§ 6. Центральное (приказное) управление

Московского государства

Понятие приказа.

Вообще "приказ" есть частное поручение, не орган в первоначальном смысле, а именно указание ведать определенные вопросы, то или иное дело. Со временем приказ становится органом, которому приказано ведать определенную группу дел, для чего этот орган получает особую форму - избу - и особые полномочия. В нашем сознании группа людей, составляющих орган, и помещение, где эта группа работает, означают одно и то же. В этом смысл известного выражения "присутственное место", которым обозначались и обозначаются органы власти; это именно те места, где власть присутствует, в наличии. Во многом это филиации древнего архетипа сознания. Когда наши предки говори вече, под этим подразумевались то место, где оно происходит, и те люди (собрание людское), которые в совокупности в данном месте находятся.

Определенную помощь в понимании значения приказа как учреждения может дать то, что пришло приказам на смену, т.е. коллегии. Суть коллегий и приказов была определена петровским Указом 1718 г., вводившим новые учреждения в государственный аппарат России: "учинены коллегии, т.е. собрание многих персон, в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи делали, что хотели. В коллегиях же президент не может без произволения товарищев своих ничего учинити". Получается, что приказ есть учреждение, построенное на принципе единоначалия; когда же в приказе было трое судей, то решать они обязаны были дела только единогласно. Коллегия же, наоборот, решает дело по большинству голосов. Наиболее близкая современная аналогия приказам - органы, образованные вследствие делегирования власти. Эти органы составляют вместе с делегатрием единую властную систему. Также и приказы в принципе не отделимы от власти царя, они существуют благодаря данным им полномочиям ведать определенный круг вопросов. При этом их компетенция сугубо публичного свойства.

Впрочем, так было не всегда. Известно, например, что при присоединении удела того или иного князя к Москве сам он с семьей, боярами и детьми боярскими выводился в центр, территория его удела превращалась в так называемый дворец, править которым посылался дворецкий - наместник великого князя Московского. Дворецкие осуществляли всю полноту публичной власти бывшего удельного, а ныне московского князя. Они ведали суд и управляли финансовыми делами данной местности. От многих дворецких происходили иммунные грамоты местных землевладельцев, значительна была роль дворцов и в выдаче губных и земских грамот. Вокруг такого дворецкого-наместника образовывался ближайший круг помощников, из которых позже составляется особый приказ - изба, ведающая управлением данной местности. Так происходит становление территориальных приказов Московского государства.

По мере того как уничтожался институт наместников, ближайший круг его помощников все больше приобретал значение, усиливался. Усиливался он и по мере роста финансовых и военных запросов Москвы. Рубежом в деятельности этого круга лиц стал Первый судебник, ст. 1 которого гласила: "А на суде быти у бояр и околничих диаком". Сами дьяки известны с середины XV в. На рубеже XV - XVI вв. в Московском государстве, таким образом, складываются только основы приказной системы. Впрочем, известно, что при Иване III и Василии III уже действуют некоторые территориальные приказы: чети или четверти и некоторые отраслевые приказы: Казенный, Разрядный и др. Время Иоанна IV по праву считается временем расцвета приказного строя Московского государства и появления многих новых приказов. Этому способствовали широкие реформы внутреннего управления, проводившиеся царем.

Структура и порядок работы приказа.

Состав приказа неразрывно был связан с его функциями. Приказ в смысле учреждения вмещал в себя одновременно судебные и административные функции. Приказ был судебной инстанцией для лиц в подведомственных ему областях управления; например, стрельцы судились в Стрелецком приказе, иностранные специалисты - в Иноземном приказе, дворяне - в Поместном, Московском и Владимирском приказах и т.д. Сама же приказная бюрократия судилась в Челобитенном приказе. Приказы также были органами административного управления, отрасль дел, порученная их надзору, рассматривалась по их суждению. В случае невозможности разрешить дело оно представлялось к рассмотрению Боярской Думой, о чем говорилось выше.

Приказ возглавлялся судьей, как правило, членом Боярской Думы - боярином или думным дьяком. Иногда судей было несколько, впрочем, не более трех. За судьями шли приказные дьяки, затем подьячии, обслуживающий персонал (сторожа и т.п.). Структурно приказы делились на столы, столы - на повытья.

Работа приказа очень хорошо описана немцем-опричником Г. Штаденом:

"Денежные сборы с государства распределялись так, что в каждый приказ поступали деньги; в том же приказе производился и суд соответствующей области страны. Из приказа в приказ деньги не передавались; один получал от другого подписную память, которая подписывалась дьяком. Памяти склеивались вместе и наматывались на столбцы. В каждом приказе или судных избах было два сторожа. Они открывали двери тем, кто давал деньги, а кому нечего было дать, перед тем двери закрывались. Кто хотел влезть насильно, того сильно били по голове палкой в локоть длиной. Не щадили никого! У кого же не было денег, тот стучался и говорил: "Господи Иисусе Христе, сыне Божий, помилуй нас грешных". На эти слова сторож открывал ему; тот входил и многократно бил челом князьям, боярам или дьяку. Если он бывал недостаточно смел, то боярин ударял или отталкивал его посохом и говорил: "Недосуг! Подожди!" Многие так и ждали до самой смерти. Все князья, бояре и дьяки в приказах и в церкви постоянно имели при себе посох.

Во всех приказах все дела - и малые и большие - записывались в книги. В приказах были еще сливянные и вишневые косточки, при помощи которых производился счет. По всем приказам были подьячие - помощники дьяков - в числе 20, 30, 40, 50: то больше, то меньше. Они переписывали грамоты набело. Дьяк брал грамоту в левую руку и под числом писал свое имя мелким шрифтом. Потом он оборачивал грамоту и писал на всех местах, где приходились ставы [склейки], так что половинки букв бывали на обоих концах бумаги. Если даже клей держался недостаточно крепко, никто не мог подделать грамоты и не мог приписать к ней что-нибудь еще. Так скреплялась грамота. Потом наверху на обратной стороне на первой склейке грамоты дьяк писал от себя титул великого князя крупными буквами так, чтобы каждый мог видеть: царь и великий князь Иван Васильевич всея Руси. Перед дьяком на столе стояла чернильница с перьями. Помощники дьяков или подьячии держали свои чернильницы с перьями и бумагой в левой руке и на колене переписывали грамоту набело" (Штаден. 1925. С. 83 - 84).

Пожалуй, именно этим можно объяснить витиеватый почерк московских подьячих, столь легко узнаваемый археографами.

Время от времени приказы подвергались ревизии по указу Государя. С течением времени работа приказов упорядочилась. В частности, были заведены особые книги для регистрации состоявшихся решений "за рукой дьяков", как тогда говорили. Особенно это касалось судебных дел. Регистрационных книг входящих и исходящих бумаг тем не менее не было; они появились только в петровских коллегиях. Верховная власть часто принимала меры к тому, чтобы заставить приказы следить за исполнением своих указов. Между собой приказы сносились памятями.

Самой же серьезной проблемой приказов, которая в принципе не могла быть разрешена в рамках приказной системы, был вопрос их компетенции. Одно и то же дело ведалось, как правило, несколькими приказами одновременно, что не придавало порядка управлению страной. Классификация приказов была выработана отечественной наукой и представляет собой следующую картину.

Приказы финансово-казенного управления.

Таковых суть несколько. В первую очередь следует назвать приказ Большого дворца. Впервые это название встречается в 1547 г., хотя чин дворцового дьяка известен с 1501 г. Первейшей функцией этого учреждения было, однако, не управление финансами, а суд. Кроме того, в ведении этого органа состояло все обширное дворцовое хозяйство с "дворами" Кормовым, Житным, Хлебным, Сытенным. Всего денежных доходов этот приказ, по признанию Котошихина, давал 120 тыс. руб. в год. Кроме того, приказ этот ведал гербовым сбором и рядом других налогов. Затем следует упомянуть Казенный приказ или приказ Большой казны, известный с 1578 г., хотя должность казначея известна с 1495 г.

"И в том приказе ведомы гости и гостиная, и суконная сотни, и серебряного дел мастеры, и многих городов торговых люди; и собирают с гостей, и с торговых людей, и которые городы ведомы в том приказе и тех городов с крестьян, и з бобылей, тягло и подати; и откупы, и иные поборы ежегодь. А ведают те деньги на всякие расходы, где доведется" (Котошихин. 1906. С. 97).

В ведомстве этого приказа состоял Денежный (Монетный) двор. Этот приказ заведовал государственным золотым запасом.

Далее, приказ Большого прихода:

"А доходы бывают в тот приказ на Москве и с ыных городов, с лавок, и с гостиных дворов, и с погребов, и с меры, чем всякие товары и питья мерят, так же и таможенные пошлины, и мыто, и перевоз, и мостовщина" (Там же. С. 106). Счетный приказ: "А в нем сидят два дьяка и ведают и делают дела всего Московского государства, приход и расход, и остаток по книгам за многие годы. А приход в него бывает остаточные деньги, которые в котором году с кого взяты в царскую казну, так же в котором году за расходом что осталось в остатке; а собираются такие деньги на Москве и из городов; в расходы никакие не даются без царского указа" (Там же. С. 117).

К этой группе приказов относились: Поместный, Золотого и Серебряного дел, Хлебный, Холопий, Новая четверть и пр. Особо стоит отметить, что почти каждый приказ на Москве ведал своей статьей доходов, поэтому практически все они с успехом могут быть причислены к приказам финансово-казенного управления.

Приказы судебного управления.

Прежде всего это такие приказы, как Разбойный, Московский, Владимирский, Земский. Что касается Разбойного приказа, то он известен с 1539 г.; его ведению подлежали тяжкие уголовные преступления (например, ст. ст. 1, 6, 49, 99 и др. гл. XXI Соб. ул.). Тем не менее до 1681 г. в его юрисдикцию не попадали уголовные преступления, совершенные на территории города Москвы, такие преступления судил Земский приказ. Ведомству Разбойного приказа принадлежали губные и земские старосты. Московский и Владимирский приказы были чисто сословными учреждениями.

"А ведомы в тех приказах судом во всяких делех бояре и околничии, и думные, и ближние люди, и столники, и стряпчии, и дворяне, и всякие помещики, и вотчинники" (Котошихин. 1906. С. 113).

Единственно стоит отметить, что в Московском приказе судились исключительно "московских чинов люди", во Владимирском - все остальные.

К судебным приказам относят еще Челобитенный приказ. Учрежден он был в 1571 г. Одно время при царе Михаиле Федоровиче с ним конкурировал Сыскной приказ. Изначально Челобитенный приказ был непременной инстанцией перед апелляцией в Боярскую Думу. Уникальность его еще в том, что нередко челобитья из этого приказа разбирал сам Царь.

"А ведомы в нем челобитные, которые люди подают царю в походех и на праздники, и тех челобитен царь слушает сам и бояре, и по которой челобитной доведется быти указу или отказу, и на тех челобитных подписывают думные дьяки; и слушав царь тех челобитен, отсылает в тот приказ, а ис приказу посылают те челобитные с подьячими, велят им несть их на площадь перед царским двором всем людем, и отдавати именно тем людем, чья та челобитная будет" (Там же. С. 111).

Тем не менее следует учитывать, что судебные приказы были высшей инстанцией, для обращения к ним тяжущиеся должны были пройти разбирательство в местном суде. Таково общее указание Соборного уложения.

Приказы полицейского (благочинного) управления.

К ним в первую очередь относят Ямской приказ, который известен с 1516 г. Именно этот приказ являлся в наибольшей степени общегосударственным.

"А ведомо в том приказе всего Московского государства ямщики и дается им царское жалованье. А собираются ямщиком на жалованье деньги со всего Московского государства" (Там же. С. 110).

Далее, можно назвать Каменный приказ: "А ведомо в том приказе всего Московского государства каменное дело" (Там же). Сюда же относятся Житный, Аптекарский и ряд других приказов.

Приказы военного управления.

Старейшим из них является Разрядный приказ. Роспись воевод и детей боярских по полкам велась в Москве с середины XV в. Сами разрядные дьяки появились при Иване III. Приказ под собственным именем известен с 1535 г.

"А ведомы в том приказе всякие воинские дела, и городы строением и крепостми, и пошлиною, и ружьем, и служивыми людми; также ведомы бояре, околничии, и думные, и ближние люди, и столники, и стряпчии, и дворяне Московские, и дьяки, и жилцы, и дворяне городовые, и дети боярские, и казаки, и салдаты всякою службою; кого куды лучится послати на службу, в войну и в воеводства, в городы, и во всякие посылки" (Там же. С. 88).

Одним словом, это был общегосударственный отдел кадров!

Затем следует, безусловно, назвать приказы Стрелецкий (из названия ясен его род компетенции), Рейтарский, Иноземный (оба ведали полками "нового строя"), Казачий. Два весьма древних приказа - Пушкарский и Оружейный ведали производством и закупкой оружия и снаряжения. Оружейный приказ, например, известен уже с 1511 г. С 1573 г. известен Бронный приказ; он ведал изготовлением конской сбруи, доспехов, равно луков и стрел.

Приказы управления внешними сношениями.

Прежде всего это Посольский приказ, известный с 1567 г. под названием "Посольская изба".

"А ведомы в том приказе, - писал его бывший подьячий, - дела всех окрестных государств, и послов чужеземских принимают, и отпуск им бывает; также и русских послов и посланников, и гонцов посылают в которое государство прилучится. Отпуск им бывает ис того ж приказу" (Котошихин. 1906. С. 86).

Чем не практически полное перечисление основных функций Министерства иностранных дел современной России? Сверх того в ведении Посольского приказа состояли иностранцы, домицилированные на Москве.

"Да и в том же приказе ведомы Московские и приезжие иноземцы всех государств торговые и всяких чинов люди; и судят торговых иноземцев, и расправу им чинят в одном и том же приказе" (Там же. С. 87).

Помимо этого Посольский приказ ведал выкупом пленных (с 1663 по 1678 г. этим занимался Полоняничий приказ); ведал донскими казаками, служилыми татарами и калмыками, осуществлял связь Москвы с Вселенским патриархом. В ведении Посольского приказа состояло управление двух городов: Касимов и Романов.

Следующим приказом, имевшим непосредственное отношение к Посольскому, был Печатный приказ. Дело в том, что большая государственная печать, которую прикладывали к государственным актам, посылавшимся за границу, хранилась в Посольском приказе; малая же государственная печать для внутренних актов хранилась в Печатном приказе, который возглавлял дьяк Посольского приказа. В литературе (К.А. Неволин) к этой группе приказов относят также Панский приказ, однако чем он конкретно занимался, до сих пор точно установить не удалось.

Приказы территориального управления.

Это неоднократно упоминавшиеся нами дворцы, чети, четверти или трети. Причина их появления лежит в сущности в московской политике децентрализации старых уделов и проведения централизации государства в целом. Суть этой политики заключалась в том, что старая политическая территориальная единица (удел) подвергалась разрушению. Первоначально существовавшая как областной дворец, она начала дробиться на всевозможные части: сначала уезды, потом волости, станы, вплоть до отдельных общин и деревень. Этот процесс очень хорошо виден на примере духовных грамот потомков Калиты. В них наследники получают не удел в старом значении этого слова, не жеребья - судебные пошлины, а части бывших территорий уделов; причем деление это производится совершенно произвольно. Из остатков таких уделов составлялись особые территориально-финансовые единицы - дворцы, чети или трети. Причем централизация идет здесь настолько напористо и жестко, что чети сначала даже не имеют собственных названий, которые бы напоминали об их исторических корнях. Чети просто называются по именам дьяков, управляющих ими. Таковы чети дьяка Варфоломея Иванова, дьяка Петелина, дьяка Вахромеева и др. Постепенно с упразднением наместничеств появляются территориальные чети, именуемые по географическим названиям, например Новгородская, Устюжская, Костромская, Галичская и др. Изначально их население приписано к определенному виду финансовой службы (тяглу). Население четей платит налоги, которые собираются централизованно; из этих налогов платят наместникам, потом воеводам корм. В административном отношении чети служат формой связи центрального правительства с земским самоуправлением. Особо стоит указать, что наряду с четями существуют и дворцы, в частности Казанский, Мещерский и ряд других. Суть их та же, что и четей, единственное отличие - эти области инкорпорированные, образованные из бывших государств либо крупных удельных княжеств. К территориальным приказам следует отнести и известный Малороссийский приказ.

Приказы особого управления.

Последняя группа приказов, ведомство которых не поддается признанной классификации, выделена нами в особую группу. Это, как правило, приказы, созданные по случаю для решения какой-то одной проблемы. Например, Панафидный (Панихидный) приказ ведал отправлением панихид (заупокойных поминальных служб) по почившим царям, царицам и их родственникам. Можно назвать еще один - приказ Немецких кормов. Но и среди таких приказов следует выделить два весьма важных - Монастырский приказ и приказ Государя Тайных дел.

Монастырский приказ, учрежденный в 1649 г., является первой организованной попыткой общего наступления государства на права и привилегии Церкви. Гроза секуляризации постепенно приближалась. Котошихин так характеризует род деятельности этого приказа: "А ведомо в том приказе всего Московского государства всякий духовный чин, митрополиты и архимандриты, и епископы, и монастыри, и попы о всяких делех и со властелинских и монастырских крестьян подати к царю" (Котошихин. 1906. С. 109 - 110).

Приказ же Государя Тайных дел был учрежден в 1658 г. и по праву может считаться предтечей в России учреждений эпохи абсолютизма. Во всяком случае известный русский юрист А.Д. Градовский первым отметил, что сущность этого приказа не имеет аналогий в учреждениях древней и средневековой России, поскольку приказ строился на началах "личного, непосредственного управления царем, т.е. думанья и вершения дел помимо Думы и бояр" [Градовский. 1866. С. 22]. Нельзя не отметить влияния самой личности царя Алексея Михайловича на появление абсолютистских тенденций в стране. В науке утвердилось мнение о царе как о "тишайшем", однако размах его дел, его устремлений говорили как раз об обратном. Именно в его письмах и грамотах проявляется стиль Иоанна Грозного. Алексей Михайлович обращается с именитым боярством весьма круто, нередко в его грамотах встречаются такие обороты и выражения, обращенные к адресатам: "и ты, дурак, худой воеводишка"; "и то ты, дурак, злодей окаянный, к нам не писывал"; "и ты, враг, злодей окаянный, страдник, к нам не писывал". Не хватает только излюбленных эпитетов Иоанна типа: "бес", "батожник", "псово лаяние", "злобесовский", "кала смердяй", "яд аспидный" и т.п. В грамотах царя Алексея уже чувствовался бешеный темперамент его сына - Петра Великого, когда царь требует от своих неповоротливых подданных бросить свои дела и мчаться по его приказу, "не замотав ни часу". Естественно поэтому для такого царя стремление сделать так, чтобы "его царская мысль и его дела исполнялись по его хотению, а бояре б и думные люди о том, ни чего не ведали" (Котошихин. 1906. С. 85). Характерно и то, что подьячие и дьяки этого приказа занимались настоящей слежкой за высшими должностными лицами государства.

С приказом Тайных дел связана была особая категория дьяков, так называемых дьяков в государевом имени. Данный дьяк имел право подписывать за царя указы. Именно его, а не царская подпись стояла под указом. Причем не стоит понимать так, что указ создавал сам дьяк, отнюдь нет, он просто оформлял таким образом частную волю царя. Как правило, это были устные распоряжения царя, которые дьяк в государевом имени облекал в письменную форму.

Приказы можно классифицировать также как на постоянные (Посольский, Разбойный, Большой казны и пр.), так и на временные (Доимочный, Даточный, Тайных дел (после смерти царя Алексея Михайловича он был упразднен)) и др. Долгожителем же, пожалуй, можно посчитать Сибирский приказ, учрежденный еще в 1596 г. под названием чети дьяка Варфоломея Иванова, с 1599 по 1763 г. он просуществовал без изменений в названии и предметах ведомства.