§ 2. Местное управление Российской империи

Общие тенденции развития.

Период Империи в отечественной литературе однозначно охарактеризован как период расцвета бюрократизма и централизации в управлении страной. Другой, казалось бы, неизбежный вывод, который вытекал из этого определения, заключался в наличии жесткой и строго иерархической системы органов управления, что, однако, не относится к самому типу власти. Вместе с тем давно уже было замечено, что подобная картина совершенно далека от истины. Российская империя ни в один из своих периодов двухсотлетней истории так и не смогла стать окончательно жестко унитарным государством с единым центром управления. Наоборот, все время ее существования можно наблюдать своеобразное соревнование и на государственном и на местном уровнях двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации. Несмотря на прилагаемые усилия в пользу той или другой, ни одна из них - так и не приобрела главенствующего положения, судя по всему, они находились в стабильном равновесии по отношению друг к другу, что во многом может считаться самостоятельной тенденцией в местном управлении периода Империи.

Такая своеобразная тенденция зародилась уже при основании Империи. П.Н. Милюков совершенно верно указал, что реформа местных учреждений при Петре Великом повлекла за собой резкую децентрализацию управления [Милюков. 1892. С. 531]. Преемники Петра снова сделали упор на централизацию, что, однако, им в полной мере сделать так и не удалось; фактически пришлось восстанавливать старую, еще московскую систему управления с вкраплением в нее административных начал, выработанных петровской реформой. Причем в начале века децентрализация учреждений выражалась не только в создании автономных от политического центра властных и вполне самостоятельных единиц, но и в том, что при Петре впервые в России была заложена основа к участию сословных учреждений в деле государственного управления.

В литературе этот факт почему-то принято оценивать положительно, так сказать, как прогрессивный, хотя внимательному исследователю, ясно, что тот сословный порядок управления, который был принят в России, на самом деле превращал сословия в государственные органы управления. Существующие в России сословия не были противопоставлены государству с самого начала своего возникновения, следовательно, они не отражали и не могли отражать тот индивидуалистический дух частности, который имеет форму произвола отдельной личности, пусть и собранной корпорацией. Отсюда слабость демократии как фундаментального условия общества в России.

В период правления до Екатерины II тем не менее эти тенденции еще сказывались, правда, не столь ярко и от этого не столь опасно, не случайно поэтому дворянство (дворянская по преимуществу историография) так не любило эпоху правления Анны Иоанновны - именно в это царствование состоялось своеобразное возвращение старомосковского духа управления, когда дворянство наказывалось наравне со всеми остальными людьми в государстве, причем без всякого внимания к тому, что шляхетство уже начало себя мыслить в этот период как особое, т.е. благородное, сословие. При Елизавете мы наблюдаем мероприятия правительства, направленные к смягчению духа предыдущего царствования и от этого столь приятного дворянству, не случайно ее царствование называлось в литературе "золотым веком". Вместе с тем старомосковские принципы воеводского управления, особенно в так называемых городовых областях, продержались в России вплоть до введения в 1784 г. Учреждения для управления губерниями Всероссийской Империи 1775 г.

Реформа областных учреждений при Екатерине II во многом совпала с возобновлением политики децентрализации Петра I. При Екатерине практически исчезают органы центрального отраслевого управления (так называемые коллегии), ведомство которых переносится на губернские учреждения. Так, ведомство Каммер- и Ревизион-коллегий переводится в губернские казенные палаты, Юстиц-коллегия превращается в губернские палаты уголовного и гражданского суда. Причем последняя согласно ст. 115 Уч. губ. представляет собой соединенный департамент Юстиц- и Вотчинной коллегий. Центральное управление, таким образом, низводится на уровень местного. При этом правительство снова повторяет опасные заблуждения Петра - вводит участие сословных учреждений в местное управление, но уже на более прочной основе, издав специально для этого две Жалованные грамоты: дворянству и городам.

При Павле и особенно при Александре I положение резко меняется, и это несмотря на заверения Александра, что править он будет "по заветам бабки своей". Правил он скорее по заветам отца, правда, в более спокойной и приемлемой для дворянства форме. При этих монархах складывается практически современная система центрального управления и при них же возникает так и не решенная до сего дня проблема соотношения между централизацией и децентрализацией в деле местного управления, вернее, допустимого предела того и другого принципа на местах. Одновременно формируется порядок, просуществовавший вплоть до 1917 г.: центральные, по преимуществу великорусские, губернии управляются посредством жесткого полицейского надзора, значительно ослабленного, впрочем, введением в этих же губерниях в 1864 г. земских учреждений, с одной стороны, с другой - установлением различных режимов "благоприятствования" местным особенностям. Кроме того, в значительной степени губернатор - "начальник губернии", по легальному определению, - продолжал оставаться лицом, правившим достаточно автономно, поскольку обладал как значительной дискреционной властью по отношению к населению губернии, так и независимым положением по отношению к центральным органам власти.

Другой характерной чертой, повлиявшей на дело управления местностями, была неопределенность критерия, на основе которого проходило размежевание областей. Может показаться парадоксальным, но в основе административного деления Империи при Петре лежал не экономико-географический фактор, принятый современной наукой рационального районирования территории, а старый фискальный интерес московской эпохи, возведенный в абсолют. Губернии создавались с таким расчетом, чтобы каждый образованный административный округ формировал налогами (оплачивал ими) с доходов своего населения, как сейчас бы сказали, определенную статью государственных расходов.

Екатерининские реформы были не лучше. Критерием здесь было количество населения, поэтому размежевание проходило довольно механистично. В дореволюционной литературе отмечалось, что только область Всевеликого войска Донского имела историческое происхождение - это на всю Империю; хотя истины ради надо заметить, что вопрос размежевания всегда и везде во всех странах представляет собой большую проблему, разрешение которой имеет под собой далеко не всегда исторические основания. Прекрасным примером для иллюстрации этого может служить Франция, разделение которой на департаменты при Наполеоне I похоронило под собой старую, историческую систему деления, сформировавшуюся еще в эпоху Средневековья, при этом были разорваны вековые связи, но одновременно с этим нация была соединена в одно административное целое.

Акты местного управления.

В московскую эпоху не существовало документов, четко определявших административные границы внутри государства, писцовые (дозорные) книги в основном могут считаться актами финансового управления, при желании, конечно, можно было бы считать актами финансового управления и знаменитые Уставные земские грамоты такими актами по административному размежеванию, однако в самих этих грамотах мы не видим подобного ratio legis, наоборот, цель их совершенно иная. Поэтому границы областей Московского царства, его четей, держались в основном на силе обычая, изредка зафиксированного на чертеже.

Петр, согласно духу своего времени, старался внести такие улучшения в государственный аппарат, которые наиболее экономным, рациональным образом упрощали бы дело управления вообще, не случайно академик М.М. Богословский сравнивал петровские местные учреждения с военными поселениями при Александре I: и там и там проглядывает стремление удешевить содержание армии. Именно фискальный или в более общем смысле финансовый интерес виден в местных учреждениях Петра. Соответственно акты, регулировавшие создание губерний, как, впрочем, дальнейшие акты по этому вопросу, можно было бы отнести к общему виду актов по государственному местному управлению.

Основным актом, учредившим губернии в России (просуществовавшие до 1929 г.), явился Именной указ об учреждении губерний и расписании к ним городов от 18 декабря 1708 г. По этому указу в России учреждалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская, Сибирская. Указ подтверждал еще раз старомосковский принцип приписки: "И того в 8 губерниях 314 городов; да приписанных к корабельных Воронежским делам 25; всего 339 городов". В 1717 г. число губерний было увеличено до 11. По Указу от 29 мая 1719 г. в губерниях появляется совершенно новая административная единица в виде провинции, заимствованная вместе со своими учреждениями из Швеции. Провинция состояла из дистриктов, которые были введены этим же указом. В дистриктах вводилось воеводское управление, должность воеводы регулировалась специальной Инструкцией, или Наказом, введенной в том же году. Число провинций и дистриктов в губерниях было совершенно произвольным, например, в Астраханской губернии провинций совсем не было. В 1722 г. реформатор ввел в губерниях и провинциях новое судебное устройство на манер шведских провинциальных учреждений. Вообще, как замечалось в литературе, петровские местные учреждения, несмотря на ряд прогрессивных черт в своей структуре, оказались совершенно непригодными для России и крайне для нее дороги.

Ввиду чего плод преобразований царя был ликвидирован по Манифесту от 9 января 1727 г., после вышел ряд актов, которыми вводился дореформенный порядок управления, однако петровское административно-территориальное деление оставалось, что усложнило и запутало управление. Особенно ярко это высветилось после издания новой редакции Наказа губернаторам и воеводам от 12 сентября 1728 г. Позже, в 1764 г., вышел новый Наказ губернаторам, который можно рассматривать в качестве источника последующих реформ местных учреждений.

При Екатерине вышло объемное Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г., дополненное положениями, касающимися двух столичных губерний (Санкт-петербургской и Московской). Указом от 4 января 1780 г., Указом от 9 сентября 1801 г. проведено новое размежевание, в связи с чем в России число губерний с 41 увеличивается до 46; указом от 22 июня 1822 г. Сибирь была поделена на две губернии: Западную и Восточную; кроме того, в начале XIX в. выходит ряд законоположений, которыми утверждаются должности генерал-губернаторов в некоторых губерниях, в 1797 г. Павел эти должности, как известно, упразднил.

С введением в действие Свода законов Российской империи 1 января 1835 г. именно этот инкорпорационно-кодификационный акт стал считаться главным источником действующего в стране права, поэтому второй том этого Свода, где помещались в инкорпорированном виде постановления, касающиеся местных учреждений Империи, должно рассматривать в качестве основного источника права по данному вопросу. Изменения, вносимые в действующее по Своду законодательство, редакционно учитывались при переизданиях Свода законов.

Так, в 1826 г. был образован так называемый Комитет 6 декабря, образованный, казалось бы, с формальной целью - разбора бумаг умершего императора Александра I, но фактически превратившийся в орган планировавшихся тогда весьма широких реформ по местному управлению и крестьянскому вопросу. Плодом деятельности этого Комитета явилось издание в 1837 г. новых Наказа губернаторам и Положения о порядке производства дел в губернских правлениях, однако этими актами формально Уч. губ. 1775 г. не отменялось, их положения кумулировались в новом издании СЗРИ.

Именно Наказом от 3 июня 1837 г. была окончательно подтверждена двойственная природа должности губернатора: с одной стороны, он продолжал, как и в XVIII в., оставаться начальником губернии, а с другой - становился уполномоченным агентом Министерства внутренних дел. Этот порядок так и не был изменен вплоть до Февральской революции 1917 г. Незначительные изменения предпринимались в 1845 г., но переломным моментом в деятельности губернских властей, конечно, следует считать земскую реформу 1864 г., существенно, впрочем, измененную Положением о земских начальниках от 12 июля 1889 г. и Положением о земских учреждениях от 12 июля 1890 г.

Управление городов также входило в понятие местного управления, испытавшего радикальные изменения в имперский период истории русского права. Несмотря на многочисленные попытки ввести особый порядок управления городами, как доказал профессор А.А. Кизеветтер, города практически до царствования Екатерины II продолжали оставаться теми же посадскими поселениями, каковыми они были до Петра. Петр, осознавая значимость горожан, важность их финансовой службы государству, постарался гораздо раньше местных учреждений затронуть их своей реформаторской деятельностью. Здесь можно назвать прежде всего Указ от 30 января 1699 г. о Бурмистерской палате. Данным актом вводился орган сословного управления - бурмистры, другим актом от этой же даты учреждены были Земские избы. Эти ведомства действовали до 1719 г., когда города стали управляться Коммерц-коллегией, Регламент которой был утвержден 3 марта 1719 г. В 1721 г. учреждались городские магистраты, регламент которых был утвержден 16 января 1721 г. Но преемники Петра вернули воевод снова в городские учреждения, что длилось до царствования Елизаветы, при ней снова были введены петровские магистраты в городах.

Екатерина II издала два акта, которые касались управления городов: Учреждение для управления губерниями: гл. XIX - XXII специально рассматривали управление уездных и губернских городов и Грамоту на права и выгоды городам Российской империи 1785 г., вводившую сословное самоуправление городских обывателей, по терминологии той эпохи. Необходимо заметить, что города Западных губерний имели в качестве привилегии Магдебургское право до издания упомянутой грамоты городам. При Павле произошло практически полное уничтожение учреждений его предшественницы, управление городами было существенно изменено. Образцом для этой реформы послужил Устав столичного города Петербурга от 12 сентября 1799 г., Указом от 4 сентября 1800 г. было приказано распространить на все остальные города Империи порядок, предусмотренный данным уставом. Указом от 17 марта 1801 г. новый Император восстановил прежнее положение, т.е. восстановил действие ЖГГ.

До коренной реформы городового управления 1870 г. выходило несколько актов совершенно несущественного характера, впрочем, необходимо указать на Городовое положение 1846 г., предназначенное для Петербурга, в 1862 г. оно было распространено и на Москву. В определенной части данное положение может считаться источником Городового положения от 18 июня 1870 г., учредившего городское самоуправление на всесословной основе. Последующее царствование, как известно, внесло некоторые изменения, навеянные общим консервативным курсом, результатом чего стало новое Городовое положение 1892 г. Необходимо при этом отметить, что и нормы, регулирующие управление, и самоуправление городов консолидировались начиная с 1835 г. в Своде законов.

Губернатор.

Должность губернатора сложилась не сразу, бывали периоды, когда компетенция этого чиновного лица подвергалась настолько существенной ревизии, что совершенно исчезала прошлая составляющая его статуса, губернатор превращался, так сказать, в полную свою противоположность.

Слово "губернатор" появилось в российском политическом лексиконе гораздо раньше слова "губерния". Считается, что первым губернатором был архангельский воевода, которому этот титул был пожалован в 1694 г.; встречается слово "губернатор" и в одном манифесте 1702 г. В литературе высказывалось также мнение, что должность губернатора была заимствована Петром из Швеции, хотя этимология самого слова указывает на французский глагол gouverner - "управлять", откуда произошел governeur - "управляющий", "губернатор". В самой Швеции испокон веку использовалось слово landshovding применительно к начальнику лена (провинции). Повсеместно губернаторы в качестве "начальствующих лиц" были введены во вновь учрежденные губернии в 1708 г. и просуществовали в качестве главного органа местного управления вплоть до февраля 1917 г.

В царствование Петра I губернатор был поставлен в довольно неопределенное положение. Эта неопределенность также была вызвана еще и тем, что в 1719 г. в губерниях появились провинции, в которых было введено в свою очередь воеводское управление. Наказ воеводам этого же г. в п. 1 содержал должностную присягу воеводы, из которой явствовало вполне самостоятельное его положение перед губернатором: "Воеводе надлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей его государыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою". Из чего следует, что компетенция губернатора и воеводы различествовала только по пространственному значению. Имеет смысл указать также и на то, что Инструкция воеводам была разослана не только им, но и губернаторам, с повелением последним руководствоваться в своей деятельности этим документом. Наконец, в 1728 г. в новом Наказе губернаторам и воеводам эта инструкция была практически без изменений повторена, тем самым de iure лишний раз было подчеркнуто равное положение этих должностей. Но так продолжалось не долго.

Указ от 15 марта 1727 г., упразднивший в губерниях сословные учреждения, можно считать начальной точкой отсчета в новой истории губернаторской должности. Этот период длился до 1775 г. и характеризовался несколькими противоречивыми тенденциями, наложение которых указывает несколько векторов развития. С одной стороны, губернатор в этот период укрепляет свое внутреннее в губернии положение, он постепенно подчиняет себе дотоле самостоятельные должности и ведомства. Так, при Анне Иоанновне воеводы входят в полное подчинение губернаторам, усиливается власть губернаторов и над другими местными учреждениями. С другой стороны, усиление местной, скажем так, составляющей власти начальника губернии выражается в формировании при губернаторе ряда подчиненных ему органов, помогающих губернатору осуществлять свою власть. Например, 1736 г. можно считать отправной точкой в истории губернского "правительства". В этом году появляется институт товарищей губернаторов - коллежских советников, в 1766 г. количество их удваивается и уже в 1775 г. в ст. 95 Уч. губ. читаем: "Правление губернии есть то место, которое управляется в силу законов именем Императорского Величества всею губернию".

В то же время контроль, мы бы даже сказали - мелочная зависимость губернатора от центральных учреждений, в этот период усиливается. Вообще между губернаторами и Императором в эту эпоху промежуточные инстанции - Сенат и коллегии - стараются сделать так, чтобы губернаторы были их исполнительным органом на местах. Подтверждением данной тенденции можно считать порядок назначения губернаторов на должность. Например, во время существования ВТС губернаторы назначались верховниками из числа представленных Сенатом кандидатур (п. 6 Указа от 7 марта 1726 г.). После упразднения ВТС губернаторов назначал Император по представлению кандидатов от Сената, хотя нередко мнение Сената здесь было совершенно необязательным. Логическим следствием этого стало назначение губернаторов исключительно от высочайшей власти (ст. 59 Уч. губ.). Позднее же губернаторы назначались высочайшей властью по представлению от МВД (ст. 236 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Третий период в истории губернаторства в России ознаменовался очередным коренным переворотом и ломкой устоявшихся форм управления, вызванной изданием Уч. губ. 1775 г. Именно этот акт с последующими законодательными новеллами можно считать источником основной части т. II СЗРИ. Само Учреждение о губерниях знаменательно во многом тем, что Екатерина II, как считают, вернулась к реформам Петра, повторив его опыт децентрализации управления. В частности, это прямо выражалось в новом характере власти губернского правления, каковое, согласно п. 1 ст. 413 Уч. Губ., "наравне есть с коллегиями и для того, кроме Императорского Величества и Сената, ни от кого не принимает законов и указов и ни к кому иному не подает и не присылает рапортов и донесений". Фактически ведомство многих центральных коллегий было перенесено на места в губернии.

Однако главное нововведение, имевшее одновременно цель упрочения должности губернатора и установления над ним действенного контроля из центра, осуществлено было введением в практику местного управления своеобразного принципа разделения властей, впрочем, модного для той эпохи. Своеобразие этого принципа видится в том, что разделению на две части подлежала функция одной и той же власти, власти общего управления, из которой одна становилась высшей надзорной и контрольной, а вторая делалась ответственной за осуществление общего заведования делами губернии.

Соответственно должность губернатора стала подконтрольной должности главнокомандующего губернии - так его называло Уч. губ., но в ходе реализации акта утвердилось новое наименование этой должности - генерал-губернатор или наместник.

Практика применения данного акта, как это часто случается в России, выявила расхождение между действительностью и предписанной нормой, что, в частности, выражалось в следующем: в каждую отдельную губернию так и не назначали отдельного генерал-губернатора. Положение губернаторов тем самым существенно отличалось на практике от того, что предписывало Учреждение. В последующем власть генерал-губернаторов рассматривалась правительством в качестве экстраординарного института управления, что не способствовало его повсеместному распространению. Поэтому очень многие права и преимущества главнокомандующего (генерал-губернатора) по Уч. губ. перешли к губернаторам.

Согласно ст. 1 Наказа губернаторам 1837 г. "гражданские губернаторы <1> как непосредственные начальники вверенных им Высочайшею волею губерний, суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, Высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства". Эта статья послужила источником ст. 494 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г., войдя в него практически в неизмененном виде. Губернатор одновременно с этим объявлялся лицом, сосредоточивающим в своих руках высшую правительственную власть, все местные власти, подтверждение чему находим в ст. 517 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. или ст. 292 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., источником которой явился отдельный закон - Положение Комитета Министров от 23 июня 1866 г.: "Все служащие в губернии лица, даже не подчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство <2> или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором обязаны немедленно подчиниться его законным требованиям и оказать ему должное уважение, на которое он как представитель высшей в губернии власти имеет неотъемлемое право". Вместе взятые эти статьи позволяют определить должность губернатора как главного начальника губернии и ее учреждений. Такой порядок установился вплоть до 1917 г.

--------------------------------

<1> До 1874 г. губернаторы подразделялись на гражданских и военных.

<2> Должность губернатора соответствовала 4-классному чину (действительный статский советник) по Табели о рангах (ст. 47 Уч. губ. 1775 г.).

Ведомство должности губернатора.

Дело точного определения ведомства (компетенции) губернаторов как органа высшего правительственного управления применительно к губернии очень долго оставалось неопределенным, несмотря на обилие нормативного материала по этому предмету. Общие Наказы губернаторам, издаваемые с 1719 по 1837 г., полагались на самом деле именно общими ввиду неполноты регулирования затронутых ими вопросов и чрезмерно абстрактных определений объема компетенции должностных лиц. Здесь мы наблюдаем то же колеблющееся состояние, что и в случаях определения статуса, положения губернаторов среди правительственных учреждений. Можно даже видеть определенную связь в том, что компетенция губернаторов изменялась вслед за изменениями в их положении. Неопределенность компетенции губернатора при этом усугублялась еще и тем, что царь мог лично поручить губернатору осуществить какое-либо дело или круг дел, не ставя при этом в известность соответствующего министра или орган центрального управления. Довольно часто такое поручение вообще могло быть дано в устной форме. Поэтому в целях облегчения изложения материала мы подразделяем компетенцию губернаторов по видам их общей деятельности.

Хозяйственно-финансовая деятельность губернаторов. В этой сфере губернатор был строже всего связан как положениями законов, так и деятельным надзором центральных властей, хотя злоупотребления в общем и целом были обычным делом. Так, в период с 1825 по 1855 г. только один Комитет Министров наложил на губернаторов 189 серьезных взысканий. Законодательство специально запрещало губернаторам приобретать в своих губерниях недвижимые имения, но такое запрещение продержалось лишь с 1740 по 1765 г.

Основной обязанностью губернатора по финансовой части был сбор узаконенных податей и налогов, кои поименованы были в специальных окладочных книгах, присылаемых ежегодно из Сената каждому губернатору. В период правления Анны Иоанновны губернатор нес личную ответственность за недоимки по этим книгам. Поэтому своевременный сбор податей прочно вошел в круг обязанностей начальников губернии. Вплоть до 1917 г. губернатор обязан был подавать два раза в год на Высочайшее имя особую ведомость невзысканных податей и недоимок с объяснением причин этого (ст. 359 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). До 1775 г. этот круг деятельности губернаторы осуществляли вполне самостоятельно, исключением следует считать краткий период до 1727 г., когда помощниками губернатора являлись земские комиссары, камериры и рекетмейстеры, являвшиеся, с одной стороны, агентами центральных ведомств: Сената и Каммер-коллегии, а с другой - представителями местных сословий. Также и с подушной податью, отмененной только в правление Александра III, губернаторы собирали ее единолично до 1731 г., после эту подать стали собирать непосредственно помещики. В 1764 г. губернаторам стала подчиняться таможня и почта. С 1775 г., как мы отметили выше, в помощь губернаторам на местах учреждается Казенная палата (согласно ст. 118 Уч. губ. "Казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент Каммер- и Ревизион-коллегий"), на которую возлагается главная обязанность по управлению сбором налогов в губернии. До 1837 г. Казенная палата находилась в прямом подчинении вице-губернатора и через него опосредованно подчинялась губернаторам, после же указанной даты губернатор только утверждал некоторые ее решения, например по приписке и выписке лиц к податному сословию и др. Губернатор сносился с Казенной палатой только через министра финансов. Он не мог даже наложить какое-либо административное взыскание на членов этой палаты (ст. 350 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Далее, по казенной части губернатор утверждал цены по казенным подрядам, закон разрешал ему заключать подобные договоры на сумму не свыше 10 тыс. руб., он же свидетельствовал наличность в казначействе. В 1708 г. на губернаторов было перенесено право старых московских воевод по управлению казенным имуществом во вверенных им губерниях. Губернатор сдавал на оброк казенную недвижимость, осуществлял общий надзор за казенными фабриками и заводами. Важно также отметить, что именно на губернаторах лежала прямая обязанность по защите казенных лесов от истребления, ст. 355 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г., что было на самом деле чрезвычайно важно.

Административно-полицейская деятельность губернаторов. Прежде всего в этой графе необходимо указать, что раньше под словом "полиция" понимались меры по управлению довольно большим кругом дел, начиная от традиционной борьбы с преступностью и заканчивая мелочным надзором за поведением людей в быту, а не только в общественных местах. Неоправданно широкое поле деятельности полиции обосновывалось общим постулатом о разумном государстве, каким оно мыслилось главным идеологам "регулярного" государства. Очень верно ratio этой государственной машины выразил сам Петр в одном из своих указов: "Ибо сами знаете, хотя что добро и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. IV. N 3781). Полиция как отдельный вид государственного управления была учреждена в России только при Екатерине II, а особое свое развитие получила при Николае I, хотя при Александре I учреждалось одно время даже отдельное Министерство полиции.

Однако сыск и борьба с преступностью входили в обязанность губернатора с самого первого времени их существования. При этом если общая полиция не в силах была справиться с бандитизмом в губернии, то губернатор имел право обратиться к содействию войск для наведения порядка (ст. 318 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). В этом качестве начальник губернии действовал как уполномоченный агент Министерства внутренних дел, поэтому все полицейские власти, состоявшие по МВД, входили в его подчинение, исключение было сделано только для отдельного корпуса жандармов, управление которого было сосредоточено в особых округах.

Губернатор надзирал за удовлетворением нужд народного продовольствия (так назывался в то время государственный продовольственный резерв), за местной торговлей, следил за деятельностью пожарных частей губернии, наблюдал за работой санитарных и медицинских учреждений. Начиная с Петра I государство ведет борьбу с профессиональным нищенством, поэтому губернаторы, с одной стороны, обязаны были отлавливать нищих, а с другой - следить за деятельностью местных благотворительных организаций.

Судебная деятельность губернатора. Уже при Петре I делается первая попытка отделить суд от администрации на местном уровне. Однако она не увенчалась успехом. В период с 1713 по 1727 г. действуют попеременно на автономных началах сословные судебные учреждения в лице ландрихтеров, надворных и провинциальных (городовых) судов. Но уже в 1714 г. губернатор превращается в апелляционную инстанцию на решения данных судебных установлений. Обжалование постановлений губернатора возможно через Юстиц-коллегию в Сенат, а с 1722 г. губернатор начинает председательствовать в надворном суде, возглавляя фактически местную судебную машину. В 1727 г. сословные суды упраздняются вовсе и суд передается губернаторам, воеводам и их помощникам (асессорам), обжалование решений которых подлежит по-прежнему через Юстиц-коллегию в Сенат.

По учреждению вновь сословных судебных органов в 1775 г. они так и не стали в совершенно независимое положение от губернатора. Напомним, Екатерина ввела в губернию следующие судебные учреждения: палаты уголовную и гражданскую (ст. ст. 6 и 8 Уч. губ.), Верхний земский суд (ст. 134 Уч. губ.), на уездном уровне учреждался уездный (окружной) суд (ст. 22 Уч. губ.), а также Верхняя и Нижняя расправы (ст. ст. 34 и 36 Уч. губ.), вводился и так называемый совестной суд (ст. 40 Уч. губ.). По способу своего формирования эти судебные места, как тогда говорили, были смешанные, частью пополнялись по усмотрению органов государственного управления, а частью посредством выборов от сословий, которые проходили под деятельным контролем со стороны губернатора. Так, председателей палат и Верхнего земского суда назначал Император по представлению Сената, в заполнении же мест членов этих судебных установлений принимал участие губернатор в той или иной степени. Например, членов совестного суда избирали сословия, но из кандидатур, представленных губернатором (генерал-губернатором) (ст. 63 Уч. губ.), членов Верхнего земского суда и уездного (окружного) суда избирали сословия, но избрание каждой кандидатуры утверждал своим решением опять-таки губернатор (ст. ст. 65 и 66 Уч. губ.). Члены Верхней и Нижней земской расправы вообще назначались губернским правлением из числа чиновников (ст. 75 Уч. губ.), т.е. фактически губернатором.

В период действия Судебных уставов 1864 г. губернаторы в основном были лишены каких-либо прав по судопроизводству, но с введением института земских начальников в 1889 г. стала возможной подача кассационной жалобы на решение уездных съездов, являвшихся кассационной инстанцией для решений земских начальников, прямо в губернское присутствие <1>, заседавшее в составе губернатора, вице-губернатора, губернского прокурора, председателя окружного суда и двух постоянных членов по высочайшему назначению и представлению МВД.

--------------------------------

<1> Кроме того, губернское присутствие рассматривало дела об аресте имущества, заведовало конкурсным производством по решению же общих судов, рассматривало межевые споры, разрешенные в мировом порядке, - все это после 1864 г.

Военная деятельность губернаторов. Изначально, точнее, с 1712 г., когда губернаторам были подчинены расквартированные в их местности армейские полки, эта сфера деятельности губернаторов была очень обширной, однако по своей сути она напоминала скорее деятельность по обеспечению армии необходимыми припасами и набором рекрутов. После же 1775 г. всякая военная власть у губернаторов была отнята и передана генерал-губернаторам, впрочем, последние, как знаем, не получили широкого распространения. Фактически в указанный год военная власть, военное управление было окончательно отделено от гражданского. Гражданская власть обязывалась обеспечением войск, расквартированных на местах, словом, занималась тем, чем обычно занимается интендантство. Военные губернаторы, просуществовавшие в России до 1874 г., как мы уже об этом упоминали, назначались в те местности, которые были недавно присоединены к Империи или же имели крупное стратегическое значение, наличие порта например.

* * *

Одним словом, ведомство губернаторов было обширным и сложным.

О напряженности губернаторского труда свидетельствуют, например, такие строки одного исследователя:

"По официальному отзыву Министра внутренних дел (1843 г.), губернатор кроме ежедневного присутствия в губернском правлении присутствовал еще в семнадцати учреждениях. По сведениям же 40-х годов XIX века, губернаторы должны были подписывать в год до ста тысяч бумаг или около 270 ежедневно, следовательно, если предположить, что они тратили на просмотр и подписание каждой бумаги одну минуту, то тогда окажется, что эта подпись бумаг занимала четыре с половиной часа ежедневно" [Блинов. 1905. С. 161].

Генерал-губернатор и его должность.

Наместники или генерал-губернаторы появляются в системе местного управления в 1775 г. (хотя такое наименование должности встречается в памятниках уже с 1719 г.): "Для управления же губерниями полагается Главнокомандующий в отсутствие Императорского Величества" (ст. 2 Уч. губ.). Данная формулировка сразу же указывает на важную отличительную черту поста генерал-губернатора: его должность была должностью политической, его власть была по роду своему высшей надзорной властью. Подтверждение этому находим в ст. 59 Уч. губ., согласно которой главнокомандующий назначается на должность повелением высочайшей власти. Значимее всего определяется полнота поста генерал-губернатора в гл. IV Уч. губ., где находим следующие положения: "Должность Главнокомандующего есть... строгое и точное взыскание со всех ему подчиненных мест" (ст. 81); "Главнокомандующий не есть судья, но оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за пользу общую и Государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел" (ст. 82). Последнее определение закона, кстати, одновременно уравновешивает его с должностью Сената и генерал-прокурора. Подтверждение чему видим в ст. 86: "Если б в судебном месте определено было, что несправедливо, то Главнокомандующий может остановить исполнение и доложить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому величеству". Еще четче политическое значение генерал-губернатора определено в изданных позднее узаконениях на этот счет.

Далее, из положения генерал-губернатора как должности политической, а не только административной вытекало его своеобразное надзаконное положение, а именно, будучи облечен высшим доверием Императора, он мог действовать, сообразуясь не столько с предписаниями закона, сколько с собственным пониманием общей государственной пользы, основанием к чему служило как раз особое доверие к нему со стороны высочайшей власти и от этого - особое его положение как среди других органов государственной власти, так и по отношению к самой верховной власти. Российское законодательство в этой связи особо подчеркивало: "Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оных частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами Верховного правительства, известными ему как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному" (ст. 417 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Несколько видоизмененной эта статья вошла в состав Свода позднейшего издания (см. ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Эта статья представляла собой своеобразную petra scandali в дореволюционной доктрине государственного права. Так, А.С. Алексеев прямо признавал за генерал-губернатором надзаконность положения, оправдывая его особым доверием Императора к данному лицу, в связи с чем писал: "...если губернатору поручается надзор за деятельностью местных учреждений во имя закона и он, отправляя этот надзор, должен руководствоваться только точными предписаниями закона, то генерал-губернатор контролирует и направляет деятельность подчиненных ему правительственных органов не только во имя закона, но и во имя высшего правительственного интереса, в который он должен быть посвящен" [Алексеев. 1892. С. 423]. Но позднее, например, по мнению С.А. Эгиазарова, эту статью Св. зак. следовало понимать только как обязанность "наместника заботиться о законности во всех сферах управления" [Эгиазаров. 1907. 1 : 40].

Представляется, что данная проблема проистекала из общей невозможности разрешить в праве, четко определив с его помощью, случаи так называемого действия органов управления по собственному усмотрению. Несомненным представляется, что главным основанием к подобного рода действиям является норма, наделяющая данный орган общей компетенцией, но при этом становится практически невозможным ограничить право самого органа судить о собственной компетенции в порядке ее применения к конкретным случаям. Эффективность управления того требует. Проблема, следовательно, в том, чтобы законодательство поспевало за действиями органов, post factum подтверждая, отменяя или запрещая вновь созданные по усмотрению нормы. Проблема своим появлением обязана двойственному пониманию категории "законность": законность - это точное исполнение того, что сказано в тексте закона, или законность - это только основание к тому, чтобы исполнить предписанное законом действие. Иными словами, законность в первом случае подразумевает под собой точный перечень действий, упомянутых в акте, уклонение от которого наказуемо, а во втором случае законность - это только указание на то, каким образом могут совершаться действия, номенклатура которых не может быть нормальным законодателем точно определена и даже предусмотрена.

Исторически проблема, обозначенная выше, разрешалась скорее по второму типу, не случайно законодатель устанавливал весьма высокие требования к нравственности наместника: "Словом сказать: нося должность Главнокомандующего, должен он показать в поступках своих доброхотство, любовь и соболезнование народу" (ст. 82 Уч. губ.).

Исторически уже при введении Учреждения для управления губерниями в 1781 г. наместничества учреждались не для каждой губернии, а для двух сразу, т.е. 40 губерний были поделены на 20 наместничеств. Правда, в Московской губернии было введено отдельное наместничество. При Павле в 1797 г. наместничества повсеместно уничтожаются (за исключением Москвы). Указом от 9 сентября 1801 г. учреждается должность военного губернатора (просуществовала до 1874 г.), что представляло собой некоторое видоизменение старой должности генерал-губернатора, упор в этом случае делался на военное управление. После указанной даты генерал-губернаторы снова назначаются на места, но уже в окраины Империи, в центре генерал-губернаторства нередко учреждаются для трех и более губерний. Например, Новороссийское наместничество объединяло губернии Херсонскую, Екатеринославскую и Таврическую, Указом от 18 апреля 1809 г. один наместник был назначен для губерний Новгородской, Ярославской и Тверской. Своеобразный рекорд был поставлен в 1819 г., когда наместничество было учреждено сразу для пяти губерний: Рязанской, Тульской, Орловской, Воронежской и Тамбовской. Несколько польских губерний входили в Варшавское генерал-губернаторство после 1864 г. Окончательно должность генерал-губернатора как чрезвычайного органа местного управления закреплена была в Наказах губернаторам 1837 и 1853 г. Эти два Наказа в части, касающейся положения генерал-губернатора, вошли в состав Общего учреждения губерний второго тома Свода законов.

Компетенция генерал-губернатора при широте их полномочий включала в себя прежде всего надзорную власть. Круг полномочий по этому вопросу был предоставлен им еще ст. 81 Уч. губ. Надзор генерал-губернатора включал в себя наблюдение за точным исполнением законов всеми учреждениями наместничества (ст. 210 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При этом он мог представлять в Сенат о недостатках примененного в губернии закона (ст. ст. 244 и 247 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), т.е. фактически отказаться его применить. В надзорные функции генерал-губернатора входила ревизия подчиненных ему губерний, ст. 248 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. и руководство прохождением службы губернскими чиновниками; в этой связи он имел определенные дисциплинарные права над ними, так он мог принять решение представить чиновника к увольнению от службы и, наоборот, представить к принятию на службу хорошо зарекомендовавшего себя человека (ст. 235 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

На генерал-губернаторе лежала обязанность по принятию мер в делах общего и экономического благосостояния вверенных его управлению областей. В этой части своей компетенции он продолжал исполнять роль надзорной инстанции, основным принципом деятельности которой являлось старое требование полицейского государства.

Так, чтобы не показаться голословным, процитируем ст. 212 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.:

"Генерал-губернатор наблюдает: 1) чтобы юношество получало воспитание в правилах чистой веры, доброй нравственности и в чувствах преданности к престолу и отечеству, что оно только служит прочным основанием всякого благоустроенного общества и залогом его благосостояния; 2) чтобы каждый во всех сословиях снискивал себе пропитание трудом честным и полезным; 3) чтобы молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной".

Перед нами чистый образец мудрости государства XVIII века, века философов, поставивших себе целью сделать государство машиной для производства разумной и от этого счастливой жизни. Чего стоят, например, такие обязанности генерал-губернатора:

"Устремляя все свое внимание на дух и нравственное направление во всех сословиях, он устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и губительному лжемудрствованию (каков стиль. - М.И.!)" (ст. 217 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Значительной была военная деятельность генерал-губернатора. Если екатерининское Учреждение для управления губерниями особо поручало ему надзор за сбором рекрутов (ст. 88 Уч. губ), снабжение армии во время войны всеми необходимыми припасами (ст. 89 Уч. губ), то ст. 95 Уч. губ. гласила: "В крепостях той губернии коменданты, гарнизоны и армейские полки или караулы, какие случатся, находятся в точной команде Главнокомандующего на основании комендантского права". Позднее генерал-губернатору вменили в обязанность следить за "внутренней безопасностью" вверенной его управлению области (ст. 218 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.), что давало ему право довольно широко распоряжаться общими полицейскими силами губернии и воинскими подразделениями, расквартированными в регионе. Нередко наместник являлся прямым (но не непосредственным) начальником этих войск, прим. 2 к ст. 9 Уч. упр. Кав. и Закав. края: "Наместнику Кавказскому по званию Главнокомандующему Кавказскою армиею подчиняется Закаспийский военный отдел, управление коего определяется основным временным положением". При генерал-губернаторе состояли канцелярия и особый штат чиновников по особым поручениям.

* * *

Градоначальства.

Градоначальства как равные губерниям особые территориальные округа учреждаются в первой половине XIX в. Смысл выделять отдельные крупные города в такие управления виделся в их военном и торговом значении. Не случайно закон особо вверял градоначальникам военное, морское и торговое управления, тогда как общегражданская администрация доверялась общим губернским властям. Характерно также и то, что практически все они были приморскими, т.е. портовыми, городами. Так, согласно ст. 1 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г. градоначальства учреждались в городах: Санкт-Петербург, Одесса, Таганрог, Керчь-Еникале, Севастополь, Дербент, а 16 лет спустя их оставили только в городах: Санкт-Петербург, Севастополь, Одесса и Керчь (ст. ст. 861 и 987 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

Круг ведомства градоначальника заключал в себе обнародование законов и общую полицейскую деятельность, которая тогда была немыслима без довольно широких мер по благоустройству территории. Закон поручал также градоначальнику выдавать загранпаспорта, надзирать за состоянием общественных сооружений, включая и те, которые имели сугубо военное значение, общий надзор за местными учреждениями. Во исполнение своих обязанностей градоначальник издавал общеобязательные приказы (ст. 999 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.).

При создании органов городского самоуправления в 1870 г. градоначальства упразднены не были, а продолжили свою деятельность вплоть до 1917 г., несколько сузив свои полномочия и ограничившись исключительно полицейскими делами.

Губернские учреждения.

В период Империи старомосковское выражение "со-товарищи" приобрело особый институциональный смысл. Товарищи, иначе соратники начальствующего лица, составляли ближайший круг его помощников, назначение которых, кстати, подлежало ведению той власти, которая назначила само начальствующее лицо. Нередко товарищам начальника при назначении поручалось ведать отдельным от компетенции их патрона кругом вопросов, хотя в общем смысле они предназначались именно в помощь, с той целью, чтобы их руководитель сам распределил между ними обязанности. Именно благодаря во многом неформальности отношений между начальником и его заместителем, обусловленных исторической традицией, в России вплоть до 1917 г. последних продолжали именовать "товарищами". Например, заместитель министра тогда назывался "товарищем министра".

* * *

Товарищем или порутчиком губернатора был вице-губернатор, должность которого появилась практически одновременно с должностью самого губернатора. Первоначально вице-губернатору поручалось иметь надзор за отдельными ветвями губернского управления, нередко он управлял непосредственно провинциями в составе весьма тогда обширных губерний. Однако в 1736 г. его положение более или менее укрепляется и он прочно занимает место второго лица в губернии. Произошло это, напомним, потому, что в указанном году губернаторам начинают назначать на постоянной основе специальный штат помощников, из которых к 1775 г. формируется самое важное губернское учреждение, а именно губернское правление, каковое с указанной даты формально возглавил губернатор (ст. 94 Уч. губ.). Вице-губернатор заседал в Казенной палате (ст. ст. 12, 117 Уч. губ.) Таким образом, вице-губернатор полностью взял на себя финансовое управление губернией. Должность вице-губернатора соответствовала 5-му классу (статский советник) Табели о рангах (ст. 48 Уч. губ.).

До 1775 г. немаловажным органом управления являлась губернская канцелярия в качестве органа, подчиненного непосредственно власти губернатора. Канцелярия формировалась из прежнего аппарата дьяков, состоявших при местных властях еще в московский период. На это, кстати, указывает название одного из актов, которым регламентировалась деятельность этого бюрократического органа: Наказ земским дьякам 1720 г. Губернская канцелярия подразделялась на столы (так назывались тогда отделы ведомств), работу которым распределял сам губернатор, он же назначал служебный персонал канцелярии, хотя законодатель старался сохранить это право за Сенатом (Указ 1737 г.). В дальнейшем старый бюрократический принцип узковедомственного подхода взял свое, и губернская канцелярия не была вовсе упомянута в Учреждении для управления губерниями, но сохранилась вплоть до упразднения должности губернатора.

Начиная со второй половины XVIII в. губернская канцелярия представляла собой орган непосредственной власти губернатора. Возглавлялась она правителем канцелярии и разделялась на специальные отделения (столы) во главе со столоначальниками. Чиновников в ней ниже 8-го класса по Табели о рангах назначал непосредственно губернатор. По ведомственной принадлежности, а не по штату к ней прикомандированы были два чиновника по особым поручениям: один из них старший, другой младший (ст. ст. 461 и 462 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Канцелярия была просто необходима губернатору для письмоводства по огромному кругу дел, входивших в его компетенцию.

Из правительственных органов управления на уровне губернии в первую очередь заслуживает упоминания губернское правление. Именно оно согласно определению закона являлось подобием правительства регионального уровня: "Правление губернии есть то место, которое управляет в силу законов именем Императорского Величества всею губерниею, обнародует и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы, указы, учреждения, повеления и приказания Императорского Величества и выходящие из Сената и из прочих государственных мест на то власть имеющих" (ст. 95 Уч. губ. 1775 г.). Именно эта статья екатерининского акта послужила источником ст. 446 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г. Однако в реальности значение губернского правления может быть оценено в основном как орган совещательный при губернаторе.

К первоначальной функции правления следует отнести разрешение вопросов общего надзора (ст. 96 Уч. губ.) и оказание помощи в губернском исполнительном производстве, под которым понималась обыкновенная канцелярская процедура, еще и сейчас называемая в современном аппарате "исполнением бумаг". В XIX в. во время реформирования местного управления в 1845 г. и особенно в 1865 г. губернское правление получило более самостоятельное положение через передачу в его компетенцию особого круга вопросов. Изменен был и состав правления за почти полувековое свое существование. Вначале в него входили: губернатор (генерал-губернатор), два губернских советника (асессора), вице-губернатор, губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел, губернский стряпчий уголовных дел (ст. ст. 94 и 104 Уч. губ. 1775 г.). В конце XIX в. губернское правление состояло из губернатора, вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора, губернского землемера, асессора (ст. 442 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). При рассмотрении правлением особых мер по отдельным вопросам его присутствие расширялось за счет представителей от органов, обычно осуществлявших управление данными делами; например, при рассмотрении губернским правлением мер, касающихся дворянства, на его заседания (в общее присутствие) приглашались губернский и уездные предводители дворянства; при рассмотрении вопросов об управлении казенным имуществом приглашался управляющий казенной палаты и губернский чиновник Министерства уделов.

Компетенция губернского правления была весьма широкой (Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.):

- обнародование законов и указов;

- надзор за повсеместным исполнением законов;

- обращение к другим правительственным учреждениям в губернии;

- дела по охране общей безопасности, например поимка беглых преступников, пресечение нищенства и бродяжничества;

- дела по охране народного здравия;

- строительные и дорожные дела;

- общие административные дела;

- дела по судебной части.

Правление под председательством губернатора до 1864 г. рассматривало судебные дела по бесспорным взысканиям. Здесь же следует учитывать и то, что после 1890 г. губернское правление в лице губернского присутствия превратилось в судебно-административный орган, совмещающий в себе одновременно как судебную, так и административную власть по судебному же управлению.

Далее, следующим органом местного управления, предусмотренного Уч. губ. 1775 г. и сохранившегося вплоть до 1917 г., была казенная палата. Палата, по определению закона, была не чем иным, как "соединенным департаментом Каммер- и Ревизион-коллегий" (ст. 118 Уч. губ.). Позднее палата превратилась в обыкновенное местное отделение имперского Минфина. Структура палаты за время ее существования также пережила серьезные изменения. Так, если вначале она возглавлялась вице-губернатором, то после 1837 г. ее возглавил уже особый управляющий. Кроме того, первоначально в ее состав входили: директор экономии и домоводства, советник, два асессора, губернский казначей. После 1892 г. состав палаты был иной: начальники отделений (общим числом три отделения), секретарь, чиновник особых поручений, архивариус, экзекутор, в нерусских губерниях по штату полагался переводчик. Необходимо заметить, что согласно ст. 122 Уч. губ. "уездные казначеи подчинены казенной палате, которая их погодно и при смене считает и их счета проверяет". Позднее казначейство на местном уровне было представлено губернским и уездными казначействами (ст. 1072 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1876 г.). Казначейства подчинялись ведению Министерства финансов.

Главный предмет ведомства казенной палаты, в чем ей оказывали прямое содействие казначейства (ст. 123 Уч. губ.; ср. ст. 136 Там же), заключался в сборе государственных налогов и податей (ст. 119 Уч. губ. 1775 г.). Причем необходимо указать, что сама палата эти налоги не собирала, их собирали казначейства, палата же имела надзор за сбором налогов (ср. ст. ст. 136, 138 Уч. губ. и ст. 1035 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Сравнение это небезынтересно, так как здесь мы видим довольно хороший пример своеобразного доверия государства своему населению. De iure казначей не имел власти собирать налоги, он их обязан был только учитывать и хранить. Налоговые суммы должны были добровольно уплачиваться населением (ст. 138 Уч. губ.). Порядок сбора был, таким образом, явочным, почти современным и цивилизованным, разъезд налоговых чиновников по налогоплательщикам был прекращен раз и навсегда.

Важно указать, что Министерство финансов имело в губерниях также еще один уполномоченный орган по сбору акцизов (ст. ст. 1 и 2 Уст. обак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). Акцизное губернское управление было учреждено в 1861 г. по весьма жизненному для России вопросу; в этом году, как известно, была отменена винная монополия, до этого представленная в виде винной регалии, подлежащей откупу. Акцизные сборы <1> исторически составляли весьма большую часть государственного бюджета, поэтому государство было крайне заинтересовано в эффективной деятельности подобных учреждений. В частности, заинтересованность государства выражалась в том, что акцизные чиновники были самой высокооплачиваемой категорией служащих в России. Важно отметить и то, что губернское акцизное управление подчинялось только министру финансов (ст. 21 Уст. об ак. сб. Т. V Св. зак. изд. 1893 г.). В состав этого органа входили: управляющий, необходимый штат ревизоров и техников, чиновники по судебной части, контролеры и надсмотрщики за акцизным сбором. Имеет смысл отметить, что именно акцизное управление следило за качеством традиционного для России горячительного напитка - водки.

--------------------------------

<1> Акцизным сбором в России помимо водки (алкоголя) облагались табак и сахар, довольно долго держалась соляная монополия, введенная Петром и отмененная только в середине XIX в.

По учреждении в 1837 г. Министерства государственных имуществ в ведомство этого органа перешли управление казенными крестьянами и непосредственный надзор за казенной недвижимостью на местах, в связи с чем в 1838 г. на местном уровне учреждается управление государственных имуществ.

Наконец, надо отметить, что общее совершенствование государственного аппарата Империи в XIX в. привело к сосредоточению общих контрольных функций в лице центрального ведомства - Государственного контроля. Как отмечают исследователи, ведомство Государственного контроля во многом складывалось из контрольной и надзорной функции губернских казенных палат, постепенно от них передаваемых в местные же органы, в свою очередь объединенные в 1836 г. в рамках единого, центрального бюрократического органа. Государственный контроль с самого момента своего появления рассматривался в качестве отдельного министерства. Существенное уточнение компетенции этого учреждения состоялось в 1866 г., когда оно получило право формальной финансовой ревизии всей отчетности всех органов государственной власти и управления Империи, в связи с чем в указанный год на местах появляются отделения Государственного контроля в лице так называемых контрольных палат (ст. 1134 Об. уч. губ. Т. II Св. зак. изд. 1892 г.). Контрольная палата состояла из управляющего, помощника управляющего, старшего и младшего ревизоров, их помощников, секретаря, журналиста (ведущего журналы (протоколы) заседаний палаты. - М.И.), счетных чиновников. Важно указать, что палата проверяла не только законность расходования средств, но и их целесообразность.

При губернском правлении состоял также ряд иных присутствий, председателем которых был губернатор или уполномоченное им лицо. К таковым относились: присутствие по воинской повинности (учреждено в 1874 г. ввиду введения Воинского устава, регламентировавшего всеобщую воинскую повинность), губернский статистический комитет под руководством особого председателя, губернский и уездные училищные советы под председательством губернского и уездных предводителей дворянства и ряд других.

Однако местное управление, как мы его понимаем, не исчерпывалось только лишь губернскими учреждениями, согласно ст. ст. 16 и 17 Уч. губ. в губерниях учреждались особые административные единицы под названием уездов, которым полагалось свое уездное управление под контролем властей губернских. Однако приходится признать, что до 1775 г. этот уровень управления представлен был в основном воеводами с подчиненным им штатом чиновников. После указанной даты уезды управлялись сословными органами местного дворянства. После 1861 г. их место заступили волостные учреждения крестьян и уездное земство, последнее, как известно, относится уже к органам местного самоуправления.

Сословный элемент местного управления.

В действительности о заявленном статусе приходится говорить с известной долей осторожности и условности - Россия вообще такая страна, где не существует четких и ясных социальных форм, где все расплывчато, история отечественного права это только подтверждает.

В общем виде картина будет такова: правительство в указанное время разрушало одной рукой то, что творило другой. Это не гипербола и не красочная метафора. Обратимся к фактам. Государственная политика децентрализации власти выражалась не только в низведении центральных учреждений до уровня местных и в наделении органов сословного самоуправления властью, но и в сверхцентрализации полномочий в руках немногих лиц, облеченных доверием Государя. Сословные же органы управления ставились под столь жесткий государственный надзор, что фактически превращались не в нечто противоположное государству, а в прямо ему подчиненные, дополнительные органы управления уже сословиями. Фактически не сами они, сословия, а государство продолжало управление даже чисто внутренними, сословными, интересами.

Поэтому на самом деле сословный строй России во многом является фикцией!

Сказанное весьма ярко проявилось уже при введении начал сословного самоуправления при Петре. В начале царствования мы видим попытки учредить на местном уровне некий противовес государственным чиновникам в лице выборных от местных сословий служащих по судебной и финансовой части. Например, укажем на должность ланд-рихтера, рассматриваемую в литературе как безусловный шаг вперед в общем развитии права, поскольку этот земский судья избирался от дворянства области и тем самым не был напрямую подчинен местной администрации. В 1719 г. вместо ландрихтеров учреждаются надворные суды (от шведск. hoffratt). В том же 1719 г. упраздняются ландраты, вместо которых вводятся асессоры из отставных дворян, но в 1722 г. губернатор возглавляет надворный суд, в 1727 г. его и вовсе упраздняют. Как совершенно верно заметил один отечественный историк права, "таким образом, Петр Великий, начавши свои государственные реформы значительным допущением областной земщины к делам местной администрации и после разных изменений, постепенно клонившихся к подавлению всякого значения земщины, покончил почти совершенным отстранением земщины от дела местного управления и отдачею ее не только под строгую опеку приказной администрации, но даже под надзор военному начальству, командующим армейскими полками, расставленными на вечных квартирах по губерниям, так что в последний год царствования Петра вся Россия по закону находилась как бы в постоянном осадном положении у русской же армии" [Беляев 1905. С. 116]. Что было совершенно естественно ввиду военного характера абсолютизма, установившегося в России.

Екатерининские учреждения, созданные реформами 1775 г. и особенно 1785 г., формально допуская сословность в виде самостоятельного института управления, на самом деле шли по пути включения этих органов сословного управления в общую государственную машину. Так что вполне логичными выглядит ряд указов, первый из которых состоялся в 1818 г., другой - в 1822 г., которыми губернский предводитель дворянства считался лицом V класса по Табели о рангах, а дворянские депутаты - IX класса. Формально не участвуя в государственном управлении, а только в сословном, они тем не менее считались находящимися на государственной службе. Точно такой же странный порядок был учрежден и для крестьян, когда волостные учреждения фактически выполняли роль местных полицейских сил под строгим и бдительным надзором губернской полиции.