§ 3. Высшая правительственная власть в Российской империи

Место и роль правительства в системе органов государственной власти Российской империи.

В России все время существования Петербургской империи отсутствовал четко оформленный институт коллегиальности министров, известный как правительство - governement в западных аналогах. Краткий период истории "думской монархии" можно в этой связи рассматривать только как начальный этап формирования органа, координирующего деятельность ведомств центрального государственного управления. Во многом такая ситуация объяснялась характером власти Императора и его положением среди других органов государственной власти. Старая редакция Основных государственных законов гласила, что русский монарх "есть монарх самодержавный и неограниченный" (ст. 1 Осн. гос. зак. Т. 1 Св. зак. ред. 1832 - 1892 гг.), при этом в силу ст. 80 ред. 1892 г., "власть управления во всем ее пространстве принадлежит Государю". Таким образом, Император лично руководил деятельностью подчиненных "мест управления", как тогда говорили. Правительства de iure в виде особой корпорации министров не существовало.

Конечно, во многом становление коллегиальной системы организации высшего правительственного органа обусловлено было появлением и укреплением института парламентаризма, когда министры, формально оставаясь слугами короны, ее советниками, тем не менее несли политическую ответственность перед парламентом. Одновременно с этим формировался и другой принцип организации правительства, обычно обозначаемый через английскую формулу: King in the Council. Под последним подразумевалось, что министры в своем общем собрании под председательством монарха образуют единую и солидарную корпорацию - по сути формальное правительство, позднее обозначаемое как исполнительная ветвь общегосударственной власти. Именно солидарная организация правительственной власти делала ее нечто большим, чем власть каждого отдельного министра, так как таким образом совместное заседание всех министров могло принимать решения по вопросам, выходившим за рамки компетенции каждого из них.

Место такого соединенного собрания всех министров под председательством главы государства внутри системы органов государственной власти определяется обычно как высший орган исполнительной власти. Именно такому органу неформально поручается исполнение задач, вытекающих из исполнения законов, формально же исполнение каждого закона по-прежнему вверяется ведомству отдельного министра. В то же время этот орган присваивает себе и некоторые высшие прерогативы главы государства, вернее, он сам их делегирует ему в силу факта своего председательствования. В государствах, для которых характерна самостоятельная роль его главы, предусмотрено, конечно, подчиненное положение корпорации министров, при этом министры продолжают оставаться официальными советниками или помощниками главы государства, посредством которых он реализует собственные полномочия, либо непосредственно, либо делегируя их министрам, фактически соединенной корпорации министров.

Все это было характерно, повторимся еще раз, для стран Западной Европы и Северной Америки уже в середине XIX в. В России подобная система реализоваться не могла хотя бы уже потому, что единственным носителем власти здесь являлся абсолютный монарх, который в управлении верховном действовал непосредственно; "в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от Него лицам и местам, действующим Его именем и по Его повелениям", - так гласил закон (ст. 80 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Иными словами, советникам Императора вверялась подчиненная власть управления, что фактически было установлено со времени реформ Петра Великого. Все это вело к тому, что монарх лично, in personam, подменял собой солидарное собрание собственных советников и выносил все решения, выходившие за рамки их компетенции, единолично. Нельзя сказать, что подобная организация власти была удобна в практическом плане, за более чем 200-летнюю историю Империи расцвет такой организации власти пришелся на тридцатилетнее царствование императора Николая I (1825 - 1855 гг.), да и то даже этот выдающийся монарх не смог обойтись без вспомогательного аппарата, взявшего на себя техническую работу по проведению должной координации деятельности министров.

С формированием различных отраслей государственного управления, реализованных вначале в системе коллегий, а потом и министерств, понадобилось сразу же организовывать должное взаимодействие между ними, а после создать орган, который бы санкционировал проект решения, подготовленный несколькими из них, - это понял уже сам Петр; и одной из форм решения данной проблемы при нем стал Сенат.

Сенат как правительственное учреждение.

В первом же указе об учреждении Сената было сказано, что он создается на время отлучек Императора, тем самым ex officio Сенат замещал самого Императора, в связи с чем Сенат получил наименование "Правительствующий" (Указ от 22 февраля 1711 г.). Сразу заметим, что только на краткий период с 14 марта 1726 г. по 12 декабря 1741 г. он именовался "Высоким". Указом от 2 марта 1711 г. Сенату передавалось самостоятельное указное право, реализуемое по докладу проекта решения Сенатом непосредственно Императору. Наконец, более четко правительственная роль Сената была определена впервые Указом от 12 декабря 1718 г. Пункт 1 этого Указа считал президентов всех коллегий членами Сената, следующий пункт еще более четко указывал, что "когда кому в коллегии такое дело случится, то ему одного того учинить невозможно", тогда надлежит дело передавать на общее заседание Сената и решать его уже в соединенном заседании. Более четко указанное правило было сформулировано в п. 2 Указа от 27 апреля 1722 г. "О должности Сената": "Дело сенатское то, когда кому решить невозможно, то те дела президенту коллегии приносить и объявить генерал-прокурору, который должен представить в Сенате, и оное решить в Сенате, а чего невозможно решить, о том, приложа свое мнение, учинить предложение в доклад". Последний раз аналогичное положение упоминается в п. 3 Указа от 7 марта 1726 г., с тем только исключением, что дела, выносимые в Сенат из Военной коллегии, должны решаться в присутствии кого-либо из членов ВТС.

В дальнейшем место Сената в посреднической роли и собственной указной практике заступили другие органы высочайшей власти, которые учреждались непосредственно под председательством Императора (вплоть до 1917 г. Председателем Сената числился Император) и по форме и на деле восполняли пробел между органами центрального управления (коллегиями-министерствами) и Императором. Однако эти органы не смогли приобрести необходимого постоянства своей структуры и компетенции, в связи с чем Указом от 12 декабря 1741 г. "О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел" Сенат вновь получает всю полноту правительственной власти. По замечанию А.Д. Градовского, из его ведения изъяли только дела по внешним сношениям. Дополнительным средством усиления власти Сената было еще и то, что вышло несколько указов (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XI. N 8480, 8575), подтверждавших действие прежних законоположений Петра Великого, воспрещавших подачу челобитных на высочайшее имя, минуя Сенат. В эту же эпоху, как отмечал А.Д. Градовский, Сенат получает совершенно новые области компетенции: финансово-хозяйственную и территориальную. В первом случае он распоряжался насчет мер к поощрению развития промышленности России, а равно регулировал ее внешнюю торговлю, активно предоставляя откупа по винной и соляной регалиям; в области территориального управления Сенат прямо вмешивается в управление инородцами, активно регулирует колонизационную политику на тогдашних окраинах Империи. Обращает на себя внимание еще и то, что военные дела в это время также решались Сенатом.

В правление императора Петра III из ведения Сената изъемлются дела по Военной и Адмиралтейств-коллегии. В правление Екатерины II должность и роль Сената подвергается еще большему ограничению. Отчасти падение значения Сената можно объяснить реформой децентрализации управления страной, предпринятой Императрицей. Децентрализация сказывается на структуре Сената - в общем виде он получает ту систему департаментов, которая в последующем только меняется численно. С функциональной точки зрения Сенат, разделившись на департаменты, передает многие свои полномочия на места - в губернские правления, некоторые из них переходят на усмотрение самого монарха. Центр власти, таким образом, перемещается со среднего уровня (который всегда являлся местом правительства) на высший уровень. Во многом такая ситуация может быть понята как усиление абсолютизма, а не как бюрократическая централизация. На верхнем уровне, уровне самого монарха, одновременно с этим вновь восстанавливается прежний характер координации деятельности тех органов центрального управления, включая и сам Сенат, которые просуществовали вплоть до нового царствования. При Павле I должность Сената подвергается еще большему умалению, а в царствование потомков этого императора Сенат окончательно становится высшей кассационной инстанцией Империи, сохраняя за собой лишь некоторые административно-хозяйственные функции.

Первоначальная структура Сената была достаточно простой - общее присутствие в составе нескольких доверенных лиц Императора; с Указом от 27 марта 1711 г. при Сенате учреждается канцелярия, а с учреждением коллегий президенты их по должности входят в последний. Указом от 12 января 1721 г. при Сенате учреждается должность рекетмейстера; в феврале того же года ему дается общая инструкция. В 1713 г. Сенат переехал из Москвы в Петербург, где и оставался вплоть до своего упразднения в 1917 г. Только спустя девять лет после переезда в Петербург в Москве по Указу от 19 января 1722 г. создается Сенатская контора, ведавшая делами московских отделений коллегий, причем наиболее важные дела полагалось посылать в новую северную столицу. Окончательно система главных подразделений Сената при Петре устанавливается Указом от 27 апреля 1722 г., в том же году издается Указ о должности генерал-прокурора Сената (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. VI. N 3978 и 3979). Последняя должность с самого начала аккумулировала в своих руках огромную власть, впоследствии, по мнению А.Д. Градовского, позволившую ей превратиться в фактического премьер-министра в царствование императриц Елизаветы и Екатерины II. Единственный перерыв в функционировании этого должностного лица наблюдался в краткий период господства ВТС. Последним новшеством в структуре Сената в правление Петра I явилось назначение Указом от 18 января 1722 г. герольдмейстера (Указом от 5 февраля 1722 г. ему дана инструкция). По общей своей должности герольдмейстер наследовал дела прежнего Разрядного приказа.

Следующая серьезная реорганизация структуры Сената наступает уже в 1730 г., когда Указом от 1 июня Сенат разделяется на несколько департаментов: 1) духовных дел; 2) военных и морских дел; 3) камер-коллежских дел; 4) дел юстиции и челобитий; 5) купецких и государственных заводов; тогда же определяется и состав каждого департамента Сената: четыре-пять сенаторов. Следующая крупная реформа структуры Сената, совпавшая по времени с умалением его власти, произошла в 1763 г. В Санкт-Петербурге учреждаются четыре департамента, в Москве из прежней Сенатской конторы - два департамента. Первый департамент по этой реформе ведал государственные внутренние и политические дела; второй - судебные дела (кассация и апелляция); третий - управление губерний, состоявших на особом положении (Малороссия и Остзейский край); четвертый - дела из Военной и Адмиралтейств-коллегии; все перечисленные департаменты находились во второй столице. В Москве бывшая Сенатская контора преобразована была в первый департамент, в который перешли все прежние дела, подведомственные конторе, во второй - апелляционные дела; во многом этот московский департамент конкурировал с деятельностью второго петербургского департамента. В правление императора Павла I в состав Сената вводятся многочисленные экспедиции, образованные из реорганизованных коллегий. Наконец, при императоре Александре I Сенат, "яко верховное место правосудия и исполнения законов" (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 19908), получает окончательное свое положение в виде органа подчиненного управления. Последнее вместе с тем было установлено de facto только в ходе последующей практики, так как выражение закона - Уч. Сената 1802 г. de iure оставляло за ним некоторую роль в делах верховного управления. Подобная терминологическая путаница существовала, надо сказать, вплоть до 1917 г.; это было обусловлено тем, что формально Император продолжал числиться его председателем (ст. 4 Уч. Сената изд. 1892 г.), несмотря на то что доктрина русского государственного права начала XX в. считала это положение "анахронизмом".

В дальнейшем, особенно по СЗРИ изд. 1857 г., Сенат был разделен на 12 департаментов: с первого по пятый, а также межевой и герольдии (последний преобразован в особый департамент только в 1848 г.) находились в Санкт-Петербурге; шестой, седьмой и восьмой - в Москве; девятый и десятый - в Варшаве. В 1876 г. в связи с введением в губерниях бывшего Царства Польского действия Судебных уставов 1864 г. варшавские департаменты были упразднены, такая же участь постигает и московские. Дела упраздненных департаментов отходят к петербургским, в составе которых равно производится реорганизация - появляются специальные кассационные департаменты согласно ст. ст. 114 и 115 Уч. суд. уст. 1864 г., состав и порядок работы которых мы рассмотрим ниже в параграфе, посвященном судебной системе Империи. Таким образом, к изданию Уч. Сената 1886 г. последний превращается в высшую судебную инстанцию, попутно осуществляющую административный надзор в порядке административной юстиции: первый, второй герольдии, межевой ведали теперь делами высшего административного надзора и управления; с четвертого по седьмой ведали дела апелляционного и кассационного порядка. Важно при этом отметить, что в 1802 г. должность генерал-прокурора (фактического премьер-министра второй половины XVIII в.) соединилась с должностью министра юстиции и превратилась в исключительно правоохранительную власть.

Верховный Тайный Совет.

Верховный Тайный Совет и учрежденный впоследствии на его месте Кабинет Министров в период с 1726 по 1741 г. представляли собой реальную попытку, хоть и олигархического порядка, учредить в России некое подобие глав центральных ведомств, осуществляющих управление страной. Поэтому представляется вряд ли правильной точка зрения М.Ф. Владимирского-Буданова, посчитавшего, что ВТС был учреждением центрального управления.

ВТС создавался по Именному указу от 8 февраля 1726 г., в котором достаточно четко было обозначено ratio самого учреждения.

"А понеже усмотрели мы, что тайным действительным советникам и кроме сенатского правления есть немалый труд в следующих делах: 1) что они часто имеют по должности своей, яко первые министры, тайные советы о политических и о других важных государственных делах; 2) из них же заседают некоторые президентами в первых коллегиях... от чего в первом и весьма нужном деле в Тайном Совете немалое им чинится помешательство, да и в Сенате в делах остановка и продолжение, от того, что они за многодельством не могут вскоре чинить резолюции на государственные внутренние дела. Того для за благо мы рассудили и повелели с нынешнего времени, при дворе нашем, как для внешних дел, так и для внутренних государственных важных дел, учредить Верховный Тайный Совет, при котором мы будем сами присутствовать".

Этим же Указом постановлялось, что председателем Совета является Императрица, все доклады на высочайшее имя от Сената и коллегий полагалось подавать только через него; коллегии сносятся с Сенатом посредством промеморий, т.е. простых уведомлений. Таким образом, верховники создавали орган, в значительной степени устранявший от дел верховного управления не только Сенат, но и даже самого монарха. В подтверждение последнего тезиса можем указать на протокол заседания ВТС от 8 февраля 1726 г., по результатам которого и был издан указ о создании самого Совета. В протоколе значилось:

"Понеже Ея Величество во оном Тайном Совете свое президентство сама управляет и причина имеется уповать, что она персонально часто присутствовать будет, и того ради оный Тайный Совет толь наименьшее за особливый коллегиум или тако почтен быть может, понеже оной токмо Ея Величеству по облегчению в Ея правительства бремени служит все дела скорее отправлены и решены, и государства прекращения рассуждение иметь будет, дабы толь безопасны высоким Ея именем указы выходили".

Последнее означало, что формально монарх мог проявлять свою указную (законодательную) власть только через ВТС. Формально перед нами четкое указание на правительство, единую властную корпорацию, создаваемую по формуле King in the Council или Kongen i Statsradet, если брать очевидный шведский образец российского Совета. Вместе с тем Екатерина I все же отказалась утверждать пункт протокола вышеупомянутого заседания Совета, в котором устанавливалось непременным условием заслушивание последним проектов всех указов, идущих на подпись к Императрице.

В дальнейшем, после подтвердительного Указа от 28 марта 1726 г., ВТС, развив бурную деятельность, пошел по пути самостоятельного расширения собственной компетенции, в частности, он стал своей властью назначать сенаторов и во многом способствовал ревизии результатов преобразований Петра I. Поднявшись на недосягаемую высоту власти в краткий период междуцарствия, Совет закончил свое существование в первый же год правления императрицы Анны Иоанновны, но потребность в органе, принявшем бы на себя значительную часть бремени высшего государственного управления, оставалась, в связи с чем на смену Совету приходит Кабинет Министров.

Кабинет Министров.

Кабинет министров появляется впервые на месте ВТС уже по Указу от 10 ноября 1731 г., фактически подтвердившему указ, данный месяцем ранее (от 18 октября 1731 г.). По своему положению Кабинет полностью соответствовал правительственному органу, так как восполнял промежуток в системе органов государственной власти между коллегиями и Сенатом, с одной стороны, и Императрицей - с другой. Первоначальный состав Кабинета определялся в три человека. Компетенция его не распространяется сперва широко, но постепенно расширяется и она в основном за счет подчинения Кабинету Министров все новых и новых органов управления. В частности, к нему в прямое подчинение со временем перешла Тайная канцелярия - ведомство всемогущее на Руси. Далее, вскоре после создания Кабинет получает в свое заведование дела внешних сношений, руководство армией и флотом. Заведование последней категорией дел в силу вещей заставляет его подчинить своему надзору все финансовое управление страной. С 1735 г. подписи трех членов Кабинета Министров стало достаточно, чтобы указ, подписанный им, приравнивался по значению к указу за собственноручной подписью Императрицы: "Никаких наших словесных указов, кроме тех, которые за подписанием собственные Наши руки или за руками Наших кабинетных министров, не принимать и в действо не производить" (Указ от 9 июня 1735 г.).

Однако, как замечают исследователи, должной функциональной значимости в системе высших органов государственной власти Кабинет Министров не получил. Тому было две причины. Первая общая причина заключалась в рыхлой и неопределенной структуре самого Кабинета; между его членами не было установлено сколько-нибудь правильного распределения компетенции. Вторая причина, субъективная во многом, заключалась в системе фаворитизма - явлении практически неизбежном при гинекократии, существовавшем в России на протяжении 75 лет галантного века. Фаворит является не просто болванчиком (предметом амурного поклонения - так называли любовников в то время), но и всесильным министром, подчас распоряжающимся государственными делами по собственному усмотрению. Все вышеперечисленные факторы в целом способствовали тому, что к концу правления Анны Иоанновны Кабинет постепенно утратил собственное государственное значение, превратившись во что-то вроде личной канцелярии Императрицы, чем не замедлил воспользоваться Сенат. Наконец, как отмечал А.Н. Филиппов, деятельность Кабинета Министров способствовала в историческом плане становлению института контрасигнатуры, поскольку "в конце 1738 года императрица повелела, чтобы представляемые ей для подписи именные указы и резолюции были контрассигнованы кабинет-министрами" [Филиппов. 1916/C/710]. De iure контрассигнатура устанавливается только в 1906 г. (ст. 24 Св. осн. гос. зак. изд. 1906 г.).

Совещательные органы при монархе.

Верховный Тайный Совет и Кабинет Министров были, пожалуй, единственным примером за весь XVIII в., когда в России создавались на постоянной основе специальные учреждения, в той или иной мере структурированные и наделенные компетенцией, похожей на правительственную. В дальнейшем, несмотря на все возрастающую потребность в координации деятельности сначала президентов коллегий, а затем и министров, монархи и монархини создавали учреждения, по своей юридической природе более похожие на специальные комитеты, комиссии ad hoc, как их называют юристы, нежели на постоянно действующую правительственную коллегию министров.

Так, императрица Елизавета Петровна, первоначально восстановив деятельность Сената (по Указу от 12 декабря 1741 г.), не помышляла о создании некоего подобия Кабинета при своей особе. Но обстоятельства, вызванные вступлением России в войну против Пруссии на стороне Франции и Австрии (Семилетняя война), однако, вынуждают и ее для руководства дипломатическими и военными делами в ходе названной войны создать некое подобие координирующего органа: Конференцию при Высочайшем Дворе. В значительной степени эта Конференция взяла в свои руки функции Верховного главнокомандования, для выполнения которых в период войны в любом государстве необходима координация действий всех важных органов. Соответственно к концу войны роль Конференции только усилилась.

В краткое правление императора Петра III Конференция была переименована в Совет при Высочайшем Дворе (Указ от 18 мая 1762 г.). В состав Совета входило восемь человек, которым вверялся надзор за верховным управлением и отправлением дел в коллегиях и Сенате. При воцарении императрицы Екатерины II Совет этот упраздняется, но ввиду нападения Турции на Россию учреждается Императорский Совет, который Указом от 17 января 1769 г. переименовывается в Совет при Высочайшем Дворе. Самим Указом устанавливался срочный его характер - только на период войны, но и после ее окончания он продолжал действовать. В задачу Совета входило информирование и консультирование императрицы - компетенция, таким образом, была чисто совещательной. Вместе с тем одновременно с Указом, учреждавшим этот Совет, был дан специальный Наказ о порядке учрежденному по нынешним военным обстоятельствам Совету. Анализ этого акта показывает, что Совет имел все шансы превратиться в постоянно действующий совещательно-консультативный орган при Императрице, поскольку (а) ему придавалась четкая система организации, (б) вверялась определенная компетенция.

Организация екатерининского Совета представляла собой трехуровневую структуру: общее заседание под председательством Императрицы, на котором, как показала практика, могли решаться чрезвычайно важные государственные вопросы; так, незадолго до своей кончины Екатерина II поставила перед его членами вопрос о лишении Павла (тогда цесаревича) прав на наследование престола и передаче их внуку Александру. Несмотря на явное желание монархини, члены Совета воспротивились этому. Формально они связаны были положением Манифеста самой Екатерины о вступлении ее на престол после переворота 1762 г. (или "революцией", как назвал это событие в своих "Записках" Г.Р. Державин); так как последним подтверждалось право Павла на престол, сама Екатерина обещала править до его совершеннолетия. Далее, Совет подразделялся на два департамента: политических и военных дел. При Совете Наказом учреждалась канцелярия. Заседания Совета, согласно Наказу, проводились регулярно два раза в неделю.

Это учреждение было одним из немногих, которое не затронул в своей политике император Павел I, но которое было преобразовано следующим императором Александром I, в Непременный совет. Последний был учрежден Указом от 30 марта 1801 г. для рассмотрения важных государственных дел. Во многом этот орган может быть понят как прообраз двух важнейших позднейших учреждений, поделивших друг с другом высшие правительственные функции: Государственный совет и Комитет Министров. Первоначально от Непременного совета отпочковался Комитет Министров, уже в 1802 г., но более стройную организацию и общую компетенцию он получает только по реформе Сперанского 1810 - 1811 гг. Оба эти органа в неизменном виде и компетенции просуществовали до первой русской революции, когда Кабинет Министров был вовсе упразднен, а Госсовет получил новую организацию и ведомство.

Государственный Совет.

Неясность первоначального статуса Государственного Совета (он был одновременно и законосовещательным, и исполнительным органом) объясняется, с одной стороны, механической попыткой ввести в государственную администрацию России принцип разделения властей, с другой - незавершенностью реформы Сперанского. Причем в первом случае в определение "механическая попытка" не вкладывается какой-либо отрицательный смысл. Государственный строй Империи покоился на всеохватывающей власти монарха, поэтому даже с рациональных позиций приходилось испытывать большие трудности при разделении одной и той же власти на три ее независимых (по определению) ветви. В традиционной картине разделения властей каждая из них имеет свой особый источник, тогда как при абсолютной монархии неизбежен бюрократический солипсизм, своеобразная форма тавтологии, когда любое решение, принятое особым органом, тем не менее получает силу только с одобрения той же самой бюрократии, но более высшей инстанции. В связи с этим в российском законодательстве и появляются такие странные на первый взгляд определения, как "верховная власть управления" и "подчиненная власть управления". Следовательно, формального разделения власти не происходит, а осуществляется ее только иерархическое упорядочивание.

Сперанский, как известно, стремился ввести в России формы народного представительства, для которых планируемый им Госсовет должен был явиться последней инстанцией, одобряющей принятый Думой законопроект, перед его подписанием Императором. Тогда, в 1810 - 1811 гг., эту реформу осуществить не удалось, в связи с чем Госсовет автоматически приобрел законосовещательную функцию, получив вдобавок еще и некоторые права по координации деятельности органов центрального управления (министерств), для которых первоначально, согласно плану реформ, он должен был служить инстанцией предваряющего обсуждения министерского законопроекта перед внесением его на рассмотрение народного представительства. Этим же объяснялось и появление в Уч. ГС 1810 г. формулы "вняв мнению Государственного Совета", по сути являвшейся калькой с французских образцов той эпохи, что в свое время вызвало гневную инвективу Карамзина: "Поздравляю изобретателя сей новой формы, или предисловия законов... государь российский внемлет только мудрости, где находит ее: в собственном ли уме, в книгах ли, в голове ли лучших своих подданных; но в самодержавии не надобно никакого одобрения для законов, кроме подписи государя; он имеет всю власть" [Карамзин. 1991. С. 60]. Отчасти великий историк не понял или сделал вид, что не понял истинного намерения Императора ограничить свою самодержавную власть.

Не учитывая две указанные выше особенности, всегда трудно определить действительное место Госсовета среди высших органов государственной власти в период с 1810 по 1905 г. Связано это напрямую с тем, что Совет формально при Императоре во многом получил значение, превышающее его первоначальную компетенцию. Это очень четко уловил А.Д. Градовский: "Государственный Совет есть вообще установление, призванное подавать свое мнение по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению Верховной власти" [Градовский. 1907. VII. 2 : 194]. Следовательно, Совет аккумулирует в своих руках и значительные права по координации деятельности высших правительственных сил, как тогда говорили. Естественно, это нездоровая ситуация. В такой своей деятельности он конкурирует и с Кабинетом Министров и с Совмином, учрежденным позднее, в 1861 г.

За время существования в XIX в. Госсовет не претерпел существенных изменений своей структуры. В 1820 г. его состав пополнился 5-м департаментом: дел Царства Польского, но уже в 1862 г. он упраздняется. В 1861 г. при Госсовете под председательством самого Императора учреждается Главный комитет об устройстве сельского состояния; в 1882 г. этот орган Совета упраздняется. С 1826 по 1892 г. комиссия по составлению законов отсутствовала в структуре Совета, впоследствии она появилась вновь под названием Кодификационного отдела. С 1835 г. из состава Совета изъята комиссия прошений на высочайшее имя, превратившаяся впоследствии в самостоятельное учреждение. С 1874 г. при Госсовете существовало особое присутствие по воинской повинности. Радикально структура Совета изменятся только по Манифесту от 20 февраля 1906 г., о ней мы уже говорили выше. Этим же Манифестом Совет получает законодательные полномочия, сохранив за собой незначительные административные функции.

Общее собрание членов Государственного Совета, назначение которых до 1906 г. подлежало исключительно ведению Императора, только министры входили в него по должности (ст. 4 Образования Госдумы от 1 января 1810 г., позднее Уч. Госдумы ("Учреждением" он стал именоваться в Своде законов)), составляло его присутствие, где принимались решения, утверждаемые впоследствии Императором и от этого получавшие силу закона. Председателем Государственного Совета являлся Император (ст. 5 Образования Госдумы или Уч. Госдумы). Первоначально в Совете было четыре департамента: 1) дел военных; 2) дел гражданских и духовных; 3) законов; 4) государственной экономии. Помимо департаментов в него также входили: комиссия составления законов, комиссия прошений, Государственная канцелярия. Каждый из департаментов состоял из председателя и трех членов (ст. ст. 10 и 11 Уч. Госдума. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Помимо этих постоянных членов на заседаниях департаментов могли присутствовать министры. Так, на заседаниях Департамента государственной экономии при обсуждении им дел по земским повинностям присутствовало сразу несколько министров: финансов, государственных имуществ, внутренних дел и уделов; на заседаниях Департамента дел гражданских и духовных присутствовал обер-прокурор Синода. Впрочем, департамент мог пригласить на свои заседания в качестве экспертов необходимое число лиц (ст. 12 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Государственная канцелярия, единственная сохранившаяся из всех подразделений Госсовета к 1906 г., включала в себя Государственного секретаря и статс-секретарей, общее число которых вместе с их помощниками определялось согласно штату данного учреждения. Канцелярия имела в своем составе следующие отделения: 1) законов; 2) военных дел; 3) гражданских дел; 4) государственной экономии; 5) дел Госсекретаря; 6) архив (ст. 130 Уч. Госдумы. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.).

Ведомству Государственного Совета в первую очередь подлежали дела законодательные: "все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном Совете и потом действием державной власти поступают к предначертанному им совершению" (ст. 1 Образования Госдумы 1810 г.; ср. ст. 1 Уч. Госдумы Т. I Св. зак. изд. 1892 г. и ст. 50 Осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Известен случай, когда Император одобрил мнение только одного члена Совета! В то же время требование об обязательном предварительном рассмотрении росписи в Совете соблюдалось очень строго.

В финансовой сфере Совет рассматривал государственный бюджет (роспись) Империи, а равно все то, что вытекает из данного правомочия (п. п. 7, 10 - 15 ст. 23 Уч. Госдумы изд. 1886 г.). За всю историю обсуждения государственного бюджета в России он рассматривался лишь однажды в секретном комитете Министерства финансов - бюджет на 1813 - 1814 гг. из-за обстоятельств войны с Наполеоном. В силу ст. 97 собственного Учреждения Совет замещал in corpore Императора при долгом отсутствии последнего при условии определения им в соответствующем Указе степени власти Совета в данном случае.

До издания Судебных уставов 1864 г. на Госсовет ложилась также обязанность и по судебной власти: ipso iure он рассматривал судебные дела в том случае, если в общем собрании Сената не находилось требуемого законом большинства голосов (2/3) по данному делу (последнее обусловлено было тем, что в России официально не признавалась доктрина свободного судебного толкования и судебного прецедента, после 1864 г. положение изменилось, но споры о степени силы судебного решения в качестве источника права продолжаются в науке до сих пор); по докладу министра юстиции, бывшего еще по должности и генерал-прокурором Сената, на те решения судебных дел, с которыми он не мог согласиться. После издания Судебных уставов 1864 г. Сенат мог обращаться прямо к Совету в случае обнаружения им пробела в законодательстве (Закон от 25 мая 1883 г.).

По форме принятия решений постановления Совета либо имели форму закона, в таком случае они оформлялись соответствующим образом: в преамбуле акта указывалось: "Вняв мнению Государственного Совета, постановляем или утверждаем", либо актом, который имел следующую формулу: "Государственный совет по вошедшему на рассуждение его вопросу... уважив... мнением положил". Последняя формула применялась к актам подзаконного нормотворчества либо служила предваряющей обсуждение рассмотренного в Совете дела в каком-либо другом высшем органе государственной власти Империи. Определенности в этом вопросе было в общем-то мало, что объяснялось невозможностью проведения функционального разделения властей, в связи с чем, по остроумному замечанию А.Д. Градовского, проводили разграничение подведомственности дел.

Последнее замечание. Формула "вняв мнению Государственного Совета" повлекла за собой недоразумение не только для Карамзина, но и для некоторых правоведов, например Градовского, который полагал, что сама суть этой формулы требует от Императора утверждения мнения только большинства Совета. Отчасти это объяснялось двусмысленностью деепричастия "вняв", его можно понять, как заметил в свое время Н.М. Коркунов, и как "выслушав", и как "согласившись"; "между тем нетрудно убедиться, что установление этой формулы "вняв мнению" не имело и не могло иметь своею целью ограничить чем-либо власть Императора" [Коркунов. 1893. 2 : 74]. Поэтому в данной формуле при ее толковании следует исходить из значения "выслушав". Все это, взятое вместе, указывает на то, что Совет выполнял чисто консультативную функцию, так как последнее слово при любом исходе обсуждения решения Государственного Совета было за Императором.

Комитет Министров.

Комитет Министров, образованный Манифестом от 8 сентября 1802 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVII. N 2046), тогда же, когда и министерства, по смыслу п. 15 Манифеста олицетворял собой известное разделение власти на роды управления между Непременным советом, учрежденным годом ранее, и министрами: "Все министры суть члены Совета и присутствуют в Совете, Совет не иначе приступает к рассмотрению дела, как в присутствии по меньшей мере 5 министров, в числе которых должен находиться и министр, по части которого дело будет трактовано. Дела обыкновенно трактуются в Комитете, составленном единственно для них, для других же, особенную важность в себе содержащих, прочие члены Совета будут собираться один раз в неделю". В дальнейшем развитие организации и компетенции Комитета нашло свое отражение во Вр. пр. Комитета Министров 1805 г. и 1808 г. (соответственно: ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XXVIII. N 21896 и Т. XXX. N 23352). В Правилах 1805 г. постановлялось: "Дела, подлежащие рассмотрению Комитета, суть: 1) по которым министр обязан приносить Его Величеству всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить". Это же было повторено и в Правилах 1808 г., перешедших затем в аналогичные акты 1810, 1829 и 1831 гг.

С учреждением Государственного Совета и изданием Общего учреждения министерств в 1811 г. проясняется и роль Комитета Министров как частного совещания министров друг с другом по делам управления, при этом значительная часть вопросов и дел, подлежащих ведению каждого из них, предпочитается решаться ими непосредственно с доклада Императору. Возникает даже своего рода соревнование в этом вопросе, заключавшееся только в одном: перенесение как можно большего числа таких вопросов непосредственно на доклад к Императору. Последнее не может показаться простой формой бюрократической работы, поскольку личные доклады Императору увеличивали вес и авторитет данного министра по сравнению с остальными и, заручившись поддержкой монарха, такой министр мог действовать в обход как самого Комитета, так и многих других высших правительственных учреждений Империи. Прямым следствием такого положения дел явилось, с одной стороны, принижение роли Комитета, с другой - увеличение степени личного вмешательства Императора в дела непосредственно подчиненного управления. Последнее в значительной мере сказалось в правление императора Николая I, в связи с чем при последнем приобретает чрезвычайное значение Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Таким образом, окончательно круг ведомства Комитета Министров установился в следующем виде: дела верховного управления, имеющие второстепенное значение и требующие высочайшего разрешения, но для принятия которых не обязательно личное присутствие монарха при их обсуждении (ст. 23 Уч. КМ Т. I Св. зак. изд. 1892 г.). Последнее позволяет определить статус Комитета как особую форму решения второстепенных административных дел.

По своему составу Комитет также не выражал ничего экстраординарного. Так, председателем его могло быть специально назначенное лицо, как правило, особо доверенный министр (ст. 44 Уч. КМ); помимо него в Комитет входили все министры, председатели департаментов Госсовета, главноуправляющий кодификационным отделом Госсовета (после 1892 г.), лица, особо назначенные в его состав Императором, впрочем, Комитет мог пригласить на свое заседание и экспертов по усмотрению. При Комитете Министров учреждалась канцелярия (ст. 16 Уч. КМ).

Комитет был упразднен в июне 1906 г.

Совет Министров.

Учреждение этого ведомства последовало в 1861 г. в связи с невозможностью правильной организации координации деятельности отдельных министров, продолжавших практику представления докладов Императору в обход Комитета Министров. Функционально это учреждение существует в России и по сей день, претерпев существенные изменения в 1906 г. В советский период с 1917 по 1946 г. он существовал как Совет народных комиссаров (СНК), затем вновь был переименован в Совет Министров, затем в Кабинет Министров (1990 - 1991 гг.), а сейчас просто Правительство России.

Конечно, вряд ли правильно сравнивать Совет Министров дореволюционной России с нынешним правительством; если это делать формально, фактически, строго функционально между Совмином Российской империи и Правительством Российской Федерации имеется гораздо больше общего, нежели это можно было бы себе представить. Немаловажным для такого функционального сравнения является еще и то, что статус и полномочия Императора по Осн. гос. зак. от 24 апреля 1906 г. представляют собой разительное сходство со статусом и полномочиями Президента РФ.

Итак, Правительство Российской империи в качестве единой корпорации министров существует с 1861 г. Всего исследователи истории этого учреждения выделяют во времени его существования несколько периодов: 1857 - 1861 гг. - время становления; 1861 - 1881 гг. - активная работа министров в Совете; 1881 - 1905 гг. - эпоха номинального существования этого органа; 1906 - 1914 гг. - становление новой организации и практики уже единого правительства: 1914 - 1917 гг. - эпоха войны, потребовавшая от Совета Министров новой организации, отвечавшей требованиям военного времени. Каждый из этих периодов имеет свои особенности, приведшие к изменениям в ту или иную сторону роли Совета.

Состав Совета Министров в первый период его существования целиком был обусловлен функциональным предназначением этого органа: Император - председатель, все министры и главноуправляющие ведомств - члены. Впрочем, Император мог назначить к присутствию в нем и других лиц. В случае обсуждения Советом мер законодательного характера в его состав входил Государственный секретарь, начальник Государственной канцелярии - структурного подразделения Госсовета.

Радикальное изменение состава и компетенции Совмина состоялось в ходе широкой конституционной реформы 1905 - 1906 гг. Потребность в обновлении роли и места Совета очень четко и емко выразил барон Б.Э. Нольде: "С одной стороны, общее признание, что надо чем-то гарантировать единство действий глав отдельных управлений, и, с другой стороны, что такое единство делается настоятельным требованием политической жизни, раз рядом с управлением создаются строго обособленные органы власти законодательной" [Нольде. 1911. С. 121 - 122]. Характерно при этом то, что по времени такая коренная реформа Совета совпала с изданием Манифеста от 17 октября 1905 г., выражением чего послужило опубликованное Высочайшее повеление от 18 октября 1905 г.: "Государь Император Высочайше соизволил повелеть Председателю Комитета Министров статс-секретарю графу Витте принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров" (ПВ. N 222. 18 октября 1905). Фактически данное Повеление санкционировало подготовленный к тому времени проект нового Положения о Совете Министров, которое и было утверждено в качестве закона (Именным указом) 19 октября 1905 г., явившегося позднее источником гл. 5 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., при дальнейшей кодификации - гл. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Значение Учреждения Совета Министров 1905 г. по условиям того времени трудно переоценить, так как этот акт явился очень подробным законом, регулировавшим статус и полномочия единого Правительства России. Самым главным нововведением закона было учреждение постоянно действующего главы правительства - Председателя Совета Министров и существенное сужение практики всеподданнейших докладов министров в обход самого Совета. Окончательно практику таких докладов искоренить не удалось. В частности, это обусловливалось приданием ведомству трех министров: иностранных дел, Двора и уделов военного статуса, определяющегося скорее положениями ст. ст. 8, 12 - 14 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г. и ст. 14 Указа от 19 октября 1905 г. как ведомств, находящихся в прямом подчинении Императора. В остальном только Председатель Совета Министров мог теперь входить со всеподданнейшими докладами, которые требовали резолюции Государя (ст. 7 Указа от 19 октября 1905 г.); министры, в случае необходимости получения такой резолюции, обязаны были вносить свой доклад в предварительном порядке в Совет: "Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью, докладываются сими последующими непосредственно Государю Императору, при том в случае надобности в присутствии Председателя Совета Министров" (ст. 17 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Однако после успокоения страны Император de facto возобновил прежнюю практику заслушивания всеподданнейших докладов. Впрочем, она не была соизмерима с прежней, кроме того, всегда следует помнить, что законодательство предоставляло такое право Императору по ведомству трех вышеупомянутых министров. В добавление к трем министрам дальнейшая практика установила право самостоятельного доклада Государю в обход Совмина Государственного контролера, обер-прокурора Синода, таким же правом пользовались и председатели внесоветских органов: Совета обороны, Адмиралтейств - совета, Комитета финансов и некоторые другие.

Другой важнейшей новеллой в отношении Совета Министров явилось учреждение поста Председателя Совмина - формального премьера, главы правительственной коллегии страны. Несмотря на явную новизну этого органа, отсутствие прямых аналогий, как говорил барон Б.Э. Нольде, "председатель не pimus inter pares, каким являются председатели многих наших административных коллегий; его должность не почетное удаление от дел, скрашенное внешним почетом и правом руководить прениями авторитетной коллегии, какой была, например, должность дореформенного председателя Комитета Министров. Напротив, Председатель Совета Министров пользуется такими правами по отношению к другим членам Совета, которые ставят их в подчиненное по отношению к нему положение, и, вооруженный этими правами, он является представителем Совета перед Верховной властью, с одной стороны, и перед законодательными учреждениями - с другой" [Нольде. 1911 : 175]. Нам же представляется возможным увидеть в этой административной фигуре кумуляцию компетенции и прав некоторых высших должностных лиц Империи.

Прежде всего представляется возможным указать на должность Председателя Комитета Министров, чье формальное положение главы коллегии и вытекающие отсюда процедурные права (руководство заседанием и т.п.) унаследовал глава правительства; также представляется возможным указать на сферу компетенции министра внутренних дел, который, по признанию современников, до конституционной реформы являлся фактическим премьером - лицом, несшим всю полноту ответственности за формирование и осуществление внутренней политики Империи. Одновременно с этим можем сослаться на четкую юридическую формулу, выведенную бароном Б.Э. Нольде в его превосходном исследовании, которой он пытался объяснить природу власти Предсовмина: "Если закон по общему правилу не налагает на Монарха обязанности управлять при участии Совета Министров, то, напротив того, обязанность обращения к Совету Министров в делах управления самым категорическим и определенным образом возложена на министров. В этом основной источник авторитета и влияния этой коллегии на дела управления. Этот авторитет и влияние почерпается Советом не сверху, не путем делегации ему части прав Монарха, а снизу, путем делегации ему части полномочий отдельных министров" [Там же. С. 193].

* * *

Итак, Председатель Совета Министров как глава Правительства Империи осуществлял общее руководство деятельностью Совета: он получил право всеподданнейших докладов, которым ранее пользовался каждый министр (ст. 7 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.); представлял Совет и любое из министерств по делам общего управления в Думе и Госсовете (ст. 6 отд. I. Там же); он требовал от подчиненных ему министров предоставления всех необходимых сведений (ст. 8 отд. I. Там же); приглашал на заседания Совета своей властью необходимое количество экспертов; санкционировал осуществление министрами мер по законодательным проектам и по делам общего управления (ст. 13. Там же). Вместе с тем предполагавшееся в прежних проектах наделение Предсовмина широкой дисциплинарной властью, например предполагалось предоставить ему единственному право представлять Императору кандидатуры на тот или иной министерский пост, право инициировать перед ним отставку того или иного министра, не состоялось. Вместо этого принята была статья неопределенного содержания: "Предположения начальников ведомств, принадлежащих к министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления поступают на обсуждение Совета Министров" (ст. 15 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Одновременно с этим к ведению исключительно Императора относились назначения по ведомствам: военному, иностранных дел, Двора и уделов. Председатель не наделялся правом решающего голоса в случае разделения мнений членов Совмина поровну (ст. 16. Там же).

По составу Совмин периода 1906 - 1917 гг. не претерпевал серьезных изменений, единственное новшество - это упразднение председательствования в нем Императора, хотя ст. 5 отд. I Указа от 19 октября 1905 г. предусматривала случаи, когда "Императорскому Величеству благоугодно председательствовать в Совете Министров, Председатель Совета участвует в нем на правах члена". Членами Совета являлись все министры и главноуправляющие ведомств, состоящих на правах министерств, начальники прочих учреждений присутствовали на заседаниях Совета Министров "лишь по предметам своего ведомства" (ст. 2 отд. I. Там же). Как мы указывали выше, Предсовмина мог приглашать на заседания Совета экспертов.

Дальнейшая практика существования Совета Министров как коллегиального правительственного органа была подвержена разноплановым, подчас противоположным влияниям и направлениям. Огромное значение для положения Совмина имели и личностные качества его Председателя. В этой связи история правительственной коллегии после 1906 г. может делиться на два периода: при П.А. Столыпине и после него. Мощь и государственный ум Петра Аркадьевича Столыпина, планы его реформ по преобразованию государственного управления России, осуществись они, как знать, не прошло бы по стране "красное колесо". Другая сумма влияний выражалась в интенсификации управления различными отраслями государственной жизни. В этой связи привлекает внимание практика создания межведомственных комитетов под эгидой Совмина: малый Совмин (так он именуется в литературе), посвященный рассмотрению технических и малозначительных дел, подведомственных Совету; Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, созданное в 1907 г. в связи с изменением статуса Императора - Великого князя: между ним и этой провинцией после 1906 г. стала Государственная Дума (подробно этот вопрос мы рассмотрели выше); Комитет по заселению Дальнего Востока, образованный в 1909 г. в рамках общей столыпинской аграрной реформы, и др.

Вместе с тем расширение общей государственной политики, направленной на вмешательство государства в экономику, ставило перед правительством задачу более широкого и глубокого регулирования различных областей жизни общества. Мы бы погрешили против истины, если бы не упомянули и обратных тенденций, во главе которых стоял Император; они были направлены к постепенной ревизии всех конституционных актов 1905 - 1906 гг. Об этом достаточно много писалось до революции и после. Если оставить в стороне непозволительный тон, составлявший отличительную черту советской историографии по этому вопросу, то в целом придется согласиться, что во многом советские историки были правы. Но во многом - не значит, что во всем. Личность Николая II, убитого большевиками вместе с детьми, обязывает видеть в его попытках "реставрации" доконституционных порядков лишь шаги к улучшению далеко не идеального порядка управления Россией после 1906 г. Он понимал эти шаги так, как мог, но это вовсе не повод к предвзятой обструкции его политики; очевидно, что речь в данном случае может идти только о той системе ценностей, которой он руководствовался, и о той, которой руководствуются его хулители.

Нападение Германии на Россию в августе 1914 г. поставило перед ней задачу организации управления армией и тылом, управления всем народным хозяйством. Немаловажную роль в реорганизации промышленности страны на военный лад сыграла система так называемых особых совещаний - уникальных органов управления отдельными отраслями промышленности. Совещания создавались под руководством соответствующего министерства, включая одновременно представителей промышленных кругов и рабочих. Всего по Закону от 17 августа 1915 г. было создано четыре особых совещания: по обороне; по перевозкам; продовольствию и топливу. Система возглавлялась Особым совещанием по обороне и действовала в теснейшем взаимодействии с органами военного и гражданского управления.

Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Среди разнообразных органов, которым в разные периоды истории Империи поручались те или иные правительственные функции, обращает на себя внимание еще один - личная канцелярия монарха, с помощью которой он осуществлял свои прямые функции по верховному управлению. Можно сказать, канцелярия Императора существовала всегда, и только в период правления Екатерины II и Николая I это учреждение приобрело исключительное значение для координации политики органов центрального управления, вообще руководства всей внутренней, а подчас и внешней политикой.

При Екатерине II ее личная канцелярия пока еще не совпадала с Советом при Высочайшем дворе, но уже давно историками было обращено внимание на выдающуюся роль в управлении Империей статс-секретарями этой монархини. Николай I доводит систему личного управления страной до совершенства, в связи с чем особое значение в его тридцатилетнее царствование приобретает СЕИВК.

По своей природе это орган с исключительной компетенцией, стоящий над всеми остальными существовавшими на тот момент установлениями государственной власти. Исключительность компетенции и особенность положения обусловлены тем, что само это ведомство работало под непосредственным руководством (не председательствованием) Императора. Отчасти даже можно заключить, что Император являлся в ней простым чиновником. Многое в полномочиях и положении канцелярии, конечно же, объясняется и личными чертами императора Николая I - этого "донкихота самодержавия".

СЕИВК состояла из нескольких отраслевых отделений: I отделение образовано в 1826 г. под управлением особого статс-секретаря. Первоначально оно разбирало бумаги усопшего императора Александра I, но впоследствии круг ведомства отделения расширяется и ему доверен надзор за исполнением указов и распоряжений Императора. В дальнейшем I отделение приобретает контрольные функции над властью министров, нередко рекомендуя Николаю I сместить одного и назначить другого на министерский пост. С 1846 по 1857 г. в его составе существовал особый инспекторский департамент. II отделение СЕИВК образовано в 1826 г. из комиссии законов Государственного Совета. В дальнейшем всю свою историю до 1892 г. II отделение трудилось над кодификацией русского права, что с успехом ему удавалось. В указанный год II отделение преобразовано было в кодификационный отдел Госсовета. III отделение образовано в 1826 г. на месте особой канцелярии МВД. Здесь необходимо сделать небольшое историческое отступление.

В петровские времена Тайная полиция, заведовавшая мерами государственной безопасности, сосредоточена была в знаменитом Преображенском приказе, который в 1718 году преобразован был в Тайную канцелярию - ведомство с неопределенной компетенцией и от этого с неограниченными возможностями. При Петре II Тайная канцелярия упраздняется, с тем чтобы возродиться вновь в 1731 г. под именем Канцелярии тайных розыскных дел; в 1743 г. значение этого ведомства усиливается, так как ему отныне дается право внесудебной расправы без какой-либо контрольной власти над ним. Император Петр III, которому сильно досталось от историков, своим знаменитым Указом от 21 февраля 1762 г. (ПСЗРИ. 1-е изд. Т. XV. N 11445) упразднил эту организацию, запретив попутно использовать знаменитое выражение "Слово и дело" <1>. Екатерина II первоначально подтверждает силу Указа своего супруга, но в конце царствования создает Тайную экспедицию, которая получает очень много работы в беспокойное царствование Павла I. Одним из первых своих указов Александр I в 1801 г. упраздняет эту экспедицию, но дела по ее ведомству не кассируются, а передаются в разные учреждения. Одно время существовало даже особое Министерство полиции (с 1810 по 1819 г.). В 1811 г. большинство этих дел снова аккумулируется уже в Особой канцелярии МВД, на основе которой в 1826 г. и создается III отделение СЕИВК. В 1827 г. к нему прикомандировывается особый корпус жандармов; в 1837 г. жандармский корпус сливается с отделением в одно целое.

--------------------------------

<1> До этого исторического момента обращает на себя внимание более ранний Указ от 7 апреля 1742 г., которым запрещалось посылать в Тайную канцелярию лиц, описавшихся в царском титуле, - ранее это трактовалось как crimen laesae majestatis. Здесь же отметим, что при Петре III после запрещения выражения "Слово и дело" любители доносов стали кричать: "Секрет!", за что по распоряжению свыше велено было таких нещадно пороть с наставлением: "Коли знаешь секрет, так и содержи его в тайне" [Гольцев. 1896. С. 151].

Жандармы как род военно-полевой полиции появились в России в 1716 г. по Воинскому уставу Петра Великого, гл. XLV которого трактовала о генерале гевалдигере или румормейстере: "Понеже правосудие всюды содержано имеет быть, того ради потребно есть, чтоб сие и при войску чинено было, дабы всем непорядкам благовременно упредить и добрые порядки содержать". Уже тогда для исполнения полицейских обязанностей жандармскому генералу передавалась в подчинение небольшая конная команда. В 1815 г. отдельный Борисоглебский драгунский полк был переименован в жандармский и личный состав его расквартирован по полкам русской армии; двумя годами позже из жандармских чинов в полках создаются особые команды, которые в свою очередь в 1827 г. получают особую организацию в виде отдельного корпуса, каковой, как мы уже сказали, и вливается в 1837 г. в III отделение. Таким образом, Россия обязана императору Николаю I правильной постановкой дела по военной и внутренней контрразведке. Причем организация оперативной и агентурной работы в III отделении была поставлена на такую недосягаемую высоту, что историки спецслужб до сих пор затрудняются определить масштаб деятельности Отделения. Совершенно точно известно, что Отделение "держало под колпаком" всю Россию и некоторые европейские страны, притом штат центрального аппарата Отделения не превышал 20 человек!

К ведомству III отделения СЕИВК относились дела: высшей полиции; доставление сведений о сектантах и раскольниках, борьба с фальшивомонетничеством; надзор за политически неблагонадежными, выявление этих лиц среди населения; надзор за иностранцами (в данном случае губернатор являлся одним из органов по сбору таких сведений); заведование тюремным содержанием государственных преступников; ведение полицейской статистики. Именно со времен III отделения в Империи появились самые высокие здания в России, как шутили остряки тех времен: "Как войдешь - сразу Сибирь видна". В 1882 г. ведомство III отделения совмещено с ведомством отдельного корпуса жандармов и перешло под юрисдикцию МВД.

IV отделение СЕИВК, созданное в 1826 г., состояло под управлением статс-секретаря и занималось управлением всех благотворительных учреждений ведомства императрицы Марии Федоровны. Вдова Павла I со временем сделалась почетной патронессой всех богаделен Империи.

V отделение СЕИВК, созданное в 1836 г., работало над реформой управления государственными крестьянами; позднее, после образования Министерства государственных имуществ, в рамках этого отделения работали временные секретные комитеты по выработке мер к облегчению положения крепостных крестьян. Отделение прекратило свою работу в 1848 г.

VI отделение СЕИВК создано было в 1842 г. для разработки мер по управлению Кавказом.

В 1882 году Канцелярия упраздняет свою структуру и превращается в обычную личную канцелярию главы государства.