3. Статус членов сф и депутатов гд

Базовые элементы статуса парламентария. Как этот вопрос воспринимается в конституционном праве? Приведем несколько моментов из общей части:

Особенности статуса парламентария подчинены значимости идеи «автономности парламентской деятельности». Парламент – ключевое народное представительство, средоточие народной легитимности, что позволяет ему принимать важнейшие решения, подлежащие исполнению по всей системе ОИВ. Этим и обусловливается специфический статус парламентариев.

Проблема свободного императивного мандата (на особенности статусных величин оказывает влияние то, что было решено предпочесть на практике). Отзывать депутатов нельзя. В законодательстве РФ нет мер ответственности, в которых был бы изложен механизм отзыва депутата. Исключение: на уровне субъектов РФ и муниципалитетов это вполне возможная практика.

Проблема регулирования депутатского иммунитета и индемнитета (в Регламенте ГД она понимание с позиции ответственности)

Иммунитет – наличие определенных процессуальных гарантий от привлечения к уголовной и административной ответственности.

Индемнитет - вопрос о социальном-материальном обеспечении депутатов в целом / специальные гарантии по защите депутата от действий, направленных на его преследование за тот или иной вариант голосования, его речи в парламенте, связанные с поддержкой той или иной инициативы, законопроекта.

Другой вопрос по статусу федеральных парламентариев – вопрос о профессиональной или непрофессиональной работе парламента.

В отношении ГД конституционно установлено (есть нормы), что парламентарии у нас работают на постоянной основе. Такая ситуация не наблюдается в органах власти регионального и муниципального уровня, где подавляющая часть депутатов работает на непостоянной основе, на непрофессиональной. Есть костяк парламентариев, который получает зарплату за исполнение своих функций в парламенте, но большинство депутатов имеет свою работу. Пользуясь депутатским статусом, они имеют возможность приезжать в соответствующие законодательные государственные органы для того, чтобы обеспечивать голосования в связи с теми поручениями, которые они получили от избирателей.

Вопрос о недопустимости совмещения полномочий.

Касается части профессиональных парламентариев. В течение последних десяти лет конституционное законодательство наполняется новыми ограничениями в отношении лиц, замещающих государственные должности РФ. Закон стал более объемным. В вопросе об антикоррупционных обязанностях закон является сложным для понимания запретов и ограничений для депутатов. В составе – вопрос о получении вознаграждения и других социальных гарантиях; конституционно-правовые и дисциплинарные санкции = все вопросы находят отражение в законодательстве.

Статья 97

1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Депутатам Государственной Думы в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации <*>.

·Эта норма и до 2020 года имела место (например, в законе о статусе), сейчас поднята на конституционный уровень;

· Формулировка ч.1 в отношении высших должностных лиц подкрепляется в законодательстве РФ еще 10 раз, в том числе в «т» 71 статьи (полномочие, по поводу которого может высказываться только РФ).

· В законодательстве о гражданстве есть подобные институты (постоянное проживание и т.д.), позволяющие наполнять определенностью новые конституционные нормы.

· Норма «о вкладах» воспроизведена из закона 2013 года, практика формируется последние семь лет. Путин довольно внимательно следит за направлением политики: изменения в законодательных актах конституционного законодательства 2011-12, и ранее – ограничения по иностранному гражданству для лиц, занимающих политические должности. Идея «национализации элит» достигла конституционного уровня.

2. Одно и то же лицо не может одновременно являться сенатором Российской Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления <*>.

3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Статья 98

1. Сенаторы Российской Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей <*>.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.

Закон «О статусе членов Совета Федерации и депутатов ГД (Помимо постановки вопроса, что статус парламентариев – тема конституционно уровня, обращается внимание на пункты: недопустимость совмещения мандата депутата, нормы о неприкосновенности и основ правовых для лишения неприкосновенности)

Требования к парламентариям:

Помимо общих по возрасту (21 для депутатов ГД, 30 для сенаторов СФ), по гражданству, постоянному проживанию (применение по аналогии закона «о гражданстве», где говорится о трех месяцах в течение года)

Парламентарии не вправе:

а) замещать иную государственную должность РФ / СРФ

Исключение: совмещение возможно для сенаторов, которые одновременно являются депутатами ЗОГВ субъекта РФ (закон о порядке формирования Совета Федерации РФ);

б) находиться на ГС МС

Не могут совмещать свою должность с другой политической должностью на каждом уровне власти, не могут совмещать её с должностью чиновника (потенциальный конфликт интересов: парламентарий, совмещающий должность с профессией министра – возможная парламентская республика)

Исключение: при первом созыве ГД и СФ совмещение с должностью министра было возможно.

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности …

Парламентарий должен быть сконцентрирован на выполнении своих функций. В ином случае он может быть не вполне объективен при принятии общих решений (цель, ради которой он избирался), и у него бы постоянно возникал вопрос распределения время для того, чтобы вести параллельно с основной работой иной бизнес – проблема планировки рабочего времени, расставления приоритетов.

Исключения в виде преподавательской и иной деятельности: нет противоречия тому, чем именно парламентарий занимается в ФС РФ – совершенствование творческих навыков не угнетает его профессиональную деятельность, а наоборот, развивает = та же самая деятельность, просто в ином формате и для другой аудитории.

Пример: если принимать законы и писать книги о механизме их принятия – это развивает функционал и способности парламентария.

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации

Этот пункт явился основанием для самого громкого до сих пор казуса, связанного с лишением депутата неприкосновенности, лишением мандата.

КС РФ: «ГД имеет право принимать решения о лишении депутат мандата без специального судебного решения, на том основании, что депутат может впоследствии оспорить решение ГД о лишении мандата в суд»

д) быть членом правления, попечительских и наблюдательных советов иностранных НКО и их структурных подразделений (иностранные агенты так же)

е) получать не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения от физических и юридических лиц (+ протокольные подарки)

Теоретически депутаты могут оказаться в ситуации, когда они находятся в составе некой большой делегации и непринятие подарка, сувенира (хоть даже инкрустированного золотом и бриллиантами) было бы невероятным оскорблением и снижением уровня дипломатических отношений между странами.

В этом случае, когда оправдание не подходит для непринятия подарка, должностное лицо имеет право этот подарок принять, но оформить его впоследствии, как протокольный – то есть подарок достается не депутату (не стоит у него на даче/ в противном случае будет рассматриваться, как взятка), а оформляется депутатом с постановкой на бюджетный учет в качестве протокольного подарка (это не будет считаться нарушением).

Но, хоть и есть общие правила для МИДа, далеко не всегда понятно, как именно ставить на учет эти подарки, где они должны храниться?

Также, если депутат РФ летит в самолете в обнимку с подарком и из-за привязанности не может с ним расстаться, то он имеет право «выкупить» этот подарок – основание сохранить подарок у себя.

ж) выезжать в связи с осуществлением соответствующих полномочий за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц (кроме служебных командировок)

Ликвидация возможного «взяточничества за счет оплаты дорого перелета». Недопустимость подобной практики.

з) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения

и) разглашать или использовать в неслужебных целях служебную информацию

к) иметь счета в иностранных банках за пределами территории РФ, пользоваться иностранными финансовыми инструментами

Также:

+ если владение приносящими доход акциями может привести к конфликту интересов, он обязан передать в ДУ

+ парламентарии обязаны сообщать соответственно в комиссию о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к КИ, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию КИ

Конституционно-правовая ответственность депутатов и сенаторов:

В связи с невыполнением требований в виде досрочного прекращения полномочий (ст.4 Ка парламентарий прощается со своим мандатом)

Детали процедуры:

Соответствующая палата ГД или СФ, к которой принадлежит лишаемый парламентарий, вправе произвести проверку соблюдения требований, предъявляемых к парламентарию. В палатах есть комиссии по этике, проверке деклараций, и если им становится известно (неважно откуда, главное, чтобы были четкие факты – документы), что одно из требований нарушено, то проводятся серии действий после рассмотрения вопроса на палате - оформляется решение о досрочном прекращении полномочий постановлением палаты (решение принимается простым большинством, дополнительные процедуры не нужны). Сроки осуществления данной процедуры – 30 дней со дня появления основания для принятия решения о досрочном прекращении. Фракция вправе обжаловать в суд решение палаты об отказе в прекращении полномочий.

Дефективность присутствует: ведь у палаты нет следственного аппарата для того, чтобы установить действительность всех фактов, которые вменяются депутату. Другие депутаты могут принимать подобные решения из-за оппозиционности, «активности» своих коллег.

Кейс 2012: в одной бумаге фигурировала подпись Гудкова, где он выступал в качестве одного из руководителей некоего подразделения коммерческой фирмы в черногорье.

(Б) В связи с соблюдением партийной дисциплины

П.6 и 7 ст. 7.1 ФЗ «О статусе» - депутат может быть членом фракции только той политической партии, в составе списка которой он был избран, и не в праве из неё выйти.

Если депутат выходит из фракции (для сенаторов это не годится), он автоматически теряет и мандат депутатский (специальных процедур, механизмов в законе не обозначено).

Если политическая партия, от которой этот депутат оказался в ГД, ликвидируется ВС РФ (возможно и без каких-либо нарушений со стороны партии, например, не вела политическую деятельность в течение семи лет), то её фракция перестает существовать, и тогда депутаты, которые ранее входили в эту партию, преобразуются в депутатскую группу и присутствуют в ГД в качестве такого «нового» формата

(В) В связи с совершением ими противоправных деяний

- Иммунитет

- Процедура лишения неприкосновенности

- Индемнитет

Лекция 15 (11.12.2020). Группа 1.

Начнем с Правительства РФ.

Конституционные основы статуса Правительства.

Некоторые базовые нормы – 1 глава в отношении КРФ. Профильная глава – 6. Нужно пользоваться ФКЗ «О Правительстве РФ». Старым фкз не пользуемся.

Правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. Классическое определение. В президентских республиках нет правительства (так могут негласно называться совокупности отдельных ведомств) как коллегиального органа общей компетенции (в смешанных и парламентских республиках существует).

Специфика Правительства:

Ч.1. ст. 110 внесла новые штрихи: Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации*.

Ранее это предполагалось, сейчас то прямо закреплено. Лектор считает, что раньше, если смотреть формально, исполнительную власть осуществляло Правительство и только.

Несмотря на разнообразие органов исполнительной власти, исполнительную власть осуществляет именно этот орган власти. Президент в кп-модели является главой государства и не осуществляет исполнительную власть (принципиальная установка КРФ 1993: Президент здесь является арбитром, он изолирован от тех грехов, которое в своей деятельности несёт Правительство; кроме того, стоит вспомнить политические кризисы 90-ых годов, когда нельзя было Президента опустить на исполнительную власть).

Правительство осуществляет полноценную исполнительную власть (ст. 10,11, 111 КРФ), самоцельно осуществляет исполнительную власть и не обращается ни к кому за разрешением для её осуществления. В литературе у нас признается, что Правительство не реципиент указаний, не сугубо слепой исполнитель законов и подзаконных актов. Это самостоятельный субъект политических отношений, обладающий властью. Это самостоятельный субъект, который обладает исполнительной властью (исполнительная власть – тоже власть).

Федеральные службы, агентства, ведомства в Правительство не входят с точки зрения устройства Правительства. Т.е. Правительство (орган общей компетенции) – это не вся система органов исполнительной власти.

Место Правительства в системе высших органов власти.

Место определено КРФ и особенно влиянием Президента.

Направления (импульсы), которые испускает Президент, для того, что контролировать исполнительную власть:

1) Президент формирует Правительство, в том числе назначает Председателя Правительства (изменилась форма участия: сейчас она не дает согласие на Председателя, но утверждает его – более сильная форма действия, но решающая роль Президента); вправе отправить Правительство в отставку (не обязан консультироваться с ГД, как хочет) – прерогатива Президента; назначает и освобождает от должности федеральных министров и зампредов (вне зависимости от того, к какому блоку министерств принадлежат эти министры); Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом (избрание ГД для Правительства совершенно неважно – а вот Президента …)

2) право председательствовать на заседаниях Правительства Президента

3) непосредственно руководит деятельностью основных министерств (силовых)

4) обеспечивает согласованное функционирование Правительства и иных органов, входящих в систему публичной власти. Публичная власть – это термин для кп новый. Но им начали пользоваться.

5) Постановления Правительства должны соответствовать не только законам, но и указам и распоряжениям (новелла 20 года) Президента, и могут быть им отменены.

Ст. 113 КРФ:

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации*.

6) Во всех случаях, когда Президент не в состоянии исполнять свои обязанности, то за него их исполняет Председатель Правительства. Это очень сильная связь между Президентом и Правительством.

7) Президент осуществляет общее руководство исполнительной власти.

8) Председатель персонально несет ответственность перед Президентом за выполнение тех или иных задач (ст. 113). Председатель отвечает лично, несет персональную ответственность. С одной стороны, мы всегда говорим о традиционном бицефализме исполнительной власти. С другой, КРФ постоянно подчеркивает неразрывную связь между Президентом и Правительством.

9) Новелла 20 года: появилась новая конституционная форма возложения обязанностей на Правительство в виде поручений (ст. 113). Это новая форма конституционного общения.

В 2020 году была поднята на уровень КРФ эти старые разделения на президентские и правительственные ФОИВы. ч.3 ст. 110: Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации*. Необычная модель. В правительство входят все министры, эти министры голосуют за какое-то общее решение. Но при этом они подчиняются не Правительству, а Президенту. Речь идет даже не о двойном подчинении: министры-силовики подчиняются не Председателю и Президенту – они подчиняются только Президенту. То, что силовики оказываются в стороне от парламентского (?) контроля, вызывает большие вопросы и опасения. Нет механизма контроля за этими министрами-силовиками. Очень большая проблема. Будет найдено какое-то оправдание и объяснение (КС РФ, конечно).

Состав и порядок формирования Правительства РФ.

Состав.

Состав Правительства (с.2 ст. 110) состоит из Председателя, зампреда и федеральных министров. В чём проблема? Получается, что руководители неминистерств (служб и агенств, до административной реформы 2004 годы – госкомитетов и госнадзоров, очередная реформа проводится Мишустиными направлена на поддержание системы управления) не входят в Правительство. Руководители неминистерств не входят в Правительство (руководители ФСБ, СВР, например).

Председатель Правительства – очень важная фигура. Согласно ст. 113, Председатель Правительства в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами, распоряжениями, поручениями Президента Российской Федерации организует работу Правительства Российской Федерации.

Зампреды. Количество зампредов со временем менялось. Среди зампредов появлялись первые замы. Их назначение – курировать и координировать несколько близких по фунционалу министерств (областей из деятельности).

Формирование Правительства.

В 2020 году появилось много изменений.

Основание формирования нового Правительства – избрание Президента или отставка прежнего Правительства.

Формирование Правительства проходит в два этапа: