себе в этом, господа не нашли ничего лучшего, как обвинить, и это в традиции русской интеллигенции, во всем царя, доведшего страну до крайности.

Второй состав продержался с 5 мая по 2 июля 1917 г. Кризис был вызван попыткой большевиков захватить власть. Попытка, как известно, провалилась. Второй состав Правительства известен тем, что в него вошло уже несколько министров от партий социалистической ориентации. В первом составе был только один такой министр - Керенский.

Третий состав продержался у власти с 24 июля по 26 августа 1917 г. Правительственный кризис был вызван выступлением генерала Корнилова.

Четвертый состав Правительства продержался у власти с 1 по 24 сентября 1917 г. В историю Февральской революции он вошел под названием Директории - как режим исключительной власти министра-председателя Керенского, ликвидировавшего последствия так называемого Корниловского мятежа.

Пятый состав Правительства продержался у власти с 25 сентября по 25 октября 1917 г. Время нахождения у власти этого состава Правительства, как и предыдущего, ознаменовалось агонией власти, полным развалом государственного механизма и постепенным, уверенным ростом влияния большевиков, вышедших благодаря делу Корнилова из подполья.

* * *

Временное правительство пало, так и не исполнив главной своей миссии - созыва Учредительного собрания. Однако нельзя говорить, что его деятельность оказалась совершенно безрезультатной. Если посмотреть на так называемую Декларацию Временного правительства - "Постановление о программе его деятельности" (Вест. ВП. 1917. N 2/47), то можно увидеть, что практически вся она была выполнена. Была осуществлена широкая политическая амнистия. Полностью была реализована свобода слова, собраний, митингов и т.п. Были отменены сословные и вероисповедальные ограничения. Полиция была заменена милицией. Демократизировались выборы в органы местного самоуправления. Наконец, Правительство смогло подготовить закон о выборах в Учредительное собрание, оно же начало проводить эти выборы. Но созвать его оно так и не сумело. Возникает вопрос: в чем же причина поражения идей демократии, либеральных свобод? В чем причина поражения идей европеизма на русской почве, почему же русским людям захотелось ярма азиатской власти большевиков?

Временное правительство обладало такой полнотой власти, какой не обладал даже сам Государь Император после 1905 г. Фактически оно представляло собой коллегиального абсолютного монарха, в воле и возможностях которого было свершение абсолютно любых действий на государственном поприще. Это признавали даже сами члены Правительства. Но вся беда этих людей заключалась в том, что они были типичными представителями своей сословной группы. Для них была характерна, даже, можно сказать, являлась частью их сущности абсолютная, генетическая невозможность перевести положения теории в практическую плоскость политики. Теоретическое положение для них являлось догмой, преступить которую можно было только с помощью другой догмы. Как политики, практики государственного управления эти люди были полными нулями. Россия была обречена. Впрочем, лучше нас эту мысль выразил известный чешский политический деятель Эдуард Бенеш:

"Радикальные в своих лозунгах, они оставались рабами так называемой народной воли. Они не решались провозгласить республику, пока их не заставили, не решались издать земельного закона без Учредительного собрания, не решались ввести смертную казнь в армии и ограничить свободу соответственно требованиям исключительной обстановки. Они являлись жертвами демократической теории" (Prager Press. 1927. 2 Oct.).

В литературе политика Временного правительства, приведшая его к гибели, получила название "непредрешенчества".

Учредительное собрание.

Бывший секретарь Всевыборов М.В. Вишняк писал много лет спустя в своей до сих пор сохраняющей научное значение работе, посвященной истории Учредительного собрания, следующее: "Февральская революция 1917 г. в своем очистительном вихре сразу перенесла требование Учредительного Собрания из сфер отвлеченных и спорных вопросов на твердую почву реальности. Из мира чистых идей Учредительное собрание перешло в мир осязаемых вещей. То, о чем раньше лишь мечтали, что было лишь предметом программно-тактической дискуссии и целью борьбы, сразу стало на очередь дня как факт непререкаемый. С победой революции необходимость Учредительного собрания стала всеобщей самоочевидностью. Учредительное собрание победило все сомнения и предрассудки, не встречая ни с чьей стороны возражений. Оно стало общепризнанным, наиболее близким и дорогим для всех слоев и классов, партий и групп народа. В преданности и верности Учредительному собранию стали соревноваться даже недавние и самые ожесточенные его враги" [Вишняк. 1930. С. 65]. Это была действительная правда. Все политические силы страны, мы подчеркиваем, все, даже большевики были едины в необходимости созыва Конституанты.

Вполне естествен для юриста вопрос: что такое Учредительное собрание или Конституанта? Теория Конституанты (Учредительного собрания) восходит к временам Великой французской революции, если копать еще глубже - то ко времени появления идеи общественного договора. Это эпоха позднего Средневековья. Именно в эпоху появления такой разновидности политической литературы, как литература монархомахов, мы встречаем первую ясно выраженную идею, согласно которой власть монарха превыше власти любого лица, даже группы их, но власть всех лиц превыше власти монарха. Следовательно, во власти народа и только народа создавать, учреждать само государство и государственную власть, придавая этой власти необходимую, т.е. желаемую этим народом, форму. Теоретическая проблема, заключавшаяся в техническом способе выяснения воли всех лиц - народа, решалась также достаточно просто. Здесь использовалась старая концепция представительства, тоже восходящая к эпохе Средневековья. Средневековые юристы учили, что часть может отражать целое, следовательно, корпорация, группа лиц, соответствующим образом организуемая, может представлять интересы целого сословия. Совокупность корпораций представляет целое государство, даже олицетворяет его. Соответствующим образом обработанные отцами-"затемнителями" эпохи Просвещения эти две идеи легли в основу учения о Конституанте - представительном органе нации, созываемом при чрезвычайных обстоятельствах для выработки конституции - основного закона страны, которым определяется государственное устройство и форма правления.

Историки давно обратили внимание на то, что образцом для подражания отцы российского Учредительного собрания избрали Конституанту III Республики во Франции. В этой связи вполне резонен вопрос: почему была взята за основу западная, европейская модель, а не модель тех же самых Земских соборов? Во время революции 1905 - 1907 гг. высказывалась и такая мысль. Дело в том, что идея представительства, положенная в основу Учредительного собрания, глубоко порочна именно в связи с невозможностью полного своего воплощения. Часть - это не целое. Логика средневековых юристов на практике ведет к политике отделения агнцев от козлищ, нация не может быть представляема депутатами. Они суть представители самих себя и никого более - в этом суть теории, отрицающей императивный мандат. Тогда как Земский собор в историческом контексте России представлял собой представительство самого государства, он был голосом земли, ее мнением, решающим и определяющим.

Очевидно, что в условиях крушения русской исторической власти, обновления государственного строя, скорее напоминавшего распад государственного механизма, энтропию ее составных частей, апелляция к самому государству, к его жизненным силам была уже невозможной. Это только лишний раз говорит о катастрофичности событий 2 марта, которым уже никакие припарки европейской демократии не помогали. Иными словами, Учредительное собрание было обречено на неудачу с самого начала, несмотря на всю его популярность.

* * *

Тем не менее работа над выработкой проекта закона о созыве Собрания шла своим чередом. Вернее, она шла очень долго, неоправданно долго. Именно эта проволочка с разработкой проекта сыграла роковую роль в падении авторитета Временного правительства и открыла дорогу большевикам. Не стоит забывать, что они захватили власть в России под лозунгом скорейшего созыва Учредительного собрания. Один из первых декретов Советской власти - "Об учреждении Совета Народных Комиссаров". Его еще называют в литературе "Декретом о власти" - начинался с такой формулировки: "Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров" (СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 1).

Положение о выборах было полностью готово только к 23 сентября 1917 г. Его части утверждались ранее по отдельности. В советской и эмигрантской литературе справедливо отмечалось, что Положение оказалось вершиной демократического развития России до большевиков. Это действительно так. Активное и пассивное избирательное право совпадало - ими обладали все лица, вне зависимости от пола, национальности, вероисповедания, социального происхождения, которым на день выборов исполнилось полных 20 лет. Имущественный ценз не требовался (ст. ст. 3 и 48 Пол. о выб. в УС). От выборов устранялись умалишенные, недееспособные, банкроты, осужденные и дезертиры. Последний вопрос, необходимо отметить, очень долго занимал внимание членов Особого совещания по выработке Положения, поскольку после 2 марта 1917 г. в стране оказалось несколько миллионов дезертиров. Не допускались к выборам "члены царствовавшего в России Дома".

Выдвижение кандидатов в депутаты Конституанты возможно было от группы избирателей в количестве не менее 100 человек (ст. ст. 43 и 44 Пол. о выб. в УС). Фактически под этими группами закон подразумевал политические партии. Положение вводило в стране пропорциональную избирательную систему (ст. ст. 89 и 90 Пол. о выб. в УС). Исключение представляли несколько избирательных округов, выборы в которых проводились на мажоритарной основе (ст. 125 Пол. о выб. в УС). Закон предусматривал возможность замещения выбывших по тем или иным причинам депутатов Конституанты следующим за ним в кандидатском списке лицом (ст. 94 Пол. о выб. в УС). Сами выборы должны были пройти в течение трех дней (ст. 72 Пол. о выб. в УС).

Выборы начались 12 ноября, уже после присвоения власти большевиками и заняли без малого три месяца. Результаты голосования оказались для большевиков катастрофой. Единственные за всю свою историю свободные и демократические выборы они с треском проиграли. Уточнение данных по выборам в Учредительное собрание имеет свою историю. В общем и целом перед нами возникает следующая картина.

Данные Н. Святицкого (1918 г.): в выборах участвовало 36262 млн. избирателей, избран 601 депутат, из них:

Большевиков	156 депутатов
Правых эсеров	239 депутатов
Левых эсеров	30 депутатов
Кадетов	14 депутатов
Украинских эсеров	69 депутатов

Данные М.В. Вишняка (1932 г.): в выборах участвовало 36262 млн. избирателей, избран 601 депутат, из них:

Большевиков	160 депутатов
Левых эсеров	40 депутатов
Правых эсеров	320 депутатов
Кадетов	12 депутатов
Энесов	2 депутата
Эсдеков (меньшевиков)	11 депутатов
Националистов	56 депутатов

Данные 1930 г. при публикации полного списка депутатов Учредительного собрания: избрано 707 депутатов, из них:

Большевиков	175 депутатов
Левых эсеров	40 депутатов
Правых эсеров	370 депутатов
Эсдеков (меньшевиков)	16 депутатов
Кадетов	17 депутатов
Националистов	86 депутатов
Энесов	2 депутата
Партийная принадлежность неизвестна	1 депутат

Данные 1940 г.: в выборах приняло участие 44333309 избирателей, из которых в процентах высказались за:

Большевиков	25%
Эсеров и других социалистов	62%
Буржуазные партии	13%

Данные Л.Г. Протасова (1997 г.): в выборах приняло участие 48401962 избирателя, не были учтены еще 2 млн. голосов в связи с опозданием подведения итогов выборов в некоторых округах (ст. 88 Пол. о выб. в УС).

Большевики	10889 млн. голосов	22,5%
Правые эсеры	19110 млн. голосов	39,5%
Кадеты	2180 млн. голосов	4,5%
Социал-демократы	1522 млн. голосов	3,2%
Энесы	439 тыс. голосов	0,9%
Социалисты	7030 млн. голосов	14,5%
Националисты	4670 млн. голосов	9,6%
Конфессии, казачество, кооператоры и т.п.	2510 млн. голосов	5%

Из приведенных уточненных данных видно, что итоги выборов подвергались самому тщательному анализу в течение 80 лет разными специалистами, разных политических взглядов. Непредвзятость и точность данных, таким образом, подтверждается. Из этих данных видно, что Учредительное собрание России было избрано большинством российских избирателей - 50 млн. из 90 млн. Это означает, что никто не вправе отрицать полномочность Конституанты решать те вопросы, ради которых она была созвана. Собрание, таким образом, должно считаться единственным законным органом власти в России на 5 января 1918 г. Никаких оговорок приниматься не должно. Большевики выборы проиграли, получив менее четверти голосов. Однако среди советских историков, комментировавших итоги выборов, почему-то бытовало мнение, что большевики выборы выиграли. Логика была, конечно, чисто советская. Оказывается, выборы большевики выиграли потому, что их проиграли кадеты!

* * *

Большевики вынуждены были созвать Учредительное собрание. Точнее сказать, "нашли себя вынужденными". Эта вынужденность хорошо видна из знаменитого Декрета СНК от 28 ноября 1917 г. которым партия конституционных демократов (кадетов) ставилась вне закона. Декрет "Об аресте вождей гражданской войны" гласил: "Члены руководящих учреждений партии кадетов как партии врагов народа подлежат аресту и преданию суду революционных трибуналов. На местные Советы возлагается обязанность особого надзора за партией кадетов ввиду ее связи с корниловско-калединской войной против революции. Декрет вступает в силу с момента подписания". Бросается в глаза фразеология документа, большевики используют неологизмы времен Французской революции. Кадеты объявляются ennemis de peuple. Современному читателю следует знать, что стоит за таким выражением. А стоит за ним только одно - смертная казнь этого самого врага народа в течение 24 часов после его ареста. Таким образом, депутаты Учредительного собрания от партии кадетов подлежали немедленному расстрелу! Приговор им заранее уже вынесен.

Поначалу, ликвидировав конкурентов в лице кадетов, большевики посчитали, что социалистическое большинство Собрания будет идти за ними. Определенный смысл в этом был. Поэтому уже за два дня до намечавшегося объявления кадетов вне закона издается постановление СНК об условиях созыва Конституанты. Собрание созывается, значилось в постановлении, комиссаром Всевыборов в Петрограде при наличии не менее 400 полномочных депутатов. Открытие заседаний поручается специальному представителю Советской власти. Уже 20 декабря 1917 г. назначается дата созыва - 5 января 1918 г. Ситуация тем не менее развивается не в пользу большевиков. Надежда на то, что социалистические партии некоммунистического толка поддержат эксперимент по строительству коммунизма, испаряется с каждым днем. Поэтому уже 3 января, за два дня до созыва Учредительного собрания, ВЦИК издает Декрет, который нельзя оценить иначе, как страховочный.

Декрет гласит, что вся власть в России принадлежит Советам и советским учреждениям. Поэтому всякая попытка со стороны кого бы то ни было или какого бы то ни было учреждения присвоить себе те или иные функции государственной власти будет рассматриваться как контрреволюционное действие. Всякая такая попытка будет подавляться всеми средствами вплоть до применения вооруженной силы. Намек более чем прозрачен. Фактическая база для разгона Конституанты готова. Тем не менее большевики пошли на то, чтобы созвать Собрание.

Сохранилась стенограмма первого и последнего заседания Учредительного собрания России. Из этого документа следует, что вся ответственность за срыв заседания единственно законного органа государственной власти лежит полностью и исключительно на партии большевиков.

С первого момента стало ясно, что большевики не поведут за собой Собрание. Открыл его не представитель Советской власти, как планировалось, а старейший депутат - С.П. Швецов, которого чуть ли не силой стащил с трибуны Свердлов, зачитавший Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Зачитав Декларацию, Свердлов предложил Собранию ее одобрить - получил отказ. Пришлось переходить к выборам председателя. И здесь большевиков ждало разочарование - председателем избрали лидера партии правых эсеров В.М. Чернова. Начались выступления ораторов. Текущая политика большевиков в этих выступлениях подвергалась аргументированной и острой критике. Наиболее знаменательна в этой связи речь Н.С. Чхеидзе - одного из лидеров социал-демократии (меньшевиков). С ней стоит ознакомиться!

Большевики перешли от тактики срыва прений к открытой конфронтации с большинством легитимного органа власти - покинули зал заседаний. Вскоре за ними последовали их тогдашние временные попутчики - левые эсеры. После ухода большевиков Собрание, наконец, могло работать спокойно, но было уже глубоко за полночь. Поэтому глубокой ночью, получив команду от руководства большевиков, охрана закрыла заседание. При этом состоялся известный диалог, цитируем по стенограмме:

Гражданин матрос: Я получил инструкцию, чтоб довести до вашего сведения, чтоб все присутствующие покинули зал заседания, потому что караул устал.

Председатель: Какую инструкцию? От кого?

Гражданин матрос: Я являюсь начальником охраны Таврического дворца и имею инструкцию от комиссара Дыбенки.

Председатель: Все члены Учредительного собрания также очень устали, но никакая усталость не может прервать оглашения того земельного закона, которого ждет Россия. Учредительное собрание может разойтись лишь в том случае, если будет употреблена сила.

Гражданин матрос: Я прошу немедленно покинуть зал заседания.

Воспользовавшись кратким замешательством, председательствующий сумел провести через Собрание ряд важнейших актов. Так, были одобрены: земельный закон, постановление о заключении справедливого мира, постановление об избрании делегации на мирные переговоры. Но важнейшим постановлением, имеющим основополагающее конституционное значение вплоть до сего дня, явилось постановление, определяющее форму правления и государственное устройство России. Как известно, форма правления была определена еще 1 сентября 1917 г. решением Временного правительства. Кстати, официально так и не опубликованное! Однако вряд ли стоит придавать ему значение, поскольку совершенно очевидно, что Временное правительство не было правомочно принимать такое решение, что признавалось даже таким большевистским юридическим столпом, как Стучка.

Последнее постановление Учредительного собрания гласило: "Именем народов, государство Российское составляющих, Всероссийское Учредительное собрание постановляет: Государство Российское провозглашается Российской демократической федеративной республикой, объединяющей в неразрывном союзе народы и области в установленных в федеральной конституции пределах". Этим актом утверждался нормальный государственный строй многонационального государства. Иными словами, легальная власть в России не могла быть советской.

Формально Декрет о роспуске Учредительного собрания ВЦИК принял только 7 января. А 18 января большевистская власть распорядилась убрать всякое упоминание о Собрании из законодательства. Гражданская война в России началась. Под предлогом охраны Собрания большевики стянули в Петроград значительные силы Красной гвардии и верных им воинских частей, которые были брошены в дело уже 6 января, когда из пулеметов была расстреляна многотысячная демонстрация населения Петрограда, проходившая под лозунгом защиты Учредительного собрания. Советские историки потом писали, что демонстрация была немногочисленной, вялой, состояла из мелкобуржуазных элементов и т.п. До сих пор только не понятно, зачем расстреливать "вялых" студентов, гимназистов и лавочников из пулеметов?

Итак, 6 января 1918 г. Советская власть утвердилась в России на несколько десятилетий. Что же такое Советская власть, какова ее структура и организация?

Советы до 1918 г. Двоевластие.

Ленин с присущей ему прямотой заявил в свое время: "...самым главным вопросом всякой революции является вопрос о государственной власти. В руках какого класса власть, это решает все". Для большевиков вопрос о власти решался согласно той же ленинской формуле, высказанной им в его "Апрельских тезисах". Советы, возникшие почти одновременно с Временным правительством, - вот единственно возможная форма организации диктатуры пролетариата, поэтому большевики могут и должны прийти к власти, только взяв власть в Советах, завоевав в них большинство. И надо отдать им должное, они последовательно, начиная с апреля 1917 г. вели работу по привлечению большинства Советов на свою сторону.

Вместе с тем Совет как форма организации государственной власти, надо это признать, представляет собой весьма своеобразное явление. Дело в том, что Совет не вписывается в известные формы организации политической власти. Совет, согласно ленинской формуле, - это организация класса. "Сущность организации Советской власти, - писал Ленин в одной из своих работ, - состоит в том, что постоянной и единственной основой всей государственной власти, всего государственного аппарата является массовая организация именно тех классов, которые были угнетены капитализмом, т.е. рабочих и полупролетариев". Понять, что это такое с точки зрения права, весьма затруднительно.

Советы были объявлены непосредственной формой диктатуры пролетариата. В связи с этим вполне обоснован вопрос о сущности Советов, о том, что Совет есть такое. Являясь формой диктатуры класса, Совет есть форма власти класса пролетариата. Иными словами, Совет - это классовая организация, но никак не государственная. К понятию формы государственной власти, ее организации Совет отнесен быть не может, хотя в советской доктрине можно встретить обратное утверждение, подтвержденное, разумеется, "практикой советского строительства". На самом деле, исходя из постулатов марксизма, Совет как форма диктатуры пролетариата должен был олицетворять собой не постоянную, а переходную форму от государства к бесклассовому и, как следствие, этого безгосударственному обществу. Однако практика привела к полному их огосударствлению, как фактически были огосударствлены коммунистическая партия и терпимые большевиками общественные организации. Эта первая сущностная черта Советской власти.

Вторая заключена в самой природе Советов, точнее, в их форме как классовой организации. Являясь организацией класса, Совет есть форма выражения интересов этого класса. Формой выражения интересов общественных групп (классов), как известно, являются общественные организации: политические партии, профессиональные союзы и т.п.; одним словом, система Советов представляла собой профсоюз пролетариата в общероссийском масштабе.

Итак, ближайшая аналогия Совету - профессиональный союз, т.е. общественная организация определенной профессиональной группы, строящей свою структуру на основе представительства трудовых коллективов, принадлежащих к определенной профессии или профессиям. Надо заметить, что в истории политической мысли были попытки присвоить профсоюзам государственные функции - это хорошо известная с конца XIX в. теория синдикализма, теория в общем-то анархистов-синдикалистов, как их называли.

Однако для большевиков такая аналогия была неприемлема. Во всех своих работах столпы большевистской учености резко восставали против этой анархистской аналогии. Тем не менее из песни слов, как говорится, не выбросишь. В действительности Советы - это синдикалистская форма власти. Подтверждение чему можно найти в том, что Советы организовывались не только пролетариями и полупролетариями, но и мелкобуржуазным элементом. Таким, например, как крестьянство. Представительство в Советах после 1918 г. было законодательно закреплено за учащимися, студентами, интеллигенцией, домохозяйками и пр. Наконец, другая очень важная деталь. Советская форма власти не была организована коммунистами, они ей только воспользовались. Не стоит забывать, что советская форма власти использовалась анархистами при создании такого уникального государственного образования, как Гуляй-польская республика, более известная как территория, занимаемая армией батьки Махно. Стоит вспомнить лозунг восставших моряков Кронштадта в 1920 г.: "За Советскую власть без коммунистов!". Согласно официальным данным вплоть до 1922 г. в Советы избирались представители не коммунистической партии - эсеры и меньшевики.

Поэтому суть Советской власти заключена в том, что ее организационная форма есть форма представительства определенных профессиональных групп населения. Ни к каким государственным формам организации власти советская форма отношения не имеет. В определенном смысле можно согласиться с Лениным, что Советы - это шаг по пути уничтожения буржуазной государственности, отрицания государства, его формы и организации вообще, Советы - это действительная форма организации диктатуры определенного класса.

Тем не менее к 1936 г. Советы претерпели определенную метаморфозу. От узкопрофессиональных форм представительства трудовых коллективов они перешли к представительству территорий, входивших в советскую Федерацию. В Конституции 1977 г. этот характер Советов стал еще более заметен. Именно в этот период Советы можно определить как форму представительства населения административных единиц СССР. Иными словами, это уже более или менее нормальные представительные органы государственной власти, хотя формально основной формой номинации кандидатов в депутаты таких представительств избирательный закон по-прежнему считал трудовой коллектив определенной местности. Как видим, синдикалистский характер Советов так и не был изжит до конца падения Советской власти в России.

Принципы, на которых строилась организация Советов, также представляют определенный интерес для юриста. Первое, на что следует обратить самое пристальное внимание, Советы отрицали принцип деления власти, даже в сугубо техническом смысле. Совет считался органом, обладающим всей полнотой власти, во всем ее объеме и видах. Совет сам принимал решения, сам их выполнял, сам контролировал их исполнение. Довольно долго на местах и на уровне вторых инстанций судебная власть находилась в полном подчинении Советов. А на уровне последней инстанции - Верховного Суда СССР и союзных республик - вплоть до учреждения поста Президента СССР в марте 1990 г. В этом смысле Совет - форма хоть и представительства, но обладающего весьма огромной компетенцией и властью.

Второе, Советы строились на принципе так называемого демократического централизма. Принцип этот был заимствован из организации большевистской партии. Суть его сводилась к тому, что члены партийных организаций различного уровня вольны до принятия решения вышестоящей партийной инстанцией вести свободную дискуссию по любым политическим вопросам. Но как только решение принято вышестоящим органом, все нижестоящие органы обязаны беспрекословно исполнить это решение. Применительно к Советам этот принцип означал наделение каждого из них своей особой компетенцией, в пределах которой они вольны были принимать решения, но вместе с тем они были обязаны беспрекословно и точно исполнять решения вышестоящих Советов. На практике это означало, что практически все Советы, за исключением Советов высшего уровня - Съезда Советов, Верховных Советов, их особых исполнительных органов, обладали компетенцией органа местного самоуправления - не более. При этом следует добавить, что практически сразу вся полнота власти от Советов переходит к их исполнительным комитетам - исполкомам, где решения принимались, сами же Советы со временем превратились в формальную машину для одобрения выработанных исполкомами решений.

Иного, впрочем, и не могло быть при однопартийной системе. Коммунисты безраздельно господствовали в самих Советах и их специальных отделах, что фактически вело к полной монополизации власти в одних руках. При таком состоянии дел совершенно неважным становилось, где принимается решение. Критерием здесь становилась бюрократическая, техническая сторона дела. Эффективнее всего решения вырабатываются небольшими коллективами профессиональных управленцев, а не на демократически построенных собраниях с прениями, голосованием и тому подобными механизмами.

Третье, Советы образовывали единую систему, весьма строгую вертикаль власти, что обеспечивало исключительно эффективную управляемость страны. Большевистская модернизация России доказала всю эффективность Советской власти. При иной форме ее организации страна не смогла бы за 20 лет достичь весьма впечатляющих успехов в индустриализации. Иной вопрос, насколько продуманной и разумной была идея, ради которой эта модернизация проводилась. По-настоящему высокотехнологическое, наукоемкое производство Россия тогда так и не смогла создать. Индустриализация проходила не на основе внутренних научных разработок, а за счет лицензионных производств. До сих пор не рассекречены условия лицензионных контрактов Правительства СССР с рядом западных стран, но не это главное. Лицензионное производство в условиях политики хозяйственной автаркии, проводимой Советами, привело к технологической зависимости промышленности СССР от Запада. Собственные разработки не внедрялись - эта была главная проблема советского НИОКРа. Такая зависимость дала о себе знать в наиболее острой форме в конце 1980-х гг.

К последнему, четвертому организационному принципу Советской власти следует отнести принцип коллегиальности. Единоличное решение как форма управления в СССР не приветствовалось. Даже если инициатором этого решения был один человек, например Сталин, оно все равно оформлялось как решение коллегии - Политбюро, ЦК партии, Президиума Верховного Совета, исполкома и т.п. Советский бюрократический язык в этой связи выработал такой эвфемизм - "есть мнение группы товарищей!"

* * *

Итак, Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов конституировался к концу февраля 1917 г. Вслед за ним Советы стали образовываться во всех крупных промышленных центрах страны, в воинских подразделениях. Первым шагом на пути создания единой советской системы стало проведение летом 1917 г. I Всероссийского съезда Советов, на котором, как известно, Ленин заявил, что "есть такая партия", готовая взять всю полноту политической власти в России. Проблему для большевиков тем не менее составляло то, что большинство советских организаций не имели к рабочим и солдатам никакого отношения, все они были крестьянскими.

Это очень важная деталь, поскольку для большевиков она имела характер крупной теоретической проблемы. Дело в том, что для большевиков крестьянство не являлось классом. "Крестьянство само по себе не есть класс", - заявлял Стучка [Стучка. 1923. С. 50]. Объяснение этому крылось в мысли Маркса, высказанной им в его эпохальной работе "Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта". Согласно Марксу крестьяне не образуют класса в силу отсутствия между ними общности интересов. Их, дескать, связывают только местные нужды, а классового сознания, выраженного в интересе, того, что противопоставляет класс как целое другому классу как целому, у них нет. Следовательно, крестьянство - это масса, готовая только стать классом под революционным воздействием пролетариата. Классом крестьяне станут тогда, когда превратятся в сельскохозяйственных рабочих - того же пролетария, но уже трудящегося на селе, точно так же как пролетарий трудится у станка. Забегая вперед, заметим, что именно этим объяснялась политика Советской власти по отношению к русскому крестьянству все годы ее существования. Именно в этом корень такой беды, постигшей русскую деревню, которая получила меткое название "раскрестьянивание".

Поэтому крестьянские Советы необходимо было подчинить влиянию большевиков, а еще лучше слить их с рабочими Советами. Это и произошло, но только в марте 1918 г. Для подобной операции большевикам, собственно, и понадобились в качестве временных попутчиков левые эсеры. Но в то же время, хотим отметить, концепция "двоевластия", применимая к дооктябрьскому периоду, нуждается в серьезном уточнении. Двоевластие следует понимать не только как противостояние Временного правительства Советам рабочих и солдат, но и как противостояние Советам крестьянским, где господствовали эсеры, большевистским Советам рабочих и солдат! Перед большевиками стояла действительно очень трудная задача, задача борьбы на два фронта. И они с нею справились.

Нельзя сказать, что процесс слияния Советов крестьянских с Советами рабочих проходил гладко. III Всероссийский съезд крестьянских Советов, проходивший сразу после разгона Учредительного собрания, фактически проводился под прямым нажимом большевиков. Кроме того, понадобилось несколько лет на то, чтобы пролетаризировать Советы на селе. Под предлогом обострения Гражданской войны они повсеместно распускались и заменялись так называемыми комбедами (комитетами бедноты), в которых господствовали маргинализированные слои русской деревни. Именно опираясь на комбеды, большевики смогли относительно беспрепятственно под видом продразверстки грабить русскую деревню в годы Гражданской войны.

Промежуточный итог войны с крестьянскими Советами был закреплен в конституционных положениях 1918 г. согласно которым норма представительства от рабочих в пять раз была завышена по сравнению с нормой представительства от крестьян.

Органы власти и управления по Конституции 1918 г.

К лету 1918 г. система Советов наконец-таки была приведена большевиками в относительный порядок. Юридическим закреплением этого порядка послужила Конституция 1918 г. Согласно ее положениям "конструкция Советской власти" - такова была терминология первого советского Основного Закона - выглядела следующим образом.

Центральные органы Советской власти. Верховной и высшей властью в РСФСР наделялся Всероссийский съезд Советов (ст. 24 Конст.). Съезд созывался не реже двух раз в год (ст. ст. 12 и 26). Последнему положению явно не повезло, большевики очень скоро стали тяготиться подобной нормой, ограничивающей их власть. Новая редакция этой нормы 1922 г. разрешала созывать съезд только один раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44). Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных Съездов, что в годы Гражданской войны не было редкостью. Важно также отметить, что продолжительность "сессий" съезда никак не регулировалась. Это тоже может быть расценено как формальное ограничение его власти, несмотря на ее "верховный и высший" характер.

Конституция определяла численность съезда не прямо, а опосредованно, для чего предусматривалась специальная квота: один депутат от 25 тыс. городских избирателей и один депутат от 125 тыс. сельских избирателей (ст. 25). Почему было такое неравенство, объяснять, думается, не надо. Большевики считали крестьянство мелкобуржуазным по природе, которому только предстоит стать пролетарским (см. выше).

Законодательным, распорядительным и контролирующим органом съезда на время его перерывов между сессиями являлся Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) (ст. 31). Численность его фиксировалась непосредственно в Конституции - 200 человек (ст. 28). Конституционная поправка 1922 г. увеличила ее до 386 человек. Но уже редакция Конституции 1925 г. отказалась от практики закрепления в тексте численности членов ВЦИК, указав: "Всероссийский Съезд советов избирает ВЦИК Советов в количестве членов, определяемом Съездом Советов" (ст. 21).

Редакция 1918 г. Основного Закона не знала такого важного подразделения ВЦИК, как его Президиум. Последний появляется благодаря конституционной новелле 1919 г. (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Президиум являлся постоянно действующим органом ВЦИК, тогда как сам ВЦИК созывался не реже одного раза в два месяца (п. II Пост. VII съезда Советов "О советском строительстве"). Сама Конституция хранила молчание по поводу "легислатуры" ВЦИК или как, их называли, "пленумов". Новелла 1922 г. удлинила временные промежутки между пленумами ВЦИК. Теперь ВЦИК созывался не реже трех раз в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

Нелишне будет указать, что все эти удлинения промежутков между "сессиями-пленумами" и уменьшение числа созывов высших представительных органов верховной Советской власти совершенно справедливо многими исследователями были расценены как отражение общей тенденции, выявившейся к концу Гражданской войны. Эта тенденция представляла собой процесс формирования диктатуры коммунистической партии, для которой организационные рамки диктатуры пролетариата являлись препятствием на пути собственного полновластия.

ВЦИК организовывал Совет народных комиссаров (СНК) в качестве собственного исполнительно-распорядительного органа (ст. 35 Конст.). "СНК, - гласила ст. 37, - принадлежит общее управление делами РСФСР". Из названия высшего правительственного органа России того периода явствует, кто в него входит: народные комиссары - руководители наркоматов. Редакция Основного Закона 1918 г. знала 18 наркоматов. К ним нужно добавить председателя и двух его заместителей. Редакция 1925 г. вводила в состав СНК представителей союзных наркоматов, что объяснялось образованием СССР (ст. 32).

Последующая практика привела к созданию двух структурных подразделений СНК. Одним из важнейших рабочих органов Совнаркома был его так называемый Малый Совнарком. Малый Совнарком был органом, через который в предварительном порядке проходили все важные вопросы, подлежащие ведению правительства. Только после предварительного их рассмотрения в Малом Совете СНК они выносились на его общее заседание. Количество членов Малого Совнаркома могло колебаться в зависимости от потребности.

В качестве самостоятельной комиссии Совнаркома с 1920 г. действовал Совет труда и обороны (СТО) (п. 1 Пол. о СТО, СУ РСФСР. 1921. N 1. Ст. 2). В его состав входили: председатель СНК, наркомы определенных наркоматов (самые важные), представитель ВЦИК и профсоюзов (ВЦСПС). Формально датой рождения этой комиссии СНК следует считать 30 ноября 1918 г., когда Декретом ВЦИК был образован Совет рабочей и крестьянской обороны (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). Именно последним декретом последовательно вводились начала милитаризации в общественную жизнь Республики на основе полнейшей централизации. Декрет гласил: "Совету обороны предоставляется вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны в интересах обороны. Для всех ведомств и учреждений, центральных и местных, для всех граждан постановления Совета обороны безусловно обязательны". С окончанием Гражданской войны структура СТО усложняется, при нем образуется особая общеплановая комиссия (СУ РСФСР. 1921. N 38. Ст. 203). Органами СТО на местах становятся экономические совещания (ЭКОСО) при уездных, губернских и областных советах (СУ РСФСР. 1921. N 44. Ст. 223).

Обострение Гражданской войны вызвало к жизни такой орган "высшей военной власти", как Революционный военный совет (РВС). Организационно, как гласило постановление ВЦИК, утверждавшее Положение о нем, "РВС поглощает все права коллегии народного комиссариата по военным делам, все члены которой входят в состав Совета. Все военные учреждения подчинены РВС республики и работают по его заданию" (СУ РСФСР. 1918. N 97. Ст. 978). Декретом ВЦИК два месяца спустя в составе РВС образовано бюро "в целях большего сосредоточения деятельности этого учреждения" (СУ РСФСР. 1918. N 91 - 92. Ст. 924). В целом РВС представлял собой пример предельной централизации военной власти страны, которая, надо это признать, себя полностью оправдала. В дальнейшем до своего упразднения Совет являлся коллегией наркомата по военным и морским делам СССР (ст. 7 Пол. НКВМ СССР 1923).

Компетенция среди органов центральной государственной власти согласно Конституции 1918 г. была распределена следующим образом. Непосредственно вся полнота верховной государственной власти принадлежала Всероссийскому съезду Советов (ст. 12). Это означало, что все полномочия всех органов государственной власти являются частью его полномочий, выводимы из них. Наделение полномочиями органов государственной власти выглядело как делегация полномочий съезда непосредственно этим органам. Верховенство прав и соответственно полномочий съезда обусловливалось следующими нормами Конституции: ст. ст. 29, 46 и 51. Этими конституционными положениями устанавливалась полная подотчетность ВЦИК и СНК съезду Советов. Кроме того, ст. 51 знала такое понятие, как "исключительное ведение съезда": установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции. Последняя норма особенно важна, поскольку конституционная догма приравнивает подобное полномочие - изменение Конституции - к разряду абсолютной, неограниченной и независимой власти, т.е. к власти суверенной, власти, принимающей окончательное решение.

В остальном полномочия съезда Советов и ВЦИК совпадали. Статья 44 Конституции рассматривает их как вопросы, подлежащие совместному ведению. Но при учете положений ст. 52, согласно которым приоритет в решении вопросов войны и мира, внешних сношений, установления границ, отчуждения территории России предоставлен ВЦИК "лишь при невозможности созыва Всероссийского съезда Советов". При вступлении РСФСР в СССР компетенция высших представительных органов Федерации, разумеется, изменилась.

Полномочия СНК определялись как "общее управление делами" (ст. 37). Интересно отметить, но редакция 1925 г. говорит уже об "общем управлении РСФСР" (ст. 33).

При конструкции делегации полномочий от высшего органа к нижестоящему, при нерешенности вопроса о сроках созыва высшего представительного органа Советской власти, при отрицании большевистской доктриной принципа разделения властей, при превращении диктатуры пролетариата в диктатуру партии немудрено было, одним словом, стать свидетелем "узурпации" полномочий государственной власти постоянно действующими органами: Президиумом ВЦИК и Малым Совнаркомом. Да, по-иному вряд ли могло сложиться, если учесть, что везде, на всех высших государственных постах сидели не просто представители одной политической партии, а одни и те же люди. Эти люди сами для себя сочиняли правила, сами их исполняли и сами же себя контролировали. Фактически подобная ситуация помимо неконтролируемости власти влекла за собой неразбериху в деле управления страной. Дело доходило до того, что одна и та же законодательная норма могла быть принята разными органами законодательной власти! Противоречивость права советской системе была гарантирована. Именно этим - тезисом о необходимости упрощения государственного аппарата, устранения ненужного параллелизма в законодательстве и управлении - оправдывалась конституционная реформа 1935 - 1936 гг.

Местные органы Советской власти. Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала весьма сложную систему Советов и их съездов. За последними, разумеется, закреплялась высшая власть на местах (ст. 56; ср. ст. 49 ред. 1925 г.). Созыв съездов предусматривался для таких административно-территориальных единиц, как область, губерния, округ, уезд, волость. Для удобства рассмотрения принципа формирования этих съездов составим специальную таблицу.

Съезд советов	Областной	Губернский (окружной)	Уездный	Волостной
От сельских Советов	1 : 25000	1 : 10000	1 : 1000	1 : 10
От городских Советов	1 : 5000	1 : 2000	1 : 200	Нет
Общее количество депутатов	500	300	300	Не определено

Как правило, областные съезды Советов являлись в будущем основой для формирования советских автономий - советских автономных республик в составе РСФСР (гл. 4 Конституции РСФСР в ред. 1925 г.).

Редакция 1925 г. Основного Закона России сохранила эти нормы представительства, изменив их только для волостных (районных) съездов Советов: один делегат на 300 избирателей. Была установлена и предельная численность волостного съезда Советов - не более 150 делегатов (п. "д" ст. 51 Конст., СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218). Съезды созывались не реже двух раз в год. После 1922 г. - не реже одного раза в год (СУ РСФСР. 1922. N 4. Ст. 44).

Советы, от которых происходило делегирование депутатов на съезды различного уровня согласно Конституции 1918 г. подразделялись на городские и сельские (ст. 57). В городах Советы избирались из расчета один депутат на каждую тысячу человек населения, в сельской местности - один депутат на 10 тыс. человек населения. Важно отметить, что Конституция предусматривала возможность существования форм прямой демократии. Примечание к ст. 57 Основного Закона гласило: "В тех сельских местностях, где это будет признано осуществимым, вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей данного селения непосредственно".

Как съезды Советов, так и сами Советы различного уровня избирали из своего состава исполнительные комитеты (ст. ст. 55 и 58 Конст.). Подробную организацию исполкомов и их компетенцию Конституция не устанавливала, но это было сделано конституционной новеллой 1919 г.: п. V Пост. "О советском строительстве" VII Всероссийского съезда Советов. Статья 1 Постановления гласила: "Исполнительные комитеты избираются съездами, являются между съездами высшим органом советской власти на соответствующей территории и подчинены вышестоящему исполнительному комитету и Совету народных комиссаров" (СУ РСФСР. 1919. N 64. Ст. 578). Для выполнения текущей работы исполкомы образовывали в своем составе отраслевые отделы. Отделы возглавлялись заведующими. Они могли быть и не депутатами съезда Советов. При заведующем образовывалась коллегия непосредственно самим исполкомом с правом совещательного голоса. Весьма важным структурным подразделением исполкома являлся его президиум: "Для руководства всей текущей работой по управлению соответствующей территории и проведению в жизнь постановлений и декретов центральной власти исполнительный комитет избирает президиум: губернский от 3 - 5 членов, уездный - 3 члена" (ст. 13 Пост.). Для волисполкомов президиум не предусматривался. Весьма скоро вся власть сосредоточилась именно в президиуме и на фигурах заведующих отделами. Новелла 1922 г. только расширила их права.

Органы управления Советской власти. Основу органов государственного управления (исполнительно-распорядительная функция) представительных органов государственной власти РСФСР, а потом и СССР до 1946 г. представляли так называемые народные комиссариаты - наркоматы и приравненные к ним ведомства. По смыслу первого Декрета Советской власти "Об учреждении СНК" (СУ РСФСР. 1917. N 1. Ст. 1) наркоматы образовывались на базе прежних министерств. Во всяком случае, аппарат этих министерств, в основном центральный, был использован большевиками, несмотря на саботаж чиновничества и стремление самих большевиков уничтожить старую государственную машину. Но оказалось, что в некоторых областях жизни: пути сообщений, почта, телеграф, финансы и т.д. сделать это невозможно из-за риска оказаться в каменном веке. Поэтому в этих областях после небольшого романтического периода увлеченностью марксовыми идеями большевики использовали старый аппарат на 80 - 90%. Разумеется, здесь необходимо сделать оговорку, что стандарты налаженной работы в этих областях тем не менее очень скоро оказались чисто советскими. Там же, где большевики присваивали государству по идеологическим соображениям особые функции, воспользоваться старым аппаратом - оборона, внешняя торговля, юстиция, внешние сношения и другая работа они не могли быть налажены очень долго.

Причина этой неустроенности была в общем-то банальной. Коммунистическая утопия строится на концепции самоуправляемости общества, основу которой составляет сознательный индивид, его сознательность обусловлена осознанием им правильного соотношения личных и общественных интересов. Весьма возможно, что в рамках небольших коллективов такая самоуправляемость достижима. Но достижение это обусловливается всегда основательной промывкой мозгов и уничтожением собственного "я" индивида. По этой причине большевикам просто неоткуда было взять кадры грамотного советского чиновничества. Мы не случайно выделяем слово "грамотный". У всех поколений советских руководителей не было полноценного высшего образования, что уж говорить о вождях рангом пониже! Очень скоро на собственном опыте большевики убедились в правоте слов Макса Вебера о том, что у современного государства один выбор: либо быть дешевым и управляться богачами, либо быть дорогим и управляться профессиональными чиновниками. Фактически в 1918 г. Вебер гениально предсказал, что диктатура пролетариата в России неизбежно переродится в диктатуру бюрократа.

Сама советская доктрина рассматривала народные комиссариаты в качестве своеобразных комиссий - отделов ВЦИК, что придавало им черту прежних коллегий. Во всяком случае, очень долго - до 1946 г. структурно наркоматы скорее напоминали гибрид министерства и коллегии. В них сочеталась единоличная власть и ответственность наркома за порученное ему дело с полномочиями членов коллегии наркомата, тоже самостоятельно несших ответственность за отдельные участки работы ведомства. Кроме того, члены коллегии не были подотчетны наркому, поскольку назначались не им, а СНК. Обжаловать решение наркома в СНК или ВЦИК мог любой член коллегии наркомата.

Своей структурой наркоматы весьма напоминали прежние министерства: нарком (народный комиссар), его заместители, коллегия наркомата, отраслевые отделы наркомата и канцелярия. Для придания большей слаженности работе центрального аппарата управления большевики очень рано ввели должность уполномоченного того или иного наркомата при соответствующем органе власти и управления. В этой роли чаще всего выступали члены коллегий наркоматов, что, несомненно, придавало им вес.

Всего по Конституции 1918 г. было создано 17 наркоматов (ст. 43), но к ним, без сомнения, следует прибавить восемнадцатый - ВЧК. Это учреждение не упоминается в тексте Основного Закона, но статус и полномочия этого "карающего меча революции" не вызывают сомнения в его действительном характере.

В связи с вступлением РСФСР в СССР происходят весьма крупные изменения в системе органов государственной власти управления, особенно в центре.

Органы власти и управления по Конституции 1924 г.

Верховным органом власти СССР являлся съезд Советов СССР, а в перерыве между его сессиями Центральный исполнительный комитет - ЦИК СССР (ст. 8). Съезд Советов созывался по следующей пропорции: один депутат от 25 тыс. городских избирателей и один депутат от 125 тыс. сельских избирателей (ст. 9). Нелишне будет напомнить, что выборы были непрямыми, они представляли собой делегацию депутатов от съездов губерний или союзных (и автономных) республик. Конституционная новелла 1927 г. добавила к губернским съездам еще и окружные (СЗ СССР. 1927. N 21. Ст. 241). Изначально съезд созывался один раз в год (ст. 11), но в 1927 г. срок увеличили в два раза. Теперь съезды созывались раз в два года. Однако предпоследний съезд Советов СССР (седьмой) был созван через четыре года после проведенного в 1931 г. VI съезда. Интересно отметить, что в 1931 г. никаких изменений на этот счет в текст Конституции не вносилось! Довольно серьезным отступлением от "демократических" стандартов первых лет Советской власти стала возможность вообще отказаться от созыва съезда. Статья 12 Конституции СССР 1924 г. гласила: "При чрезвычайных обстоятельствах, препятствующих созыву в срок съезда Советов Союза ССР, ЦИКу Союза ССР предоставляется право отсрочки съезда".

ЦИК СССР являлся законодательным и распорядительным органом, образуемым съездом. Он действовал в промежутках между съездами. Первоначально ЦИК СССР созывался три раза в год (ст. 21). Но в последующем, в 1931 г., он стал созываться не "менее трех раз в период времени между очередными съездами Советов СССР" (СЗ СССР. 1931. N 17. Ст. 162).

ЦИК состоял из двух советов: Союзного совета и Совета национальностей (ст. ст. 8 и 13 Конст.). Союзный совет формировался съездом из представителей союзных республик пропорционально их населению. Совет национальностей формировался за счет представителей от союзных, автономных республик и представителей автономных областей РСФСР и Грузинской ССР (Осетии, Абхазии и Аджарии). Впрочем, и Абхазия, и Аджария обладали статусом автономных республик в составе Грузии (ст. 15 Конст.).

Оба Совета были равноправны, в случае разногласия между ними образовывалась согласительная комиссия.

ЦИК имел собственных председателей в количестве четырех человек по числу состоявших на тот момент в Союзе республик и Президиум. Именно Президиум ЦИК СССР был постоянно действующим органом высшей законодательной, исполнительной и распорядительной власти в стране (ст. 29). Именно этот орган организовывал и направлял работу ЦИК и съезда, фактически дирижировал ею.

Исполнительно-распорядительным органом ЦИК СССР являлся СНК СССР (ст. 37). Полномочия его в основном соответствовали полномочиям СНК РСФСР, но уже в общесоюзном масштабе. В состав СНК СССР первоначально входило десять наркомов по числу наркоматов. С правом совещательного голоса в Совнарком Союза ССР входил Председатель ОГПУ - правопреемника ВЧК. В 1927 г. было конституционно закреплено положение заместителя Председателя СНК СССР, а в 1931 г. конституционная новелла закрепляет за Председателем СНК пост Председателя СТО Союза ССР. Число наркоматов тогда доводится до 13.

Можно с полной уверенностью сказать, что образцом организации органов государственной власти и управления СССР и союзных республик послужила Конституция РСФСР 1918 г. Во всех республиках модель власти была однотипной, буквально списанной под кальку.

Высшим органом государственной власти союзной республики был съезд ее Советов. Съезд образовывал ЦИК республики, правда, только в РСФСР этот ЦИК был двухпалатным. ЦИК союзной республики образовывал свой СНК в составе председателя и определенного числа наркоматов. В состав СНК союзной республики также могли входить уполномоченные наркоматов Союза ССР.

Конституция СССР 1924 г. ввела новую номенклатуру органов государственного управления в центре и на местах (союзных республиках). Статья 37 устанавливала, что на союзном уровне действуют два вида наркоматов: союзные и объединенные. Статья 67 определяла понятие республиканского наркомата. Из смысла положений Конституции явствовало, что союзные наркоматы ведают делами, отнесенными к компетенции Союза ССР (гл. 1 Конст.). Кроме того, ст. 9 Об. пол. о НК СССР 1923 г. содержала некоторую уточняющую формулировку: "Общесоюзные народные комиссариаты ведают порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР (выделено мной. - М.И.)".

Объединенные наркоматы опять-таки по смыслу Основного Закона ведали вопросы, отнесенные также к ведомству Союза ССР. Различие заключалось только в том, что в решении этих вопросов они задействовали аппарат параллельно создаваемых в республиках республиканских наркоматов. Статья 54 Конституции гласила: "Органами объединенных народных комиссариатов Союза ССР, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являются одноименные народные комиссариаты этих республик" (ср. ст. 15 Об. пол. о НК СССР). Одним словом, и в системе высших правительственных учреждений создавались механизмы, когда одним делом заведовало несколько параллельных ведомств. Получалось как в известной русской пословице о дитяти, у которого семь нянек.

Республиканские наркоматы, если они не входили в систему объединенных, ведали вопросами, не отнесенными к компетенции Союза ССР.

Органы власти и управления по Конституции 1936 г.

Центральные органы Советской власти. VII съезд Советов СССР в одном из своих последних постановлений определил: "Предложить ЦИКу СССР избрать конституционную комиссию, которой поручить выработать исправленный текст Конституции на указанных в п. 1 основах и внести его на утверждение сессии ЦИК СССР" (СЗ СССР. 1935. N 8. Ст. 69). В соответствии с идеологическими воззрениями большевиков считалось, что изменения в социальной структуре общества, качественно иное его состояние требуют своей фиксации в тексте Основного Закона. Дескать, достигнуты еще одни рубежи на пути к коммунизму. В этом и заключался смысл п. 1 названного Постановления.

По мысли большевиков, достижение советским обществом основ социализма делает реставрацию капитализма в СССР невозможной, а раз так, то необходима дальнейшая демократизация власти и управления. В ситуации, когда исчезает классовый антагонизм первоначальной эпохи диктатуры пролетариата, представители повергнутых эксплуататорских классов могут быть уравнены в политических правах. Они могут быть допущены к выборам, сами выборы могут стать наконец-таки на двадцатый год (sic!) революции прямыми, равными и тайными.

Согласно этому идеологическому представлению строился новый механизм государственной власти в СССР. При этом он подвергался упрощению и рационализации. В монолите Советской власти теперь появлялось место для технического разделения труда по управлению обществом: законодательная функция власти целиком и полностью вручалась Верховному Совету - двухпалатному парламенту. Исполнительная власть вручалась Правительству СССР, до 1946 г. именовавшемуся по-старому "Советом народных комиссаров", а после "Советом министров" (Вед. ВС СССР. 1946. N 10). Судебная функция государственной власти олицетворялась единой судебной системой. Вместе с тем речь здесь может идти исключительно о техническом характере разделения власти, но никак не о действительном претворении в жизнь принципа разделения властей. Советская система отвергала этот принцип напрочь, напомним об этом еще раз.

Итак, высшим органом государственной власти становился Верховный Совет СССР (ст. 30). Именно он осуществлял законодательную власть в стране (ст. 32). Верховный Совет состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета национальностей. В случае разногласия между ними решение принималось согласительной комиссией (ст. 47). Но, как и в предыдущий период, таких случаев ни разу не замечалось. Совет Союза избирался от всего населения страны по квоте: 1 депутат от 300 тыс. населения (ст. 34). Совет национальностей формировался следующим образом: союзная республика посылала в него 25 депутатов, автономная - 11, автономная область - 5, национальный округ - одного депутата (ст. 35). Палаты имели собственных председателей и по два заместителя. После 1956 г. каждая палата избирала уже по четыре заместителя. Палаты могли создавать собственные комиссии на постоянной основе (ст. ст. 50 и 51). Срок легислатуры Верховного Совета устанавливался в четыре года. Сессии полагалось проводить два раза в год.

Важнейшим органом Верховного Совета стал его Президиум - коллегиальный глава государства в СССР. Президиум формировался на первом заседании вновь избранного Совета в составе председателя и 15 его заместителей. В период с 1940 по 1956 г. таких замов было 16 по числу союзных республик. Помимо председателя и его заместителей в состав Президиума первоначально избиралось 24 человека, в 1946 г. их стало только 15, а в 1956 г. - 16.

К компетенции Верховного Совета относились все вопросы компетенции Союза ССР (ст. ст. 14 и 31). Исключение из этих вопросов составляли те, которые в силу той же ст. 31 были подведомственны Президиуму Верховного Совета СССР, Совнаркому (Совмину) СССР и наркоматам (министерствам). Фактически именно в этой статье закреплялось техническое разделение государственной власти в СССР. Если мы посмотрим на те вопросы, которые отнесены к ведению высших государственных органов Союза, то это и позволит сделать вывод, что Верховный Совет обладал полномочиями представительного законодательного органа власти. Президиум Верховного Совета обладал полномочиями главы государства, традиционными для него. Совнарком (Совмин) ведал вопросами, обычно относимыми к компетенции Правительства - руководящего органа исполнительной власти, а наркоматы (министерства) являлись образчиками органов центрального отраслевого управления.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти СССР являлся Совнарком (Совмин) СССР. Правительство образовывалось Верховным Советом на первом его заседании после проведения новых выборов (ст. 56). Правительство СССР, по Конституции 1936 г., образуется в составе министров, Председателя СНК СССР, первых заместителей Председателя СНК СССР, заместителей Председателя СНК СССР, Председателя Государственного планового комитета СНК СССР, председателя Комитета народного контроля, председателя Комитета заготовок, председателя Комитета по делам искусств, председателя Комитета по делам высшей школы (ст. 70). В 1956 г. тем не менее произошло радикальное увеличение численности Совмина СССР. В его составе к прежним заместителям добавились первые заместители, помимо министров в состав Совета вошло еще 19 председателей государственных комитетов и приравненных к ним ведомств, например, председатель правления Госбанка СССР, начальник ЦСУ СССР. Тогда же было определено, что в состав Совмина СССР ex officio входят председатели Совминов союзных республик.

Компетенция Правительства СССР определялась ст. 68 Конституции. Положения ее, заметим, традиционные для высшего правительственного органа власти.

Органы центрального управления, по Конституции 1936 г., были представлены в лице наркоматов, после 1946 г. - министерствами <1>. Как и ранее, они носили строго отраслевой характер. К ним примыкали ведомства - учреждения, равно наделенные конституционным статусом. Чаще всего они именовались "государственными комитетами". Но были и исключения, например Совет при Совмине СССР по делам религий или Телеграфное агентство Советского Союза (ТАСС), эти ведомства в Конституции не упомянуты, но их статус все равно соответствовал статусу союзного министерства.

--------------------------------

<1> Доктринальное определение министерства того периода способно только сбить с толку современного исследователя. Например, "советские министерства - это части социалистического госаппарата. Они построены и действуют на основе демократического централизма, проводят в жизнь принципы социалистической законности, государственного планирования, равноправия наций и учета национальных особенностей, широкого участия масс в государственном управлении" [Аманов. 1960 : 11].

Классификация министерств согласно Конституции 1936 г. изменилась. Теперь в СССР существовали общесоюзные, союзно-республиканские или республиканские наркоматы (министерства) (ст. ст. 74 и 86 Конст.). По сравнению с предыдущим периодом также более четко были установлены критерии подобной классификации.

Так, общесоюзные министерства руководили порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно через назначаемые ими органы (ст. 75). Список таких министерств фиксировался в ст. 77 Конституции. Он, надо сказать, постоянно изменялся, если в 1936 г. общесоюзных наркоматов было 8, то к 1947 г. их стало 35, а после 1957 г. их осталось только 6.

Союзно-республиканские наркоматы (министерства) руководили порученной им отраслью государственного управления через одноименные республиканские министерства. При этом в их подчинении находились предприятия, чей список утверждался Президиумом Верховного Совета СССР (ст. 76 Конст.). Количество таких министерств также разнилось в зависимости от времени. Стоит отметить и то, что они находились в двойном подчинении: от Совмина СССР и Совмина союзной республики (ст. 87).

Наконец, республиканские наркоматы (министерства) руководили порученной им отраслью государственного управления, входящей в компетенцию союзной республики (ст. 84). Они непосредственно подчинялись как Совмину своей республики, так и соответствующему союзно-республиканскому Министерству СССР (ст. 88).

Конституция 1936 г. подробно в отличие от Конституции 1924 г. рассматривала вопросы государственной власти и управления союзных и автономных республик. Этому были посвящены соответственно гл. IV, VI, VII. Организация этих органов власти и управления целиком копировала структуру союзных. Тем не менее в республиканских конституциях, изданных в 1937 г., регулировались вопросы компетенции республиканских органов власти и управления, порядок их формирования и деятельности.

Говоря о режиме функционирования Конституции - самом продолжительном по времени из всех советских конституций, нельзя не упомянуть о семилетнем периоде с 1957 по 1964 г., когда на уровне союзной республики существовали так называемые Советы народного хозяйства (Совнархозы)

Совнархозы. В 1957 г. был принят новый Закон "О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством" (Вед. ВС СССР. 1957. N 11). На основании этого Закона в Конституцию СССР вносились изменения: ст. ст. 88-а и 88-б.

Основной замысел реформы сводился к отказу от отраслевого принципа управления народным хозяйством и к переходу на территориальный принцип "на основе экономических административных районов" (ст. 2 Зак.). С этой целью в союзных республиках образовывались особые административные единицы, в рамках которых создавались совнархозы. По замыслу авторов реформы все промышленные предприятия на территории этой экономической административной единицы переходили из подчинения министерств, которые вообще упразднялись (ст. ст. 9 и 11 Зак.), в подчинение совнархозу. Если на территории республики имелось несколько экономических административных районов, то их совнархозы объединялись в республиканский совнархоз (ст. 3 Зак.).

Организационно совнархоз состоял из председателя, его заместителей и членов. Председатель совнархоза мог состоять в ранге республиканского министра. Дело в том, что республиканские министерства в основном не упразднялись этой реформой, основной удар был нанесен по общесоюзным и союзно-республиканским министерствам. Председателя и членов совнархоза утверждал Совмин союзной республики, тогда как председателя и членов республиканского совнархоза назначал Президиум Верховного Совета союзной республики. Руководство совнархозами осуществлял Совмин союзной республики, но республиканский совнархоз подчинялся еще и Совмину СССР. При совнархозах на правах совещательного органа образовывался Технико-экономический совет.

Эта реформа - плод типично советского идеологического заблуждения, что экономикой можно управлять посредством приказов, инструкций и одних бюрократов, сменяя их другими. Производительность труда, урожайность полей от этого, как известно, не зависят. В конце концов внесенные этой реформой в советскую плановую экономику дезорганизация и хаос вынудили отказаться от нее.

Органы местного управления Советской власти. Конституция СССР 1936 г. упорядочила систему местных органов государственной власти. На местах - краях, областях, округах, районах, городах, селах образовывались Советы депутатов трудящихся (ст. 94 Конст.). Теперь эти советы формировались посредством прямых выборов сроком на два года (ст. 95 Конст.). Исполнительными органами Советов являлись исполкомы, которые помимо подчинения собственному Совету были подотчетны исполкому вышестоящего Совета (ст. 101 Конст.). Именно таким образом теперь обеспечивалось единство Советской власти.

Органы власти и управления по Конституции 1977 г.

Своим появлением на свет эта Конституция, как известно, была обязана безудержному оптимизму коммунистов, ничем, естественно, не подкрепленному. Пообещав в 1961 г. построить к 1980 г. материально-техническую базу коммунизма, они вынуждены были изобрести особую стадию общественного развития на пути к коммунизму - развитой социализм. Люди путались, где ставить ударение в том слове. Развитой(-ый) социализм - это особая стадия, следовательно, необходимо закрепить особенности этой стадии в Основном Законе страны. На самом деле Конституция 1977 г. получилась в еще большей степени идеологическим документом, нежели акт 1936 г. Как следствие, степень фиктивности этой Конституции была еще большей.

Итак, высшим органом государственной власти СССР снова объявлялся Верховный Совет СССР (ст. 108). Организация его не претерпела никаких изменений. Совет Союза теперь формировался от избирательных округов с равным числом избирателей, а Совет Национальностей по-прежнему формировался от субъектов советской конфедерации, упорно именовавшейся коммунистами "федерацией". Союзная республика посылала 32 депутата, а прежние национальные округа были переименованы в "автономные". Срок легислатуры Совета устанавливался в пять лет. Расширялась номенклатура вопросов, разрешаемых непосредственно Президиумом Совета, но и опять они не выходили за рамки полномочий главы государства.

Совет Министров - Правительство СССР - продолжал оставаться высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти (ст. 128). В его структуре появилось новое организационное подразделение - Президиум "для решения вопросов, связанных с обеспечением руководства народным хозяйством и других вопросов государственного управления" (ст. 132). Президиум Совмина действовал на постоянной основе в составе Председателя Совмина, его первых заместителей и заместителей. В 1981 г. в Конституцию внесли единственную до 1988 г. поправку: "В состав Президиума Совета Министров СССР могут входить по решению Совета Министров СССР и другие члены Правительства СССР" (Вед. ВС СССР. 1981. N 26. Ст. 838).

Организация государственной власти и управления в союзных, автономных республиках и на местах не изменилась по сравнению с предыдущим конституционным актом. Только местные Советы были переименованы в "Советы народных депутатов". Срок их полномочий увеличивался до пяти лет.

1985 г. стал судьбоносным в жизни Советского Союза. Именно с этого года началась перестройка, начался обратный отсчет времени существования СССР.

Органы власти и управления в период перестройки.

Итак, что же такое перестройка, "reconstruction", как говорили в это время на Западе? Обратимся, что называется, к первоисточнику: "Перестройка - это назревшая необходимость, выросшая из глубинных процессов развития нашего социалистического общества. Оно созрело для перемен, можно сказать, оно выстрадало их. А задержка перестройки уже в самое ближайшее время могла бы привести к обострению внутренней ситуации, которая, прямо говоря, заключала в себе угрозу серьезного социально-экономического и политического кризиса" [Горбачев. 1988. С. 11]. Примечательна сама по себе формула "назревшей необходимости", которую использовал Горбачев. Назревшая необходимость - это диалектическое перерождение познанной необходимости в отличие от непознанной - случайности. Таким образом, перестройка должна была, по мысли советников Горбачева, вряд ли он когда-нибудь читал Гегеля (диалектику этот вождь явно изучал не по Гегелю), стать не случайной мерой Советской власти, а глубоко органичной, вытекавшей из самой ее сути. В этом и был главный парадокс власти, которая самим фактом своего существования противоречила коренным законам человеческого сознания. Советская власть, будучи ошибкой разума, совершала самую главную свою ошибку - продолжала существовать! (Позволим себе парафраз онтологического доказательства бытия Советской власти, сформулированного отечественным философом Д.Е. Галковским): перестройка была такой же ошибкой, как и сама Советская власть!

Сейчас, спустя десятилетия, можно предположить, что перестройка задумывалась как своеобразный вариант модернизации России, но модернизации довольно странной, на манер новой революции. "Перестройка - это революция, - писал автор концепции. - Решительное ускорение социально-экономического и духовного развития советского общества предполагает радикальные перемены на пути к качественно новому состоянию. И это, безусловно, революционная задача" [Там же. С. 46]. Действительно, с советской экономикой и обществом необходимо было что-то делать, только согласно официальным данным советская экономика была способна производить 17% своей продукции на мировом уровне, остальные 83% произведенной продукции представляли собой пустую трату ресурсов. Даже в годы своего процветания советская экономика составляла только 55% от объема экономики, например, США. Слов нет, сейчас ситуация многократно хуже. Но вопрос не в этом, вопрос в том, насколько продуманным был революционный путь модернизации.

* * *

Итак, перестройка мыслилась как радикальное обновление советской системы и советского типа экономики. Начали, естественно, с экономики. Старт был дан в 1986 г. решениями XXVII съезда КПСС. В развитие этих решений в период с 1986 по 1988 г. в СССР пытаются проводить мероприятия по повышению эффективности плановой экономики. Даже пытаются ввести некоторые элементы многоукладочности - создаются кооперативы, т.е. появляются частные производители. На советских предприятиях вводятся хозрасчет, самоокупаемость, проводятся меры по демократизации управления производством и т.п. Но экономика сталкивается с трудностями, созданными отчасти самой властью, отчасти внешними враждебными силами. В результате антиалкогольной реформы бюджет, будучи водочным по сути, затрещал по швам. Спровоцированное США падение цен на нефть лишает СССР необходимых средств от продажи ресурсов. Выход, как это представляется сейчас, был тогда чисто традиционным для России - мобилизация общества, всегда выводившая Россию из кризисов. Но мобилизация - это лишения, терпение лишений - это удел сильных людей, мыслящих явно не категориями общечеловеческих ценностей. Для таких людей абсолютную ценность, позволим себе небольшую парафразу, представляет только жизнь. Советская элита была лишена этих жизненных качеств, вина тому сама советская система. Поэтому советская система была обречена, но вовсе не факт, что крушение советской системы должно было привести к крушению исторической России. Здесь нет абсолютной причинно-следственной связи.

Парадокс перестройки скорее заключается в том, что она впервые в советской действительности стала называть некоторые вещи своими именами. Сознание советского человека, привыкшего за десятилетия к двойным стандартам мышления, не смогло выдержать этот простой конфуцианский прием по исправлению общественных недостатков. Конечно же, не быт, не экономика, как обычно думают, спровоцировали ту колоссальную напряженность, вылившуюся в волнения националистического толка в союзных республиках, а кризис советского типа сознания и коммунальности. И без того слабый, сырой и малоэффективный, что доказала Вторая мировая война, когда понадобилось мобилизовать именно национализм на борьбу с нацистской Германией, этот тип коммунальности окончательно утратил свою связующую роль к началу 1980-х гг. Крушение СССР было спровоцировано крушением его государственной идеологии.

Выход из сложившегося к 1988 г. положения руководство страны увидело в необходимости реформирования не экономики, а политической системы. Это было роковое решение, поскольку советская система была единственным инструментом, обеспечивающим управляемость огромной страны, в которой разразился жесточайший экономический и национальный кризис. Порочность этого решения выразилась в том, что модернизация власти неизбежно ставила вопрос о роли Коммунистической партии - ядра этой политической системы - на повестку дня. Впрочем, сама КПСС находилась в кризисе. Как известно, система Советской власти была всего лишь дымовой завесой для реальной правящей силы в Советском Союзе. Коммунистическая партия Советского Союза к 1980-м гг. давно уже не напоминала тот "духовный орден меченосцев", о котором в 1920-х гг. писал И.В. Сталин. Не была она и союзом единомышленников, партией профессиональных революционеров. Это была рыхлая, аморфная структура, что-то вроде общесоюзного профсоюза государственных чиновников. В духовном, интеллектуальном плане это была партия нравственных перерожденцев. На словах они говорили одно, думали другое, а творили третье. Властная элита Советского Союза переживала глубокое и органическое вырождение.

Итак, роковое решение о преобразовании советской политической системы принимается на XIX Всесоюзной конференции КПСС, проходившей летом 1988 г. Решение включало намерение глубокой демократизации системы управления страной. Демократизация подразумевала допущение политического плюрализма, легальную борьбу идей, в конечном счете отказ КПСС от монополии на власть. Последнее, впрочем, принималось с оговоркой; поскольку КПСС явилась застрельщиком перестройки, следовательно, инициатором всего лучшего в советском обществе, то это по идее должно было только укреплять ее властные позиции. До сих пор удивляет подобная наивная логика русских коммунистов. Залив страну океаном крови, поддерживая свою власть внесудебными расстрелами, сидя все время на штыках, они надеялись легитимировать собственное положение демократией. Однако демократия органически была противопоказана Советской власти и КПСС. "Советские лагеря, - писал один западный интеллектуал, - в такой же степени марксистские, в какой Аушвиц был нацистским... Гулаг не ошибка, не случайная язва на боку пролетарского государства, а одно из прямых последствий марксова "Капитала"" [Варшавский. 1982. С. 93]. Одним словом, получалось как по Булгакову: чтобы покончить с разрухой, коммунистам нужно было все время бить себя по затылку.

XIX партконференция приняла ряд важных резолюций, которые предопределили судьбу страны. В первую очередь это такие резолюции, как "О демократизации советского общества и реформе политической системы". Именно в ней говорилось о разграничении функций КПСС и Советов, подчеркивалась необходимость обеспечения полновластия Советов и др. Еще одной важной резолюцией стала резолюция "О межнациональных отношениях". В ней речь шла о расширении прав союзных республик и автономных образований путем разграничения компетенции Союза ССР и республик, децентрализации, передачи на места ряда управленческих функций, усиления самостоятельности и ответственности в сфере экономики, социального и культурного развития, охраны природы. В условиях кризиса государственного устройства СССР речь фактически шла о необходимости реформирования уже самого СССР. Был поставлен вопрос о реформе судебной и правовой системы - резолюция "О правовой реформе". Фактически решения Конференции представляли собой широкую программу действий по реорганизации всего государственного механизма Советской власти.

Во исполнение резолюций XIX партконференции последняя сессия Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, чьи депутаты избирались еще при Андропове в 1983 г. приняла ряд поправок к Конституции СССР (Вед. ВС СССР. 1988. N 49. Ст. 727). Система органов Советской власти приобрела следующий вид. Высшим органом государственной власти СССР объявлялся Съезд народных депутатов СССР (ст. 108). Съезд состоял из 2250 депутатов. Из них 750 депутатов избирались от территориальных округов с равной численностью избирателей. Другие 750 депутатов - от национально-территориальных округов: по 32 от каждой союзной республики, 11 от автономной республики, пять от автономной области и по одному от автономного округа. Оставшиеся 750 депутатов избирались от общесоюзных общественных организаций (ст. 109). Последнее было явным новшеством. Фактически это было прямое представительство общественных организаций. Конституция гласила: "Выборы народных депутатов от общественных организаций проводятся на их съездах, конференциях либо пленумах их общесоюзных или республиканских органов" (ст. 95) <1>.

--------------------------------

<1> Законы об общественных объединениях и профессиональных союзах были приняты в конце 1990 г. (Вед. СНД и ВС СССР. 1990. N 43. Ст. 839; N 51. Ст. 1107).

Съезд народных депутатов из своего состава тайным голосованием избирал теперь уже постоянно действующий Верховный Совет Союза ССР (ч. 2 ст. 111 Конст.) Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей, но теперь ежегодно одна пятая часть их депутатов подлежала переизбранию. Иными словами, проводилась ротация членов Верховного Совета.

Конституция в ст. 125 провозглашала теперь создание Комитета конституционного надзора (Вед. ВС СССР. N 49. Ст. 727). Согласно Закону 1989 г. "О конституционном надзоре в СССР". Комитет назначался Съездом народных депутатов в составе 25 человек из числа специалистов в области политики и права (ст. 5 Зак.). Срок полномочий членов Комитета устанавливался в 10 лет (ст. 6). Необходимо подчеркнуть, что положение этого нового органа скорее напоминало статус специальной комиссии народного представительства, нежели полноценного органа конституционной юстиции. Комитет в судебную систему СССР не входил.

Наконец, в марте 1990 г. учреждается пост Президента СССР (Вед. СНД и ВС СССР. 1990. N 12. Ст. 189), к которому переходят полномочия Председателя Верховного Совета, Президиум последнего упразднялся еще по новеллам 1988 г. Президент избирался Съездом народных депутатов сроком на пять лет. Параллельно этому преобразованию Совет Министров СССР стал Кабинетом Министров, для статуса которого было характерно двойное подчинение: и Президенту и Верховному Совету СССР (Вед. СНД и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3).

Союзные и автономные республики шли в своем конституционном развитии, можно сказать, рука об руку с союзным центром.

* * *

19 августа 1991 г. агония Советского Союза вступила в завершающую фазу. В означенный день был образован Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП) в СССР. Статус этого органа был неясен с самого начала, поскольку высшие органы власти на тот момент - Съезд народных депутатов, Верховный Совет и Президент СССР - не имели к его созданию никакого отношения. Можно сказать, он образовался стихийно - "группой товарищей", в него входили ряд высших должностных лиц СССР и представители некоторых общественных организаций. Видимость правового основания существования ГКЧП придавал п. 3 "Заявления Советского руководства" от 18 августа 1991 г. На самом деле это был, пожалуй, один из самых существенных промахов ГКЧП, поскольку формально этот орган был совершенно незаконен.

Другим важным промахом ГКЧП стал указ вице-президента СССР <1> Г.И. Янаева от 18 августа 1991 г., которым он возложил на себя обязанности Президента СССР. Неправомерность этого указа также очевидна, поскольку никаких официальных данных медицинского характера о состоянии здоровья Горбачева опубликовано не было. Только такие данные могли служить основанием (legitimatio causa) для перехода власти от Горбачева к Янаеву. Да они и не имелись. Однако налицо скорее был другой факт, факт самоустранения Горбачева от принятия болезненных, непопулярных, но крайне важных решений. Но по своей природе действия по самоустранению квалифицировать и, следовательно, дать им правовую оценку крайне сложно. На это необходимо время, времени у участников тех событий не было.

--------------------------------

<1> Пост вице-президента СССР был учрежден 26 декабря 1990 г. (Вед. СНД и ВС СССР. 1991. N 1. Ст. 3).

Сейчас, спустя 20 лет, нередко можно встретить утверждение о том, что это была попытка государственного переворота. Юридически такая квалификация не верна, поскольку чрезвычайные меры принимаются в обстановке, исключающей соблюдение формальностей в момент осуществления экстренных мер. Легитимация этим действиям дается post factum. Кроме того, заслуживают самого пристального внимания два факта. Первый - ГКЧП в своей работе и создании опирался на решение референдума от 17 марта того же 1991 г. Это основание типа vox populus lex suprima est. Второе - Верховный Совет СССР - единственный орган, полномочный объявлять чрезвычайное положение (п. 13 ст. 113 Конст.), не действовал - депутаты находились на летних каникулах. Тем не менее на его усмотрение были представлены все акты ГКЧП, в связи с чем было решено созвать внеочередную сессию Верховного Совета 26 августа. Единственная ошибка в этом решении - чересчур длительный срок созыва. Совет нужно было созывать немедленно! Наконец, как известно, члены ГКЧП были преданы суду уже в демократической России, амнистированы вместе с участниками октябрьских событий 1993 г., а те из них, как, например, генерал Варенников, которые отказались от амнистии, по суду были оправданы.

По-существу провал отчаянной попытки "группы товарищей" спасти СССР с невероятной силой ускорил процесс развала, поскольку дал сепаратистам надежное основание для проведения насильственной дезинтеграции страны. Показательно, что Советский Союз не развалился сразу, процесс занял определенный промежуток времени.

2 сентября 1991 г. Съезд народных депутатов СССР собирается последний раз в своей истории. Съезд принимает постановления о реформировании системы органов государственной власти (Вед. СНД и ВС СССР. 1991. N 37. Ст. 1082). В данный период, получивший наименование "переходный", единственным высшим представительным органом власти признавался Верховный Совет СССР. Функции Правительства закреплялись за Комитетом по оперативному управлению народным хозяйством. Другим органом, координирующим внутреннюю и внешнюю политику республик в составе СССР, стал Государственный Совет СССР (Там же). Госсовет возглавлялся Президентом СССР, и в него входили руководители пока еще союзных республик, правда, не все. Прибалтийские республики к тому моменту de iure вышли из состава СССР, Грузия находилась на пути к этому. Именно в рамках Госсовета Горбачев предпринял последнюю попытку по спасению разваливающейся страны. Удар пришел со стороны Украины. 1 декабря 1991 г. здесь прошел референдум, результаты которого поставили жирный крест на попытках спасения единства исторической Большой России. Юридически такую позицию Украины - искусственно составленной территории из таких исторически разных областей, как Малороссия, Таврия, Новороссия, значительная часть территории Всевеликого войска Донского, Галиция и Прикарпатская Русь, - принять невозможно, поскольку она противоречила решению Всесоюзного референдума того же года. Квалифицировать ее можно исключительно как сепаратистскую.

Органы власти и управления периода ликвидации Советской власти.

Прекращение 26 декабря 1991 г. юридического существования СССР поставило перед Российской Федерацией - продолжателем СССР - ряд острейших вопросов, многие из которых не решены до сих пор. Два из них по крайней мере требовали в буквальном смысле пожарных мер: обеспечения единства самой Российской Федерации, так с 25 декабря 1991 г. стала называться РСФСР, и организации государственной власти на основе новых принципов, которые резко конфликтовали с прежними советскими. Старая Конституция РСФСР 1978 г. с внесенными в нее бесчисленными поправками превратилась в исключительно неработоспособный документ. Главным недостатком ее было то, что она не содержала реальных и действенных механизмов по разрешению конфликтов сил и интересов в недрах самой государственной власти.

Первая проблема, надо признать, получила половинчатое решение с подписанием 31 марта 1992 г. бывшими автономными республиками в составе РСФСР и самой Федерацией Федеративного договора. Текст этого Договора по решению V Съезда народных депутатов РФ стал приложением, т.е. составной частью, обновленной в апреле 1992 г. редакции Конституции. Но в целом Договор проблемы единства страны не решал. Договор отказались подписать Чечено-Ингушская Республика и Республика Татарстан. Позиция этих двух субъектов Федерации была спровоцирована поведением руководства России, по единству которой больно ударила его собственная позиция по вопросу единства СССР. Стоит припомнить заявления Ельцина, обращенные к автономиям, с которыми он шел на выборы Президента России в 1991 г. "Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить!". Хотя истины ради надо отметить, что первопроходцем в деле расчленения России оказался все тот же Горбачев, "продавивший" через Верховный Совет СССР в апреле 1990 г. Закон "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации". Именно по этому Закону статус национальных автономий СССР приравнивался к статусу союзной республики!

Положение усугублялось тем, что в Чечено-Ингушетии на волне борьбы с ГКЧП к власти порвались радикальные националистические силы. Паллиативом явилось решение о разделе Чечено-Ингушетии на Чечню и Ингушетию, на две республики. Решение о создании Ингушской республики в составе РФ было принято в декабре 1992 г. на VII Съезде народных депутатов России.

Но даже позиция Татарстана и Чечни по Федеративному договору 1992 г. являлась не столь непреодолимой, гораздо серьезнее была сама ситуация, созданная Договором. Новое руководство России фактически продолжило политику коммунистов по автономизации теперь уже исторического ядра страны. Сам характер федеративной связи становился договорным. Следовательно, судьба Федерации оказывалась в подвешенном состоянии. Договор - это временное явление, существующее, пока существует его causa finalis. Субъекты договорной Федерации, неправомерно именовавшиеся "государствами", оказывались в неравном положении, статус республик отличался от статуса краев и областей. Российская Федерация сохраняла в наследстве от СССР национальный характер собственных субъектов. Национальный характер Федерации убийствен для нее, что доказала судьба СССР, Чехословакии и Югославии (СФРЮ). Тем не менее новая Конституция России 1993 г. в некотором роде сняла эти проблемы, но не до конца. Вопросы, безусловно, остаются.

Решение второй проблемы - установление новых конституционных основ государственного строя - привело к острейшей фазе гражданской войны, к трагедии начала октября 1993 г. Противостояние Президента РФ и Верховного Совета РФ, исполнительной и законодательной власти имело глубокие корни. По сути это был спор о дальнейшем развитии страны, сохранит ли она себя хотя бы как региональная держава или превратится в сырьевой придаток Запада.

Кризис разразился с принятием Ельциным Указа от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" (САПП РФ. 1993. N 39. Ст. 3597). Данный акт как совершенно незаконный, неконституционный вызвал противодействие со стороны Верховного Совета и Конституционного Суда России. В ответ Ельцин применил военную силу - расстрелял здание Совета с его защитниками из танков, после чего подверг аресту руководителей оппозиции его курсу. После подавления сопротивления в Москве Ельцин провел ряд мероприятий по роспуску Советов по всей стране. Некоторые из них, впрочем, отказались распуститься. Легитимировать государственный переворот post factum призвана была новая Конституция, референдум по которой состоялся в декабре 1993 г. Конституция не предусматривала существование каких бы то ни было форм Советской власти, тем самым семидесятишестилетнее господство Советов в России закончилось, политико-юридический феномен Советской власти канул в Лету.