Глава IX. Форма правления российской империи

§ 1. Верховная власть Российской империи. § 2. Высшая представительная власть в Российской империи. § 3. Высшая правительственная власть в Российской империи. § 4. Центральные органы государственного управления Российской империи. § 5. Синодальная Церковь. § 6. Правовая система Российской империи. § 7. Суд и процесс периода Российской империи.

§ 1. Верховная власть Российской империи

Понятие верховной власти.

В России до известных событий 1917 г. терминологически понятие верховной власти совпадало с понятием и содержанием власти монарха. Государственный суверенитет как таковой был неотделим от формы правления. Таково было легальное и доктринальное определение русского права. Соответственно под выражением "верховная власть" мы понимаем права, прерогативы и преимущества русского самодержца, его положение как главы государства и как главную учредительную силу всех властей и правительственных учреждений Империи.

Форма правления Российской империи.

Государственная власть в ее проявлениях при монархии приобретает характер полного властвования и господства, при котором осуществление суверенитета государственного целого совпадает с проявлениями узкого значения любой правительственной власти. Одним словом, в монархиях и правительственная, и законодательная, и судебная власти не отделены от высшей формы суверенитета - верховной власти как таковой. Следовательно, до тех пор, пока любой акт трех упомянутых "ветвей" власти совпадает с проявлениями верховной власти, то до этих пор сохраняется форма государственного властвования как властвования единодержавного. На практике (в государственном общении) это означает, что верховная власть, суверенитет в общем смысле, не противопоставляется подчиненным по определению "ветвям" властвования. На подобном принципе построены наиболее чистые формы монархии, в которых осуществлены единение государственного суверенитета и практическая деятельность по управлению всеми частями государственного организма.

Картина резко меняется, если происходит подобное противопоставление, поскольку оно (это противопоставление) в силу законов своего логического содержания губительно не только для государственного организма, оно бессмысленно в силу логической несостыковки собственных внутренних частей. Так как суверенитет есть основание (causa) для любой власти в государстве, то коль скоро следствия противопоставляются основанию, так сразу же происходит по необходимости перемещение суверенитета к третьему элементу в данной комбинации. Суверенитет отходит к народу, под определение которого подводятся совершенно разные понятия. Народ может быть противопоставлен нации, как это было в революционной Франции, или олигархам, как это произошло в современной России.

Как только монарх поступается своей привилегией - являть собой и олицетворять единство верховной власти и управления (государственного властвования в узком значении), так сразу же происходит деформация прежде всего государственного целого. Первоначально монарху вручается исполнительная власть (высшая правительственная), а законодательная и судебная, дистанцируясь от него, обособляются в виде независимых и, следовательно, действующих автономно от него центров власти. Верховная власть (суверенитет) в таком положении, как правило, передается всему народу - национальной корпорации избирателей. Тезис этот нашел свое подтверждение, например, в ст. 1 разд. III Конституции Франции 1791 г.: "Суверенитет принадлежит нации: он един, неделим, неотчуждаем и неотъемлем", а ст. 4 того же раздела гласила: "Власть исполнительная вверена королю и осуществляется под его главенством министрами и прочими ответственными органами". Подобного рода форма организации государственной власти давно заслужила определения "дуалистической монархии", т.е. такой, в которой по сути выявляется два общих центра политического притяжения, находящихся в состоянии равновесия друг с другом, так как закон не может быть исполнен без участия правительства, а последнее не может действовать вне рамок, установленных законом. Вместе с тем историческое развитие показало, что подобная форма государственного дуализма обречена на нежизнеспособность, в связи с чем понадобилось пойти дальше по пути урезания прерогатив монарха, что превратило его в современных условиях в de iure простого статиста государственного ритуала. Нередко данную форму монархии называют парламентарной. Уже при такой форме организации государственной власти монарх царствует, но не правит. Соответственно и первая, и вторая названные формы монархии определяются как конституционно ограниченные, так как формально и фактически государь здесь лишен высшей формы верховного властвования, несмотря на пышные фразы о "главе нации", "символе суверенитета" и т.п.

* * *

Если мы сравним только что полученную историческую справку с тем, что являлось юридическим фактом в России в начале XX в., мы заметим вроде бы повторение этой общей мысли западноевропейского государствоведения. До 1905 г. сначала законодательно, а потом уже и в форме Основных государственных законов (появившихся в Св. зак. 1832 г.) определялся статус Императора следующим образом: "Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный, повиноваться которому не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1832 г.). Эта норма имела своим источником следующие законодательные акты: Толкование на арт. 20 Воинского устава 1715 г.: "Ибо Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен. Но силу и власть имеет свои государства и земли, яко Христианский государь, по своей воли и благомнению управлять"; ст. 2 Духовного регламента 1721 г.: "Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает"; § 9 гл. II Наказа Екатерины Великой 1767 г.: "Государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в Его особе, власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства". Прежде чем эти формулировки были слиты воедино при Павле I, следует отметить, что общее доктринальное толкование, получившее позднее силу закона (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 4880), было дано Ф. Прокоповичем: "...и согласно вси хощем, да ты, государь, к нашей общей пользе владел нами вечно". До 1906 г. данная формулировка отечественного права означала, что формой правления Всероссийской империи является абсолютная (неограниченная) самодержавная монархия.

После потрясений 1905 г. формулировка эта радиально изменилась: "Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает" (ст. 4 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Соответственно форма правления Империи изменилась - абсолютную, т.е. неограниченную, сменила конституционная, т.е. ограниченная. Факт этот вынуждены были признать практически все ведущие русские конституционалисты, невзирая на собственные политические убеждения.

Правовая природа русского самодержавия.

Термин "самодержавие" впервые появился в актовом материале еще в 911 г., в договоре князя Олега (Аскольда?) с Византией, где употреблен в качестве простой кальки (дословного перевода) одного из элементов титула императора ромеев: АльфаИпсилонТауОмикронКаппаРоАльфаТауОмегаРо; некоторые русские князья в удельный период также именовали себя "самодержцами", но окончательно данная часть титула в более общем титуле: "Государь и Самодержец всея Руси" закрепилась только за московскими Рюриковичами. Первоначально, как доказывают исследователи, данный термин означал только то, что великий князь Московский, а потом уже и царь являются независимыми владыками, источник власти, грубо говоря, находится у них в руках. "А Российское самодержавство изначала сами владеют своими государствы, не боляре и вельможи", - с полным основанием мог воскликнуть царь Иоанн IV (Грозный). В дальнейшем по мере проведения реформы по европеизации России уже при Петре I утверждается взгляд на самодержавие как на власть, независимую от народа. Безусловно, подобные мысли мы встречаем уже у цитировавшегося Иоанна Грозного: "А о безбожных языцех что и глаголати! Понеже те все царствии своими не владеют: как им повелят работные их, так и владеют". Однако благодаря парадоксальному опыту правления этого царя известно, что как раз именно в его правление земля - подданные - напрямую были вовлечены через Земские соборы в дело управления государством. Следовательно, при Иоанне Грозном, а вместе с ним и при первых Романовых вплоть до Петра Великого в понятие самодержавия вкладывался какой-то особый смысл. Очевидно, при таком понимании этого термина независимость царской власти от народа понималась не так формально, как на этом впоследствии стал настаивать великий модернизатор России.

Мы коснулись очень сложной проблемы - понятия русского самодержавия, особенно сложной потому, что обычные юридические приемы формально-догматического исследования здесь не уместны, они только способны затемнить, увести в сторону от действительной сердцевины проблемы. Представляется, что не так уж глупы были "свободной мысли коноводы" (П.А. Вяземский) либерально-радикальных группировок начала XIX в. в России, натравливавшие народ на самодержавие, с формально-юридической стороны понимаемое как суверенитет. Казалось бы, как суверенная власть может угнетать свой собственный народ?

Чтобы ответить на этот вопрос - какое, собственно, самодержавие ниспровергали деятели 1905 - 1907 гг. и февраля 1917 г., бездумно расчищая дорогу антинациональным силам, - представляется необходимым отойти от узких рамок либерального конституционализма, для которого самодержавие есть только одна из форм монархизма, и взглянуть на проблему исторически. Исторически сложилось так, что под самодержавием в России понимался принцип государственного управления, при котором осуществлялось тесное единение царя с народом. Историческая заслуга выяснения содержания этого принципа, безусловно, всецело принадлежит школе славянофилов, над которой так неумно издевались все западники всех мастей и направлений. Фактически опровергнуть полученное славянофилами содержание принципа самодержавия не смогли ни просвещенные бюрократы абсолютистского государственного аппарата, ни профессора конституционного и государственного права.

* * *

В юридических формулировках основных российских законов 1906 г. на самом деле под определением "верховная самодержавная власть" крылось весьма тонкое различение общего понятия верховной власти не просто как власти суверенной, суверенитета в его общем понимании, но еще и как власти нейтрализующей, гарантирующей необходимую стабильность существующего порядка вещей, каковая стабильность при зрелом размышлении представлялась залогом будущего развития государственных форм России, так как при сохранении старого понимания формулы "народ и царь - единое целое" последний получал санкцию на властвование в интересах народа, санкционирующего, дающего свое согласие на существование исторической формы власти. Форма эта может быть легче всего пояснена с помощью понятия "окончательное решение" - выражения крайней формы самосознающей себя воли, становящейся суверенной. Понятие это встречаем в § 279 "Философии права" Гегеля. Персонификация этой воли находится в личности монарха, который только один является носителем суверенитета. Факт этот почему-то подвергся осмеянию в послереволюционные годы, хотя на самом деле с позиций строгого права только самодержавие, царская власть, за всю более чем тысячелетнюю историю России обладало абсолютной легитимностью, поскольку в 1613 г. народ посредством Земского собора единогласно (sic!) избрал для себя только такую форму правления. Следовательно, только этот факт имеет характер causa remota всего государственного строя России, с которым не в силах соперничать ни советский, ни нынешний республиканско-демократический строй. Парадокс российской юридической истории последних ста лет заключается в том, что после 1917 г. абсолютно все режимы государственного властвования не являются правовыми, следовательно, законными.

Верховная самодержавная власть в Основных законах 1906 г. представляла собой ту сторону понятия государственного суверенитета, которая направлена на охранение существующего, данного правопорядка (positum ius). Такая власть есть власть гаранта (pouvoir royal есть pouvoirneutre, говорил даже такой закоренелый либерал, как Бенджамин Констан). Одним словом, "это власть самостоятельная, независимая. Хотя бы и не в повседневных, но в весьма важных сферах своего применения, власть, особо над остальными парящая, есть власть уравновешивающая. Эта власть имеется в настоящей нашей конституции, но вылилась она у нас особо в более широкую, нежели в других конституциях, форму, или, говоря точнее, это понятие власти уравновешивающей может служить известным ограничением современного понятия о нашей самодержавной власти" [Захаров. 1912. С. 279]. При этом невозможно не отметить, что парадоксальность отечественной истории и здесь дает о себе знать, несмотря на всю разность формулировок и определений ст. 4 Осн. зак. 1906 г. и п. 2 ст. 80 Конституции России 1993 г. Обе эти статьи говорят об одном и том же, между ними нет никакого противоречия.

Права верховной власти.

До 1906 г. права Императора ни в одной из областей верховного государственного управления не были ограничены. Единственно, начиная с Петра Великого произошла техническая рационализация отправления верховной властью своих прав, поскольку, это признается за очевидное, ни один, даже самый гениальный монарх не в силах справиться с потоком текущих дел. В России, в частности, данная рационализация проявилась, во-первых, в отделении в техническом смысле судебных полномочий монарха от его общих полномочий по законодательствованию и управлению Империей. Так, Указ 1718 г. по этому поводу гласил: "В случае же, который может свыше чаяния припасть, что вовсе же неудовольствованные челобитчики от своей неразумности и оного Сената правосудием не удовольствуются, потом им уже больше некуда своего челобитья не иметь; понеже тот высший Сенат от Его Царского Величества высокоповеренный есть и в особах честных состоит, которым не только челобитчиковы дела, но и правление государства поверено есть. И кто дерзает о том же Его Величеству бить челом, и тот смертному осуждению повинен будет" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. V. N 3261). Такое же движение в сторону рационализации наблюдаем в сферах законодательствования и управления, когда последнее было вверено Сенату, поставленному в этом случае во главе системы коллегий (см. Именной указ о должности Сената от 27 апреля 1722 г. и Генеральный регламент коллегиям от 27 февраля 1720 г.). Надо заметить, что система, созданная Петром, просуществовала неизменно до 1906 г. Единственное серьезное изменение, затронувшее суть прав верховной власти, произошло в указанному году, когда законодательная власть Императора подверглась ограничению, поэтому с нее мы и начнем наш анализ.

Права верховной власти в области законодательства. До 1906 г. вся полнота законодательной власти сосредоточивалась в руках Императора. Сосредоточение этого полномочия в руках Императора породило известную проблему, когда по общему убеждению отечественной юридической науки было практически трудно провести разграничительную линию между законом (lex generalis) и указом (lex specialis). Возьмем, к примеру, определение, данное в свое время двумя выдающимися русскими юристами: "Под именем закона разумеется общее правило, установляемое Верховной властью, определяющее род однородных отношений и служащее основанием для разрешения конкретных случаев в судебной и административной практике" [Градовский. 1907. VII. 1 : 9] или: "Указ есть общее правило, установляемое в порядке управления. Указ отличается от закона отсутствием законодательной формы, от других актов управления тем, что им установляется не частное распоряжение, а общее правило" [Коркунов. 1894. С. 227]. Фактически для того, чтобы различить, какого рода норму необходимо применить к данному делу, правоприменительная инстанция Российской империи должна была бы проводить различие понятия закона в формальном и материальном смысле, когда в материальном отношении и тот и другой акты, являясь появлением воли абсолютного монарха, по сути были равны друг другу, но по форме один подчинялся другому. После 1906 г. в связи с изданием Основных государственных законов появилась новая норма, которая довольно четко определяла положение указа перед законом: "Государь Император в порядке Верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов" [Ивановский. 1912. С. 25 - 26].

Наконец, законодательные полномочия российского самодержца до 1906 г. отличались еще одной своеобразной чертой - формально до указанной даты существовала категория так называемых устных указов Императора. Несмотря на то что сам Петр I запретил действие устных указов, впоследствии он неоднократно сам же не соблюдал установленное им правило. При Екатерине I устные указы вполне утвердились в праве в качестве самостоятельного его источника. При Петре III устные указы могли объявляться от имени Императора сенатором, генерал-прокурором Сената и президентами трех важнейших коллегий. Таким образом, устное повеление, выраженное через определенный круг лиц, получало в результате письменную форму, так как облекалось в соответствующий акт того правительственного места, к которому это изустное выражение было обращено. При составлении Свода законов устное повеление получило дальнейшую разработку и составило отдельный вид источников права, соединенных в целый институт.

Так, по кругу лиц право объявлять словесные указы верховной власти получили: председатели департаментов Госсовета, Государственный канцлер - он же министр иностранных дел, Канцлер орденов, вице-канцлер, министры и главноуправляющие ведомств, сенаторы, обер-прокуроры Синода, дежурные генерал-адъютанты (прим. 1 ст. 55 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). По кругу дел подобные изъявления воли, согласно законам, могли последовать только в случае "дополнения и объяснения закона, коими установляется только образ его исполнения или же определяется истинный его разум" (ст. 55) и когда "объявляемый указ не может иметь силы в делах: о лишении жизни, чести, имущества; об установлении и уничтожении налогов, о сложении недоимок и казенных взысканий и об отпуске денежных сумм свыше тех, кои особыми постановлениями ограничены; о лишении дворянства; об определении в высшие должности и об увольнении от них на основании учреждений" (ст. 66 Там же). После 1906 г. данные положения государственного права утратили свою силу.

По своему общему смыслу институт словесных распоряжений в условиях существования народного представительства неизменно должен был поменять сферу своего применения и из общегосударственной всецело сойти к области частной жизни Государя, его окружения, династии и двора. Что же касается проблемы аутентичного толкования, то ratio этого технического приема, его действенность в условиях существования независимой и компетентной судебной власти представляется весьма сомнительной, поскольку в данном случае вступает в силу простой принцип: nemo iudex in propria causa, а раз так, то толковать норму уполномочивается только суд, а не монарх или парламент, так как только суд может судить о пределах собственной компетенции; указанные выше органы государственной власти это делать не могут, поскольку Основные законы содержат четкое перечисление объема их компетенции. Остается только сожалеть, что Россия в новых условиях прожила 12 лет - срок, безусловно, ничтожный для того, чтобы практика подсказала единственно верный, и притом исторический, вариант решения данной проблемы.

По способу осуществления законодательных полномочий Императора мы видим следующую картину. Законодательная инициатива Императора в условиях существования абсолютизма не была связана никакими формальностями. Государь волен был поручить разработать проект предполагаемой законодательной меры кому угодно, если не вполне доверял собственным способностям. Данный принцип нашел свое полное подтверждение за более чем 75-летнюю историю гинекократии в России. Вместе с тем рядом с Сенатом довольно рано появляется ряд государственных органов, которым на постоянной основе поручается среди прочих дел разработка и обсуждение мер в области законодательствования. Прежде всего следует указать на Правительствующий Сенат, который за свою более чем 200-летнюю историю в 1711 - 1725 гг. и 1740 - 1763 гг. непосредственно занимался указанной деятельностью. В период с 1726 по 1730 г. данная функция находилась в руках Верховного Тайного Совета, в десятилетие с 1731 по 1740 г. - Кабинета Министров, в правление императрицы Елизаветы - Конференции, с 1768 г. - Совета при высочайшем дворе. В 1802 г. учреждается Непременный совет, в 1810 г. он переживает реформу, окончательно определившую место Государственного Совета как высшей законосовещательной инстанции Империи. До 1906 г. фактически Государственный Совет представлял собой "сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и через него восходят к Верховной Императорской власти" (ст. 1 Уч. ГС. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Вместе с тем следует указать, что согласно пр. 48 ЖГД дворянские собрания получили право петиции, т.е. обращения к верховной власти с предложением, которое по сути могло представлять собой формальную законодательную инициативу; наконец, по смыслу норм Учреждения комиссии прошений (т. I Св. зак.) частное лицо могло от себя представить на высочайшее имя проект того или иного мероприятия в области государственной жизни; в том случае, "если комиссия признает проект заслуживающим внимания, то испрашивает Высочайшего повеления на внесение его в Государственный совет" (ст. 60. Уч. ком. прош. Т. I ч. 2 Св. зак. изд. 1892 г.).

В составлении проекта законодательного мероприятия до 1906 г. Государь мог и не принимать участия, однако истории известны случаи, когда только благодаря воле монарха работы по составлению закона сдвигались с мертвой точки или получали свое разрешение. Прекрасный пример - личное участие императора Александра II в заседаниях редакционных комиссий, составлявших документы крестьянской реформы. Прения в комиссиях, как известно, выявили ряд неразрешимых противоречий и только благодаря жесткому указанию на срок, к которому Государю угодно видеть готовые проекты актов реформы, позволили совершиться грандиозному делу освобождения крестьян. После 1906 г., когда законодательная инициатива по целому ряду конституционно-правовых вопросов перешла в исключительное ведение монарха (напомним: это дела по пересмотру Основных законов, ст. 8 Св. осн. гос. зак., вопросы регулирования престолонаследия и статуса династии (ст. 125 Там же)), мы также встречаем факты непосредственного участия Императора в обсуждении мер законодательного порядка, имеющих важное государственное значение. Нередко подобные факты имели форму докладов Председателя Совета Министров Государю по тем или иным законопроектам, вносимым в Думу. Наконец, стоит указать, что как до 1906 г., так и после правом разрабатывать тот или иной законопроект были наделены отдельные министерства и ведомства.

Утверждение законопроекта, прошедшего стадию обсуждения до и после 1906 г., подлежало ведению Государя Императора (ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 9 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Санкция имела форму личной подписи Императора на готовом законопроекте. Правда, до 1906 г. Император при утверждении законопроекта, обсужденного в Госсовете, не являлся связанным мнением состоявшегося большинства; он мог (1) согласиться с мнением большинства или меньшинства членов Госсовета, (2) наложить собственную резолюцию или видоизменить отдельные части законопроекта. Таким образом, традиционное для главы государства право veto в принципе не составляло в российском праве одного из главных сдерживающих механизмов, принятых в обычном законодательном процессе. Не погрешим против истины, если заметим, что до 1906 г. Государь был волен прекратить сам законодательный процесс на любой из его стадий, однако после издания Основных государственных законов 1906 г. Император в силу положений ст. 112 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. получил право суспензивного (отлагательного) вето, т.е. право отказаться утвердить рассмотренный Госдумой и Госсоветом законопроект; при этом повторно законопроект мог быть обсужден вновь только уже на следующей сессии.

Права верховной власти в области управления. По смыслу российской практики государственного управления начиная с реформ Петра было установлено, что монарх, сосредоточивая в себе всю силу правительственной распорядительной власти, не ограничен в ее отправлении практически ничем, разве что только обстоятельствами самого дела, разрешить которое он призван. Так, ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. гласила: "Власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю. В управлении Верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него лицам и местам, действующим его именем и по его повелению". Надо заметить, что под первым уровнем - верховным управлением - закон подразумевал те государственные задачи, которые ipso facto не могут быть разрешены никем, кроме как самой верховной властью, как это ни парадоксально, несущей единственную ответственность за состояние государства Российского в целом. В данном случае высшая форма ответственности предполагала и высшую степень концентрации властных полномочий. Возможный демагогический вопрос об адресате данной ответственности бессмыслен, поскольку монарх в отличие от любого другого властного лица рискует в случае неверно принятого решения ни должностью, ни положением, ни своим достоянием, а головой. Старая шутка времен ancien regime, что с королей корона снимается только вместе с головой, безусловно, верна. Тем более, что в истории России, к сожалению, есть факты, соответствующие этой прописной истине.

Во втором уровне государственного управления сосредоточены силы и средства для решения менее важных задач государственной жизни, но постоянный характер последних, по общим данным управленческой (административной) науки, требует и постоянных усилий по их решению, в связи с чем на данном уровне образуется целая система органов государственного управления. Как гласила ст. 81 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., "предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в Учреждениях и уставах сих установлений". После 1906 г. в данной двухуровневой системе общего государственного управления произошли изменения, связанные только с появлением новых органов государственной власти.

Первое и самое главное - возник коллегиальный орган, координирующий деятельность учреждений государственного управления, что фактически может быть расценено как появление формального правительства (до 1906 г. de iure и de facto в России отсутствовало правительство в том понимании слова, которое вкладывают в него сегодня); второе, что также отразилось на системе соподчиненности областей административного управления управлению верховному, - появилось народное представительство, получившее в силу своей финансовой прерогативы право оказывать влияние на всю систему государственного управления в целом. Вместе с тем положение старой редакции ст. 80 Осн. гос. зак. вошло без изменений в ст. 10 Осн. гос. зак. 1906 г.; редакция ст. 81 старых Осн. гос. зак. была упразднена, вместо нее, можно предположить, вводилась ст. 18, устанавливающая право Императора регулировать прохождение службы чиновниками, а равно гл. II. Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г., вводившая легальное определение "высшее государственное управление" и учреждавшая Совет Министров в качестве высшего правительственного органа. Наконец, в 1906 г. были кодифицированы положения прежней редакции ст. 47 Осн. гос. зак. и некоторых общих норм, регулировавших деятельность министерств и ведомств (ст. ст. 158 и 31 Уч. мин. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.), прежде всего МВД, в результате чего в России на основании ст. 87 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г. появился особый институт чрезвычайно-указного права (Nothverordnungrecht), одним из важнейших образцов которого послужили аналогичные постановления германского и австрийского законодательства. Согласно положениям ст. 87 Св. осн. гос. зак. во время прекращения заседаний Госдумы в случае острой необходимости Император, по согласованию с Совмином, издавал необходимый указ, с тем только ограничением, что он не мог вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в Учреждения Государственного Совета или Государственной Думы, ни в постановления о выборах в указанные Совет и Думу.

Необходимо отметить, что знаменитые события, происшедшие 3 июня 1907 г., когда был в обход Думы принят новый государственный закон, действительно формально шли вразрез с постановлениями ст. 87. Данный факт в работах юристов либерального образа мысли того времени был расценен как нарушение конституции и прямой государственный переворот. Нам представляется, что Государь в данной ситуации действовал скорее не в порядке ст. 87, поскольку действительно ex iniuria non oritur ius, а в порядке ст. 4 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., в порядке реализации верховной самодержавной власти своего полномочия гаранта, ибо затягивание разрешения сильнейшего государственного кризиса, в котором деятельное участие приняли депутаты I и II Государственной Думы, грозило Империи в конечном счете гибелью. Именно такова была главная идея, средостение монаршей воли, выраженной в Манифесте от 3 июня 1907 г. Как совершенно верно писал С.С. Ольденбург:

"Манифест провозглашал, что историческая власть Русского Царя остается основой государства. Все законы исходят от нее. Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля установлен новый обычный законодательный путь, ограничивающий царскую власть в области издания новых законов. Но в случае, если спасение государства не может быть достигнуто на обычном законодательном пути, - за Царской властью остаются обязанность и право изыскать иной путь. Эту верховную суверенность Государь и подразумевал под словами самодержавие, такое как встарь" [Ольденбург. 1991. С. 383].

* * *

В области верховного управления Государю до 1906 г. принадлежало исключительное право формирования высших органов государственной власти. После 1906 г. происшедшими изменениями было установлено, что половина членов Государственного Совета подлежит избранию (ст. 100 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), а все члены Государственной Думы избираются от населения Империи (ст. 101 Там же). В остальном прерогатива русского царя осталась неизменной: все чиновники Империи, начиная с министра и заканчивая коллежским регистратором, назначались и увольнялись от должности либо его именем, либо им непосредственно.

В области верховного финансового управления до 1906 г. власть монарха также не знала ограничений: он и только он утверждал роспись государственных расходов (государственный бюджет), назначал и отменял налоги, пошлины и тому подобные сборы. Известное ограничение в этой сфере власти монарха устанавливали только Пол. о зем. уч. и Гор. пол., которыми, как известно, органам земского и городского самоуправления предоставлялась самостоятельная компетенция по установлению местных сборов и налогов на местные же нужды. После 1906 г. за Государем осталось только право утверждения росписи, которое формировалось теперь Государственной Думой (п. "б" ст. 31 Уч. Госдумы 1906 г.). Более того, одобрение Думы теперь полагалось получать и для заключения внутренних и внешних займов (ст. 118 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.), отчуждения (т.е. приватизации) государственных имуществ (п. 2 ст. 31 Уч. Госдумы) - вещь, до сих пор недостижимая в современной демократической России. Государю Императору в порядке верховного управления, однако, предоставлялось право осуществлять краткосрочные и чрезвычайные заимствования из государственного казначейства, но в пределах, установленных законом (ст. 118 Св. осн. гос. зак.). Общий же предел устанавливался ст. 116 Св. осн. гос. зак. - не более 1/12 от расходов на данную статью государственной росписи прошедшего финансового года. В целом практика реализации финансовых полномочий Императора после 1906 г. показала, что Дума в этом вопросе обладала достаточно конкурирующей компетенцией.

В области внешних сношений за Императором как главой государства традиционно устанавливалось право представительства Империи перед другими государствами, назначения и приема послов, определения задач внешней политики Империи. Последняя функция всегда находилась в непосредственном ведении Императора, его верховной власти управления. Президент коллегии иностранных дел, затем министр иностранных дел всегда оставался на положении доверенного лица монарха, выполняющего в целом его державную волю. Исключительно ведению Императора подлежали вопросы объявления войны и заключения мира, заключения и ратификации международных договоров (п. 6 ст. 23 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.) позже 1906 г. (ст. 13 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). После указанной даты Дума также могла косвенно способствовать ратификации того международного договора, исполнение обязательств по которому для России вело к тратам из государственного бюджета.

Другой сферой государственной деятельности, в которой власть Императора всегда проявлялась лично, были армия и флот. Последний возник в России, как известно, только благодаря стараниям императора Петра Великого. Соответственно монарх ex officio являлся Верховным главнокомандующим: например, гл. 9 Воинского устава 1716 г. постановляла, что чин генералиссимуса "коронованным главам и великим владетельным принцам только принадлежит". Однако четкое законодательное оформление положения монарха в качестве Верховного главнокомандующего состоялось только после 1906 г., когда в Основных законах появилось легальное определение: "Государь Император есть Державный Вождь российской армии и флота. Ему принадлежит верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского Государства" (ст. 14 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). Необходимо отметить, что Государственная Дума и в этом вопросе оказывала прямое влияние, утверждая бюджет оборонного ведомства. К чести парламентариев следует отметить, что они не скупились на военные кредиты; другое уже дело, что само руководство военного ведомства перед Первой мировой войной оказалось не на высоте.

Государь обладал некоторыми чрезвычайными полномочиями - он объявлял местности на военном или исключительном положении (ст. 15 Св. осн. гос. зак.), он же обладал правом регалии (чеканки монеты) (ст. 16 Там же), жаловал титулы, ордена и другие государственные знаки отличия.

Права верховной власти в области суда. Необходимо заметить, что в этой сфере государственной деятельности права верховной власти ранее и более всего подверглись самоограничению. Основанием к чему, по верному замечанию профессора А.С. Алексеева, служило то, что "правосудие тем лучше организовано, чем меньше в нем места свободному усмотрению и чем более оно сводится к строгому применению закона органами подзаконными" [Алексеев. 1892. С. 184]. Соответственно, уже Петр I положил за правило не вмешиваться в течение дел в судебных инстанциях, той же линии старались придерживаться и его преемники. Последнее, впрочем, не удавалось. Тому было несколько причин: главнейшая из них - отсутствие института кассации, т.е. проверки правильности применения формальной нормы права к делу. Всякое обжалование судебных решений до 1864 г. означало повторное рассмотрение дела по существу.

Естественно, что до учреждения цивилизованных форм судопроизводства просто по необходимости должна была существовать норма следующего содержания: "Но, как гласит закон, могут быть крайности, в коих возбранить всякое прибежище к Императорскому Величеству было бы отнять избавление у страдающего, то в таком случае допускаются всеподданнейшие жалобы на определения департаментов Сената" (ст. 217 Уч. Сената. Т. I Св. зак. изд. 1857 г.). С изданием Судебных уставов 1864 г. установился правильный порядок отправления правосудия, из которого вместе с тем до 1917 г. делались некоторые исключения: так по ст. 97 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 222 Уч. Имп. Фам. ред. 1906 г. "Царствующий Император, яко неограниченный самодержец, во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующегося (члена династии. - М.И.) от назначенных в сем законе прав и поступать с ним яко преступным волей Монаршей". В остальном даже имущественные споры, в которых стороной являлись лица императорской фамилии, подлежали рассмотрению в общих судах (ст. 217 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

В остальном Императору принадлежало право назначения судей (ст. 212 Уч. суд. уст.); правосудие осуществлялось от его имени (ст. 796 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); утверждение приговоров в некоторых случаях (п. 1 ст. 945 Уст. уг. суд.; ср. ст. 22 Уч. Госдумы, ст. 27 Уч. Госсовета. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.); осуществление права помилования и амнистии (в легальном определении права "совершенное прощение") (ст. 72 Уг. ул. 1903 г.; ср. ст. 23 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.).

Преимущества верховной власти.

Одним из главнейших принципов, на котором покоится положение главы государства, является принцип его личной неприкосновенности, которая гарантируется усиленной уголовной защитой. Во все времена наказание за покушение, пусть и не закончившееся совершением преступного умысла, на жизнь, здравие и свободу Императора, Императрицы и наследника устанавливалось в виде смертной казни: ст. 1 гл. II Соб. ул. царя Алексея Михайловича 1649 г., ст. 242 Уг. ул. 1845 г., ст. 99 Уг. ул. 1903 г. Усиленному уголовному преследованию подвергались лица, уличенные в оскорблении величества, которое могло состоять в бранных выражениях, составлении письменных или печатных сочинений оскорбительного характера. Более общие основания неприкосновенности Императора были зафиксированы в ст. 5 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.

Из неприкосновенности монарха вытекает и другой принцип, определяющий его положение: безответственность монарха. Правда, в конституционных монархиях западного типа принцип безответственности главы государства довольно рано стал пониматься как перенесение всей ответственности за действия в сфере государственного управления на министров, контрассигнующих указы монарха. В России, где не была установлена парламентская форма ответственности министров, подобный порядок существовать не мог по той простой причине, что Император, являясь формально источником всей власти в стране, носителем ее верховного суверенитета, логически нес ответственность за свои действия только перед самим собой. С 1906 г., напомним, появилась, однако, и эта форма: ст. 24 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Другая форма безответственности ранее полагала судебный иммунитет для монарха и по делам, связанным с реализацией им личных имущественных прав. При господстве узкопатримониального взгляда на государство как на личное достояние государя его собственная имущественная неответственность также играла большую роль при определении монаршего статуса. Вместе с тем начиная с Петра, когда в отечественном правопонимании устанавливается отделение физической личности царя от его политического, так сказать, лица, когда монарх объявляется только первым слугой государства, то и в России торжествует принцип лишения короны судебного иммунитета по частноправовым спорам. Подобная норма устанавливается в отношении собственности монарха в 1797 г., с образованием особого Министерства уделов, в отношении которого могут быть предъявлены иски в суде, затрагивающие личные имущественные права Императора (ст. 92 Уч. Имп. Фам. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.; ср. ст. 1299 Уст. гр. суд.: "Дела по имениям, приобретенным особами императорской фамилии на праве частной собственности и не состоящие в заведовании императорского двора, подлежат производству в судебных установлениях на общем основании"). Уголовная неответственность монарха устанавливалась в России на тех же принципах, что и политическая.

Монарху в качестве почетных прав присвоены герб и титул.

Надо заметить, что вопрос о титуле при монархической форме правления не является обрядовой формальностью, согласно нормам международного права того времени монархи Европы были выстроены по своеобразному ранжиру. Место каждого из них, например, в вопросах дипломатического протокола определялся его титулом. Поэтому в международной практике той эпохи было принято получать на свой титул признание от других монархов, тем самым получать одновременно с этим и согласие на соответствующее положение в системе международных отношений. В Европе в это время был только один император - Священной Римской империи германской нации, который имел право председательствования на международных конгрессах, поэтому в ту эпоху новый титул вел к претензиям и на новое положение, в конечном счете к новым правам. Императорский титул российских самодержцев был признан в следующей последовательности ведущими европейскими державами той эпохи:

1721 г. - Пруссия, Голландия, Швеция;

1739 г. - Турция;

1742 г. - Англия и Германская империя;

1745 г. - Франция и Испания;

1762 г. - Польша.

В качестве особого преимущества монарх имел право на содержание от государства по традиции именуемом цивильным листом (liste civile); до 1906 г. его размер определялся всецело Императором при утверждении государственной росписи доходов и расходов, но после указанной даты это право перешло к Государственной Думе с единственным ограничением: ассигнуемая сумма не могла быть ниже уровня подобного финансирования, отпущенного на 1906 г. финансовый год (ст. 115 Св. осн. гос. зак.).

Порядок престолонаследия.

Формально в России до Петра I престолонаследие определялось государственно-правовым обычаем, согласно которому право на престол получало лицо мужского пола по праву первородства; этот принцип, утвердившийся еще со времен московских Рюриковичей, в дальнейшем был подкреплен правом Земского собора либо избирать династию, либо утверждать на царство нового монарха, иногда могло произойти и простое избрание из нескольких кандидатов подходящего к царскому венцу лица. Последним царем из династии Романовых, который был формально избран царем в обход, кстати, принципа первородства, стал сам Петр I.

В связи с делом царевича Алексея Петр Манифестом от 3 февраля 1718 г. определил главную причину, заставившую его прибегнуть к крайним мерам, заявив:

"Ибо не могу такова наследника оставить, которой бы растерял то, что через помощь Божию отец получил, и испроверг бы славу и честь народа российского, для которого я здоровье свое истратил, не жалея в некоторых случаях и живота своего, к тому ж и боясь Суда Божия, вручить такое правление, знав непотребного к тому"; в связи с чем было постановлено следующее: "И тако мы сожалея о государстве своем и верных подданных, дабы от такого властителя наипаче прежнего в худое состояние не были приведены, властию отеческою, о которым по правам государства нашего и каждой подданный наш сын своего наследства лишить и другому сыну, которому хочет оное определить, волен, и яко самодержавной государь для пользы государственной лишаем его, сына своего Алексея, за те вины и преступления наследства по нас, престола нашего Всероссийского, хотя б ни единой персоны нашей фамилии по нас не осталось".

Престол, таким образом, передавался сводному брату Алексея от брака с Екатериной. Однако на этом вопрос исчерпан не был. Именным указом от 5 февраля 1722 г. он, фактически отменяя прежнее правило, установленное обычаем: "токмо от обычая старого, что большему сыну наследство давали", ссылаясь на прежние примеры несоблюдения этого правила, установил завещательный порядок престолонаследия: "дабы сие всегда было в воли правительствующего государя, кому оный хочет, тому и определит наследство". Правда, по смыслу самого Указа было очевидно, что монарх все же ограничен в своем праве выбора нисходящими родственниками, а не посторонними людьми. Полной свободы завещания, таким образом, установлено не было.

Последнее подтверждается дальнейшей практикой передачи престола: Петр II - внук Петра I, Анна Иоанновна - его племянница, дочь сводного брата Петра - царя Иоанна Алексеевича V, Иоанн VI - внучатый племянник Петра (внук Иоанна V), Елизавета - дочь Петра, Петр III - его внук. Исключения из общего ряда царствований XVIII в. (до 1797 г.) составляют только Екатерины I и II, чьи права на престол определялись всецело условиями государственного переворота. Права Павла I на престол определяются его рождением в законном браке от Петра III с Екатериной II, однако впоследствии явились сведения, которые ставили под сомнение его происхождение именно от Петра III, - историки до сих пор не могут установить этого с точностью. Но именно Павел Петрович - формальный правнук Петра I - упразднил чехарду с престолонаследием, установив в этом важном государственном вопросе твердый и законный порядок, который действовал до 1917 г.

Новый порядок престолонаследия был утвержден Указом от 14 апреля 1797 г. Текст Указа составлен еще ранее - 4 января 1786 г. в форме договора между тогда еще великим князем Павлом и его супругой великой княгиней Марией Федоровной. Последнее, впрочем, не помешало ведущему юристу дореволюционной России Н.М. Коркунову утверждать, что данный акт тем не менее не может считаться семейным договором, а "его следует признать законом" [Коркунов. 1893. 1 : 172], тем более что в последующем ему была придана, несомненно, легитимная форма.

Указом о престолонаследии устанавливался так называемый австрийский порядок наследования престола, по которому права на престол получали все нисходящие императора-родоначальника, а таковым являлся, как известно, сам Павел I, вне зависимости от пола. Право преимущества, однако, устанавливалось для лиц мужского пола согласно факту первородства. Это означает, что сыновья предшествуют дочерям при престолонаследии. В случае пресечения мужского потомства к наследованию призываются дочери последнего царствовавшего Императора, что было названо в акте "правом заступления".

Нормы Указа о престолонаследии 1797 г. дополнялись в последующем уточняющими постановлениями. Так, в 1820 г. по поводу морганатического брака великого князя Константина Павловича с католичкой был определен принцип равнородности брака, что юридически основывалось на необходимости получения разрешения Императора на такой брак. Дети от мезальянса устранялись от наследования престола, что законодательно было подтверждено, однако, только в 1886 г. Манифестом от 12 декабря 1825 г. и одновременно с обнародованным с ним Манифестом Александра I от 16 августа 1823 г. определялся порядок отречения от престола. Далее, при составлении Свода законов в 1830 г. и внесении в первый том этого акта Учреждения Императорской Фамилии было постановлено, что лицо, вступающее в равнородственный брак с представителем Императорского дома, должно до бракосочетания перейти в православие; несоблюдение этого положения вело к потере прав на престолонаследие для детей от такого межконфессионального союза. Вместе с тем в 1886 г. появляется новая редакция ст. 142 Осн. гос. зак., ставшая теперь ст. 60 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г., которой устанавливалось требование перехода в православие до брака только для прямых наследников престола: "Брак наследника престола и старшего в его поколении мужского лица с особой другой веры совершается не иначе, как по восприятии ею православного вероисповедания"; тем самым было восстановлено старое правило, утвержденное еще Петром III: как известно, Алексей Петрович - несчастный сын отца-реформатора - был женат на католичке (австрийской принцессе), которая даже после брака не перешла в православие, соответственно у Петра II мать не была православного вероисповедания. Наконец, Манифестом 1826 года право на престол устанавливалось для лиц императорской крови с момента зачатия.

Совершеннолетие наследника престола устанавливалось с 16 лет, тогда как наступление общей дееспособности для подданных начиналось только с 21 года. Впрочем, для Императора момент дееспособности не имел определенного значения. До достижения совершеннолетия над ним учреждалась опека во главе с правителем или регентом. Назначение регента и опеки подлежало ведению последнего царствовавшего Императора, в случае же невозможности подобного волеизъявления опека и Регентство вручались отцу или матери Государя, но никак не отчиму или мачехе (ст. 44 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.). "Когда нет отца и матери, то правительство и опека принадлежат к ближайшему к наследию престола из совершеннолетних обоего пола родственников малолетнего Императора" (ст. 45 Там же). При регенте учреждался Совет из особ первых двух классов по Табели о рангах в количестве шести человек, впрочем, Совет имел только совещательное значение (ст. 51 Там же).

Вступление на престол следующего Императора осуществлялось автоматически без каких-либо формальностей, "силою самого закона о наследии". Таким образом, старый монархический принцип: "Le roi est mort: vive le roi" получал и в России свое полное подтверждение. Коронация не имела строго юридического значения и осуществлялась, если можно так сказать, с целью придания должной пышности началу нового царствования. В этом коронация отличается, например, от инаугурации современных президентов России, поскольку для последних данный акт имеет юридическое значение - только со дня вступления в должность (инаугурации) вновь избранный президент начинает отправлять свои обязанности.

Учреждение Императорской фамилии.

Круг кровных родственников Императора, как восходящих, так и нисходящих, и боковых, составлял в России с 1797 по 1917 г. особое привилегированное сословие, статус которого определялся Основными государственными законами страны. Выше говорилось, что Уч. Имп. Фам. включалось в качестве особого отдела в первый том Свода законов с первого по последнее издание. Вплоть до 1885 г. этот акт не претерпевал существенных изменений, однако в связи с расширением династии, увеличением ее численности понадобилось точнее определить как статус ее членов, размер их привилегий, так и суммы денежного содержания, отпускаемые ежегодно. К чести императора Александра III необходимо отметить, что он, пожалуй, единственный в истории России произвел радикальное сокращение расходов на содержание правящего слоя страны. Во многом сокращение составило снижение сумм в 3 или 5 раз, а некоторые графы расходов, например, на праправнуков Императора, были упразднены вовсе. Реформой 1885 г. значительно сужался и круг Императорской фамилии.

Управление имуществом династии находилось в ведении Министерства двора и уделов.