Образование различных представительств субъектов на федеральном уровне.
Мы говорили о том, что Президент направляет в территориальные округа своих представителей, но также и субъекты могут отправлять на федеральный уровень своих представителей. Это практика завелась еще при раннем Б.Н. Ельцине, в частности, республики образуют свои представительства при Президенте РФ, а другие субъекты РФ при Правительстве РФ. Эти представительства содержатся за счет субъектов РФ, по существу это такие лоббисты, которые обеспечивают максимально быстрый контакт, учитывая, что в СФ есть представители, особой необходимости в этом нет. Но традицию поддерживают, когда в Москве, например, стоят разные особнячки, которые похожи на какое-нибудь Вьетнамское посольство или посольство ЮАР, там же висит флаг республики в составе РФ. Достаточно символично.
Субъекты РФ согласовывают назначение в территориальные подразделения органов власти федеральных.
Мы об это только что говорили в связи с постановлением КС по Алтаю, конечно, это очень важный момент. Это причастность субъекта к регулированию федеральных отношений по существу и в унитарных государствах, более строгих, подобного вряд ли бы стоило ожидать.
Участие субъектов РФ в заключении международных договоров, которые их касаются.
Такие полномочия имеют место, кроме того, сегодня будем рассматривать возможность самих субъектов участвовать в международной деятельности. Это любопытный срез в поведении субъектов. Речь не идет о том, что субъекты РФ рассматриваются в качестве самостоятельного субъекта международно политической деятельности. Это исключено. По существу, это было бы признанием независимости, суверенитета субъектов, что недопустимо с точки зрения нашего конституционного законодательства.
Участие федеральном законодательном процессе в различных ипостасях.
В частности, в качестве субъектов законодательной инициативы. Мы знаем, что субъекты РФ -- это одни из списка по ст.104. Более того, они имеют право на получение законопроекта после 1 чтения в ГД, если данный законопроект касается ст.72 Конституции РФ, то есть связан с вопросами совместного ведения. Кроме того, нельзя не вспомнить и ст. 134, где отмечено, что субъекты РФ могут аж инициировать и процесс изменения Конституции. Это касается, так как там статья одна для всех процедур, и глав 3,8 и глав 1,2,9. Это тоже довольно символично.
Модель разграничения предметов ведения.
Особенности той структурной терминологии, которую часто и сами конституционалисты упускают, это не ошибка, но просто расслабляются немного, а студенты очень много оговорок допускают. Мы должны помнить, что предметы ведения у нас разграничены по ст.71-72, а не компетенция, не полномочия. То есть по формуле, которую вам обозначали еще в рамках ТГП, есть простейший пример:
предметы ведения + полномочия = компетенция
По ст.71-72 распределены предметы ведения.
Предметы ведения -- это круг вопросов (темы, круг вопросов), по которым могут оперировать соответствующие органы гос.власти. Полномочия -- это права и обязанности.
В отношении должностных лиц и органов власти не принято в таком ключе говорить. У них есть права-обязанности, то есть одновременно право и обязанность действовать в том направлении, которое обозначено, в свою очередь, бездействие будет свидетельствовать о том, что это некомпетентный специалист, гос.орган не справляется со своими функциями.
Если говорить о модели разграничения предметов ведения в РФ, то здесь нельзя говорить о каких-то стандартах (мол, она нестандартна). Нет, вот она такова. У нас федераций то не очень много, они довольно большие по территории (надеюсь, вы помните закономерность, почему именно большие по территории гос-ва у нас являются федерациями). Помните, мы обсуждали это в прошлом семестре, в частности идеи Монтескье о том, что царство пространства нужно разделять, как в свое время В.И. Ленин придумал второй этаж, в свое время Монтескье говорил о первом этаже. Необходимо приблизить органы гос.власти к населению, это вполне демократическая идея, хороший тезис, что власть демократическая -- это власть, порезанная на кусочки. И вот выделение второго уровня власти -- это одна из гарантий. Мы, когда обсуждали, так легко расстались с принципом федерализма с ч.1, ст.1 российской Конституции, но, возможно, напрасно.
Модель разграничения предметов ведения в РФ следующая: это исключительные предметы ведения РФ (ст.71) + совместное ведение РФ и субъектов РФ (ст.72) + остаточная компетенция по ст.73.
Что касается логики этого разграничения, я ежегодно играю на семинарских занятиях в игру “Угадайте из какого раздела полномочие, не глядя на конституцию”, как правило, студенты правильно отвечают, так как логика определенная есть в том, каким образом распределять компетенции.
По ст. 71 -- очевидно, что это гарантии, которые обеспечивают гос-ву целостность и единство, либо они обеспечивают полноту механизмов и близость к исполнителям (это касается ст.71-72).
Ст. 71 -- 73 -- что касается конкретизации этих положений, то порядок тоже устанавливается Конституцией в этих же статьях. Во-первых, это конкретизация осуществляется в договорах. По этому поводу мы можем посмотреть ч.1, ст.11 Конституции РФ, в законодательстве (ст. 76), в частности, по ст.71 принимаются ФКЗ и ФЗ, по ст. 72 -- ФЗ и законы субъектов, принятые в соответствии с ФЗ, они не могут противоречить иерархичности правовой системы. Нужно помнить, мы это знаем еще с вопроса о структуре советских конституций, у нас нет отдельной главы о гос.органах субъектов, эту лагуну восполняет 184 закон (1999 года). Он очень солидный, толстенький и все более конкретно регулирует полномочия.
Среди прочего в этом законе 2003 году появилась специальная глава 4.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ».
Каким образом конкретизируются статьи 71,73?
Благодаря НПА субъектов РФ, в отличие от совместной, где присутствуют ФЗ и законы РФ, законы субъектов РФ в статье 73 урегулированы и другие НПА субъектов РФ. НПА субъектов просто регулируют ту группу отношений, которая им досталась.
Часть 4.6 статьи 76 Конституция РФ — здесь говорится об уникальной ситуации для ... (запись прервалась). Все по существу вопросы, которые не перечислены в ст. 71, 72, попадают в рамках этой остаточной компетенции.
Вопросы, которые могли бы быть в 73 статье, если бы авторы Конституции задались бы такой целью или вопросы, которые в субъекте РФ оказываются урегулированными в особом порядке и при этом не затрагивается компетенция по 71 или нераспределенной 72 статье:
1. Принятие Конституции или устава субъекта и других НПА субъектов (то есть за законодательный орган субъекта принимать НПА не может никто, ни федерация, ни какой другой субъект. Но есть сложность с многосоставными субъектами, когда автономные округа входят в края, области.
2. Установление системы органов государственной власти субъектов, в порядке их организации и деятельности. В 184 ФЗ законодатель определил, а дальше все остальное делает субъект.
3. Административно-территориальное устройство субъектов РФ. В проблематике федерализма это единственная тема, где уместно говорить об административно-территориальном устройстве. То есть РФ с 1993 года - федеративное государство, невозможно делить РФ по административно-территориальному принципу, это грубая ошибка, а вот в субъектах РФ административно-территориальное устройство присутствует.
4. Бюджет субъекта РФ. Он формируется из нескольких частей: собственные налоги и сборы (в НК РФ это прописано), и региональные налоги, муниципальные налоги, доли отчисления от федеральных налогов, которые направляются в субъекты, деятельность субъекта, связанная с управлением имущества и различные федеральные транши, которые тоже имеют место.
5. Социально-экономические, культурные и иные программы по развитию субъектов
6. Сотрудничество как с другими субъектами РФ, так и международное сотрудничество – неполитическое.
Оценка эффективности органов государственной власти и органов субъектов РФ.
Источник: Указ Президента РФ от 14.11.2017 №548 «Об оценке эффективности деятельности ОИВ РФ»
Указ Президента РФ №193 2019 г. заменил предыдущий - «Обычаи оценке эффективности деятельности высших должностных лиц».
Институт введен поправкой в статью 26.3.2 ФЗ №184 в 2006 году.
Базовые критерии (раньше их было больше, сейчас 15):
Когда губернатор даёт отчёт о своей работе, в отчете написано, как меняются эти показатели. Сам по себе указ содержит определенные бонусы в отношении субъектов РФ, которыми руководят губернаторы. Помимо других административных, организационных мер, которые предусматриваются в этом случае в качестве поощрения губернатора, здесь речь идет о федеральных специальных межбюджетных трансфертах, грантах и других средствах поощрения развития экономики субъекта.
Средства (меры) «федерального вмешательства»
Типы процедур КПО в ФЗ №184:
Досрочное прекращение полномочий ЗОГВ и ВДЛ СРФ
Временное осуществление ФОИВ отд. полн. ОГВ СРФ
Превентивные меры обеспечения соответствия НПА
Введение ЧП на территории СРФ
Далее идут слайды, Шевердяев НЕ дает здесь никакой доп. инфы, а просто их прочитывает, поэтому вставляю просто слайды:
Политико-территориальное устройство РФ. (Часть 2: Субъекты РФ)
Структура темы:
1. Статус субъектов РФ: общее и особенное
2. Административно-территориальное устройство СРФ
3. Региональная политика в РФ
4. Национальная политика в РФ
Региональная и национальная политика вне вопросов федерализма, но тем не менее в контексте организации отношений РФ с регионами, управления тем, что происходит территориальных частях, и то, и другое оказывается очень важным.
Статус СРФ: общее и особенное
Общее между субъектами и федеральным центром:
Наличие у каждого субъекта РФ собственных:
1. Сфера полномочий, в которую никто не вправе вторгаться, как Россия, так и другие субъекты
2.Собственное законодательство во главе с конституцией и уставом
3.Самостоятельно формируемые органы власти субъекта РФ
4. Государственная собственность субъекта. Есть государственная, муниципальная и частная формы собственности. В государственной собственности выделяется государственная собственность РФ и субъектов РФ.
5. Субъекты РФ едины в праве на: участие в формировании органов РФ (ни один субъект не имеет меньше прав, чем другой в формировании органов власти), на участие в федеральном законодательном процессе и процессе изменения Конституции (то есть они могут инициировать этот процесс), участие в международных и внешнеэкономических отношениях, на перераспределение полномочий между субъектами РФ (но не всем субъектам хочется какую то повышенную порцию полномочий, потому что каждое полномочие должно быть сопровождено определенным количеством материальных резервов, поэтому есть такой процесс переговоров с каждым субъектом РФ, исходя из индивидуальных проблем), на учет мнения при изменении границ субъектов РФ (на юго-западе Москвы, но здесь не создается отдельный субъект, а реализуется через полномочия Совета Федерации).
Субъекты едины в отсутствии права на: учреждение силовых ведомств (исходя из 77,78 статей нет таких субъектов, которые имеют право на формирование силовых ведомств - касается обороны, безопасности, внутренних дел - эти ведомства федеральны)- безусловно есть МВД или территориальные подразделения МВД РФ по ЧР или по республике Татарстан, но это не МВД Чечни или Татарстана, тем более Министерства обороны, также едины в отсутствии права на выход из состава из РФ (нет права на сецессию).
У всех субъектов РФ есть полномочие, которое специально установлено в ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» 4 января 1999 года №4-ФЗ. Из названия мы узнаем, что субъекты имеют такую возможность и закон называется координацией, то есть субъект имеет возможность реализовывать полномочия такого рода, но в тех пределах и под контролем, установленным этим ФЗ.
Самые интересные положения закона:
1. Субъекты РФ обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономических связей только с территориальными частями других государств (ст. 1), то есть с субъектами иностранных федеративных государств или административно-территориальными образованиями этих государств.
2. Также субъекты имеют право на участие в деятельности международных организаций — речь идет о неполитических международных организациях.
3. С органами власти иностранных государств субъекты могут устанавливать связи только с согласия Правительства РФ.
Что касается сферы международных отношений, доступных для субъекта, то это по сути все отношения, кроме политической сферы: это торгово-экономические, экологические, научно-технические , гуманитарные и прочие.
Процедура заключения соглашений:
1. Уведомление. Органы государственной власти субъектов заблаговременно уведомляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти (ФОИВы) о вступлении в переговоры о заключении соглашения (соглашения о международных и внешнеэкономических связях) (ст.3).
2. Согласование. Проект соглашения направляется в уполномоченный Президентом ФОИВ, который информирует органы власти субъектов о результатах не позднее 45 дней с даты поступления. Обычно орган, с которым проходит согласование, это МИД, но если требуется проведение консультации с профильными ведомствами, например, если это соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве, то сюда призываются специалисты профильного министерства.
3. Регистрация. Она осуществляется установленным Правительством порядке в течение 30 дней. МинЮст осуществляет эту регистрацию.
4. Опубликование. Осуществляется в порядке, установленном субъектом РФ, это обычно некий официальный вестник. Такая организационная и материальная основа были созданы еще в советское время.
Статус соглашения субъектов — это не международные договоры, в независимости от формы, наименования и содержания.
ФОИВы не несут ответственности по соглашениям субъектов РФ, кроме случаев наличия официальных гарантий Правительства РФ. Федеральные власти могут быть заинтересованы в решении какого то вопроса, дополнительном контроле за решение этого вопроса в субъекте федерации, и это один из способов обеспечить этот контроллер подачей этих финансовых гарантий.
Представительства субъектов РФ за рубежом: закон говорит о том, что субъекты РФ имеют право иметь свои представительства при соблюдении ряда условий:
1.Они открываются по согласованию с МИД РФ.
2.Открываются только в субъекте иностранного государства или административно-территориальной единице иностранного государства. Например, какая то из республик РФ, где проживает большое количество мусульманского населения, может открыть своё представительство от Саудовской Аравии, в других государствах для того, чтобы обеспечивать организационную помощь паломникам.
3. Они не обладают статусом дипломатических и консульских представительств.
Важно подчеркнуть, что не только субъекты РФ имеют возможность открывать свои представительства в частях территории иностранного государства, но и субъекты иностранных государств и административно-территориальные единицы иностранных унитарных государств тоже могут открывать представительства в субъектах РФ по согласованию с МИД РФ.
Особенности в статусе субъектов РФ (краев и областей, городов федерального значения и республик):
1. В сравнении с другими типами субъектов отличие краев и областей состоит в отсутствии выраженного национального элемента при формировании территориальной самостоятельности. Они создаются только на основе административно-хозяйственного признака. Есть определенный уклад в развитии регионов средней полосы, хорошо разработаны на протяжении последнего тысячелетия в хозяйственном отношении, потому что Восточно-Европейская равнина - это зона традиционного территориального обитания народа, который дал название государству.
2. В советское время в определенный период имела место разница между краями и областями: поскольку в края могли входить автономные области (ст. 71 Конституции РСФСР 1978 года, где говорится о том, что автономные округа могут входить в состав краев и областей, а вот автономные области входят только в состав краев.
3. Специфика названия. Названия данных субъектов формируются не по этнониму (так как по этнониму большинства жителей названо государство, Россия-Российская Федерация), а по центральному городу в региону (для областей) - например, Пенза, Орёл, Курск, а для краев - более масштабный географический ориентир — Забайкальский край, потому что находится за Байкалом, Камчатский край - полуостров Камчатка, Приморский край рядом с морем. Исключение составляет Пермский край.
Особенности в статусе городов федерального значения (ГФЗ).
1. Они имеют в основном инфраструктурную специфику больших густонаселенных мегаполисов, из которой вытекают определенные управленческие особенности.
2. Момент, объединяющие города федерального значения, это то, что до последнего времени для них был характерен статус исторического центра России, это текущая или бывшая столица. У Севастополя есть специфика центра, он не густонаселенный по количеству населения, но это такая территория, связанная с содержанием военно-морской базы России и славных военно-исторических традиций этого региона. Эта традиция с ГФЗ, которых сейчас 3, имела место давно, ещё в РИ были города, которые были на особом подчинении и под присмотром монарха, их как раз было несколько на Черноморском побережье, помимо Севастополя, это была Керчь, важный регион в Новороссии.
Особенности в статусе республики:
1. Это единственный вид субъекта, построенный на национально-государственном принципе. Статья 5 не даёт нам об этом забыть, потому что республики там названы государственными.
2. Имеется политическая и правовая история, больше независимости от центральных властей в советское время. Характеризуя время 1920-1930-х годов, когда формировались все теперешние формы субъектов федерации, мы говорили о том, что в РСФСР только республики были субъектами федерации, а все остальные части территории, которые были поделены на административные границы, не были субъектами федерации. То есть РСФСР представлял такой гибрид одновременно и федеративного, и унитарного государства.
3. В Конституции республик они называются государствами (ч. 2 ст.5)
4. Республики имеют Конституции, единственный вид субъекта, имеющий собственную Конституцию
5. Право на установление государственного языка (ст. 68 КРФ)
Специфика автономий в составе РФ
Осталась 1 автономная область и 4 автономных округа.
При этом по Чукотке у нас уже был разговор, она выделилась из Магаданской области, но сохранила название свое “автономная область”, а вот 3 других: Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий АО до сих пор пребывают в составе РФ. В чем их специфика?
Для начала о них всех скажем:
В автономиях во всех присутствуют этнические элементы, также как и в республиках
То есть у нас в РФ меньшинство дает название субъекту, это так называемая титульная нация. В республиках есть в большей или меньшей степени (это действительно зависит от республики) определенное превосходство местного населения, но где-то есть более разношерстный национальный состав (в Северокавказских республиках, особенно в Чечне после 1 и 2 воин общего не осталось, не то что русских, а вообще других представителей других национальностей, с тех пор там население достаточно однообразное в этническом смысле)
Что касается автономий в отличие от республик. Здесь этот этнический субстрат исходный, который тоже дает название субъекту представлен в значительно меньшей степени вплоть до того, что это далеко не второе и не третье национальное меньшинство, которое в этом субъекте есть.
Как раз это касается АО, где в принципе традиционный образ жизни связан с тем, что люди до сих пор продолжают жить выращиванием оленей, рыбной ловлей моржей и китов. Явно это не тот образ жизни, который приводит к взрыву численности населения и ясно, что в этом смысле довольно мало представителей этого титульного этноса в автономиях. В частности в еврейской в районе погрешности математической количество евреев осталось после 90 х гг и других волн эмиграции в Израиль, в Германию, в США.
Принцип, на основании которого формируются все автономии (их 2 вида здесь), именуется национально-территориальным принципом, а не национально-государственным, потому что они не названы гос-ми в К РФ.
(обратная отсылка к округам):
В Советское время специфика автономий состояла в том, что они входили в состав других субъектов федерации. Если посмотрим на список, Еврейская АО не входит в состав другого субъекта (непосредственно в РФ) и Чукотка тоже. То есть у нас только 3 субъекта входят в состав другого, при том, что Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО входят в состав одного субъекта РФ. Ненецкий в состав Архангельской области.
Что касается современной практики, единственная автономная область Еврейская в настоящее время не входит в другие субъекты в связи с тем, что в 91 г она выделилась из состава Хабаровского края.
Мы вспоминали недавно сюжет, связанный с повышением уровня своей автономности, получением новых политических прав - обычно история для периода политической турбулентности, когда новые политические силы ищут себе поддержку где-то в регионах и обычно так и происходит, как в начале - середине 10 х гг. 20 в. С точки зрения официальной идеологии эти низы как раз таки должны быть недовольны действующим порядком, тоже самое и здесь дополнительную поддержку Борис Николаевич приобретает за счет повышения прав. Благо, что и советское руководство в этом же направлении рассуждало, правда совершенно по другим основаниям, мы с вами говорили, что эти вот связки политические с союзным уровнем должны были закрепить как дополнительные “скобки от степлера” эту полит. систему, но оказалось слишком поздно, слишком большой вес набрали эти тенденции и никакие “скрепки” уже не помогали.
Если вернуться к тому периоду 91 г, 4 автономные области были преобразованы в республики: Адыгея, Горно-алтайская, Карачаево-черкесская и кавказская Автономная области повысили свой уровень до автономной республики, то есть было 16 автономных республик, а стало 20 и Чечено-Ингушская раскололась на 2 и получилось в итоге 21 республика, которые в итоге потеряли прилагательное “автономные” и вошли в этом качестве в 21 республику на 93 г. И соответственно еврейская область не стала принимать это решение, то есть ей хватило того уровня автономии, который был, она выделилась из состава Хабаровского края и переименовываться в республику не стремилась.
Что касается Чукотского АО, мы об этом говорили сегодня достаточно много, вплоть до ссылки на решение КС по этому кейсу, поэтому не будет возвращаться.
Авакьян отмечает, что ЕАО и ЧАО выделились из состава других субъектов, теперь нет никакого смысла называть их автономными округами, по сути это обычные области.
В случае с Еврейской областью нет смысла называть по этнониму, учитывая, что представители этого титульного меньшинства практически нет.
Тем не менее продолжает иметь специфику в рамках нынешнего КП тех автономий, которые являясь субъектами, одновременно входят в состав других субъектов.
По поводу этого несколько тезисов рассмотрим.
3 базовых тезиса
Специфика статуса АО, входящих в состав других СРФ (З АО)
Постановление КС от 14 июня 1997 г. № 12 по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 КРФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области:...
Специальный ФЗ об АО (ч. 3 ст. 66 КРФ)
или ст. 26.6 ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов гос. власти субъектов РФ” 06. 10. 1999 № 184-ФЗ
договоры “материнского” и “дочернего” СРФ
Все эти моменты в одинаковой степени касаются всех 3 субъектов в форме АО, которые являются часть другого субъекта.
Для справки: Ненецкий АО входит в состав Архангельской области, вернее он не входит в состав, если вы посмотрите по карте, он приплюсовывается сверху к северо-восточной границе Архангельской области. То есть это не какой-то анклав внутри Арх. обл, это краешек присоединяется к Арх. обл. Что касается Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО, здесь немного другая привязка к Тюменской, Тюмень немного южнее находится и Ямало чуть севернее, они граничат.
По поводу Постановления КС, где раскрывается специфика вот этого “матрёшечного” состава, как говорили прежде в критике Советского территориального устройства иностранные эксперты. Здесь можно следующее сказать, неопределенность, с которой нужно было справиться КС заключалась в следующем, она была обозначена так: означает ли включение в АО (в состав в края/области) территории и населения АО вследствие этого, должно ли население АО участвовать в выборах в органы гос. власти края/ области и распространяется ли юрисдикция края/ области на АО.
Решение КС:
вхождение АО в состав области именуется особым конституционно-правовым состоянием, при котором АО, будучи равноправным субъектом РФ, одновременно составляет часть другого субъекта (края /области)
территория и население АО включается в состав территории и населения края
полномочия ОГВ края/области распространяются на АО, но при этом не должны затрагивать полномочий ОГВ АО
КС рекомендует принять ФЗ по этому поводу, потому что в К РФ говорится, что применительно к статусам данного округа, что может быть принят такой ФЗ.
Из мотивировочной части Постановления КС ясно, что жители АО участвуют в избрании органов власти края /области, но не наоборот.
КС обращает внимание на необходимость принятии ФЗ, КРФ тоже рассчитывает на этот ФЗ, но отдельного подобного закона в советское время нет, но нельзя говорит о том, что на уровне ФЗ этот вопрос не урегулирован.
В ст. 26.6 ФЗ “Об общих принципах организации” № 184-ФЗ как раз фиксируется целый ряд правовых положений, которые обеспечивают дополнительные характеристики к статусу АО. Например, ст. 26.6 разграничивает полномочия органов власти области и округа, причем помимо собственных возможностей регулирования здесь также четко определены полномочия, которые на территории АО должны осуществлять органы власти области.
Еще одна интересная статья, которая тоже касается этого вопроса, ст. 18 п. 3.2 - 1: предложения о кандидатурах на пост высшего должностного лица субъекта Президенту представляет высшее должностное лицо области, в которую входит АО (то есть есть определенная зависимость местной политической элиты АО от местной политической элиты края/области, в которую АО входит и кандидатура наверх Президенты отправляется от руководителя этого материнского субъекта. Тоже достаточно такая симптоматическая специфика)
По поводу договоров между субъектами мы с вами говорили о том, что среди обязательных источников российского КП есть нормативные акты, международные договоры и вот есть некие внутригосударственные договоры РФ.
Мы говорили о том, что практика договоров между РФ и субъектами еще мала, но тем не менее практика на уровне субъект-субъект поддерживается между материнским и дочерним субъектом в субъектах такого типа, то есть где есть края/ область и входящие в него АО.
В качестве примера можно привести договор между ОГВ Тюменской области, Ханты-Мансийского АО Югры и Ямало-Ненецкого АО, который был подписан 12.08.2004 г. Наверное, это всё, что есть интересного в данном договоре, помимо еще ссылки на ст. 66 и Постановление КС, которое допускает наличие договорных отношений такого рода.
Все-таки базовое взаимодействие по этой триаде субъектов (Тюмень+ХМАО+ЯНАО) в большей степени урегулировано в 184 Законе.
По поводу перспектив сложносоставных субъектов РФ, ясное дело, не о политических перспективах, а о юридических. Какие возможные ситуации? Из тех, которые доступны такому непосредственному очевидному анализу, можно выделить следующее:
объединение соответствующих субъектов в один
(практика нам известна, в том числе 2 форма по слиянию с Красноярским краем, она как раз связана со слиянием сразу 2 АО с материнским Красноярским субъектом. Такая же ситуация возможна в случае с Тюменью и в случае Архангельской обл. и Ненецкого АО)
выход АО из состава края/ области и прямое вхождение в РФ
(Чукотский сценарий. Сейчас он не урегулирован сам по себе, мы с вами опять же возвращаемся к тому самому не принятому ФКЗ, то есть процедура такого непосредственного вхождения не урегулирована, но есть практика старая до Конституции, это Чукотская практика и практика Еврейской АО, которые непосредственно вошли в состав РФ)
Сохранения статус-кво для этих 3 оставшихся АО
(Нужно сказать, что есть определенные предпосылки и для второго сценария, просто потому что все эти ХМАО, ЯМАО и НАО - округа достаточно экономически независимые, это регионы-доноры, вполне возможно, что на Севере в связи с развитием транспортной инфраструктуры какие-то еще субъекты станут заявлять о своей политических амбициях, там в конце концов Якутия и другие субъекты РФ с не областным статусом, поэтому вполне возможно мы увидим какие-то в этой связи развития событий дальше, пока остановились на том, что есть. Рассказывали, что в сентябре с проведением губернаторских выборов в Арх. обл. возникла идея по поводу присоединения Ненецкого АО к Архангельской обл., идея была признана крайне неудачной в связи даже не с решением этой территориальной проблемы, а для того, чтобы отвлечь местное население от решения проблемы мусорной свалки, которая якобы должна принять весь московский мусор на себя и это было камнем преткновения на протяжении последних 2-3 лет. Для того, чтобы переключить повестку, решили придумать новую проблему, но не очень удачно.)
Административно-территориальное устройство субъектов РФ
Это единственное уместное место в КП РФ, как в федеративном гос-ве, где об этом говорить можно. То есть субъект РФ может иметь свое административно-территориальное устройство. Что обычно входит в понятие “административно-территориальное устройство”?
система административно-территориальных единиц
границы
наименования
Поскольку этот вопрос по ст. 73 КРФ остается в рамках остаточной компетенции субъектов.
В виде правовой основы можно представить эту 73 статью К РФ.
Организационная основа: АТУ CHA устанавливается на базе территориальной организации МС в СРФ: п. 2 ст. 10 ФЗ № 131 от 06.10.2003
Модель территориальной организации МС в РФ предусматривает 2 уровня:
первичный уровень - сельские и городские поселения
(~ 25 тыс. муниципалитетов первого уровня)
66% территории России - вечная мерзлота, поэтому это неблагоприятные в принципе территории для того, чтобы там люди жили.
вторичный уровень - муниципальные районы, городские округа, муниципальные округа
(~ 2,5 тыс. муниципалитетов второго уровня)
Базовое АТУ СРФ обычно совпадает с 2-м территориальным уровнем Местного Самоуправления (то есть с этими муниципальными районами и городскими округами), но иногда:
на “первичном” уровне: мб “особые территории (например, ЗАТО)
“3-й уровень”: “админ. округа”
особый случай АТУ в СРФ: бывшие автономные округа
Особенности ЗАТО:
(Закон РФ от 14.07.1992 №3297-1 “О закрытом административно-территориальном образовании”)
В некоторых субъектах федерации (этим характерна Москва: ЗАО, СЗАО, ЮЗАО и т.д.) - это как раз идет “3-й уровень” административных округов, которые объединяют разделение Москвы по муниципалитетам второго уровня.
Между субъектовым уровнем и муниципалитетным есть еще более крупное объединение, которые собирает в отдельные группки эти муниципалитеты. Помимо Москвы буквально единичные еще есть случаи, когда субъекты образуют третий уровень и в тех субъектах, в которых это вводилось прежде, в основном, решили отказаться от такой сложной системы.
Тоже говорится о специфики АТУ о слившихся субъектах. Есть определенный договорный пункт, важный для того, чтобы провести реформы в середине 2000 х гг по слиянию субъектов, он в значительной степени касается того, чтобы местная политическая элита, которая контролировала вот этот набор, не потеряла серьезно своих политических позиций или контроля за какими-то ресурсами, это вполне естественный момент, достаточно очевидный для развития любой политико-правовой реформы. И иногда одним из моментов этого размена, связанного со слиянием субъектов является и вопрос о том, что эти бывшие АО входят в состав уже слившегося субъекта, как бы в виде отдельного муниципалитета.
По поводу особенностей закрытого административно-территориального образования: самое главное, мы обычно не затрагиваем этот вопрос в КП, имеет скорее административное значение, но поскольку это влияет на специфику административно-территориальной организации власти в РФ, мы делаем небольшую сноску. Что здесь можно отметить?
Во-первых, источники я обозначил, ну и несколько моментов: согласно Закону РФ от 1992 г., цели создания - поддержка особого режима безопасности находящихся на этой территории объектов (как правило, это сборочное производство ядерных ракет, химоружия) находятся в ведении федеральных органов гос. власти; создается Президентом по представлению Правительства (то есть совершенно особый порядок выделения этой территории); вся территория ЗАТО является территорией муниципального образования со статусом городского округа; при изменении границ ЗАТО мнение населения не учитывается (это как раз то самое исключение, о котором выше говорил); границы ЗАТО могут не совпадать с границами субъекта РФ (это означает то, что, если нужно ЗАТО пересечь границу субъекта, значит это будет сделано).
Региональная и национальная политика
Если говорить о региональной политике в РФ, конечно в первую очередь мы вспоминаем проблематику федеральных округов, но до того как начать ее характеризовать, необходимо вспомнить о том, что у нас существует специальных документ, который учреждает это направление гос. политики, как таковое. Вы видите этот источник 2017 г. - Указ Президента № 13 “Об утверждении Основ гос. политики регионального развития РФ на период до 2025 года”:
основные понятия: государственная политика регионального развития, макрорегион и регион (называть субъекты РФ регионами неправильно, потому что субъекты РФ - субъекты РФ, а регионы - принадлежность к терминологии региональной политики, поэтому строго говоря, это неверно);
чем вызвана необходимость проведения рег. политики;
какие она позволяет реализовывать идеи (в основном экономического свойства).
Федеральные округа:
происхождение ФО
Можно вспомнить причины, по которым они возникли, какие были предшественники и, соответственно, что вышло в итоге.
Происхождение ФО связано с тем, что до 2000 г. при Борисе Николаевиче был институт полномочных представителей СРФ, которых тогда было 89. И вот в рамках уже деятельности нового Президента уже было принято решение отказаться от такого большого количества глаз Президента в субъектах, это мешало ему, способствовало сращиванию политических элит с этим аппаратом представителей Президента, поэтому Президентом был взят более крупный масштаб: вместо института представителей Президента в субъекте возник институт представителей Президента в ФО.
какова правовая природа ФО в РФ?
по существу ФО - некий способ нового территориального расчленения территории РФ, это совсем не элемент федеративной политики, иначе пришлось бы тогда выяснять отношения с текстом К: не только с 3 главой, но и с принципом федерализма, который вынесен у нас в ч. 1 ст. 1 КРФ.
Указ Президента РФ от 13.05.2000 №849 “О полномочном представителе Президента РФ в ФО”
вопросы статуса ППП в ФО
ключевые моменты Указа: полномочный представитель Президента входит в состав администрации Президента, то есть это федеральный чиновник; полномочный представитель Президента является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего ФО, вот его целевое назначение, он не сам по себе, он представляет Президента РФ там, у него обслуживающая роль здесь; обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы гос-ва в пределах соответствующего ФО , также полномочный непосредственно подчиняется Президенту, ему подотчетен, назначается на должность/ освобождается от должности лично Президентом по представлению руководителя администрации Президента
перечень ФО
Вопрос по полномочному представителю Президента ввязывается в комплекс основательных реформ, связанных с тем, с каким образом меняется стиль управления и взаимодействия РФ и регионов. Отсюда мы проведем параллель в свое время и к создаю Гос. Совета, который появляется как раз в этот период и окно к порядку формирования Совета Федерации. Все это комплекс одного политического режима, который принимается на рубеже 90-00 гг. и реализуется целой серией нормативных актов.
Национальная политика
Национальный состав РФ (справка)
Конституционная основа нац. политики
К РФ об этническом субстрате российской государственности:
Основные термины:
“многонациональный народ РФ” (“россияне”) - согласно преамбуле он принял российскую К и он же является носителем суверенитета РФ (ст. 3)
“народы РФ”,
на равноправии и самоопределении которых основано федеративное устройство РФ (ч. 3 ст. 5)
которым гарантируется охрана земли и природных ресурсов, как основа их жизни и деятельности (ст. 9)
им гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (ст. 68)
защита права “коренных малочисленных народов” (ст. 69)
“государствообразующий народ” “Государственным языком РФ на всей ее территории является русский язык, как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов РФ” (ст. 68 - 2020 г.)
Кроме того, в РФ:
запрещена дискриминация по нац. признаку. Ст. 19 (13, 29)
каждый вправе определять и указывать свою нац. принадлежность, имеет право на свободный выбор языка общения (ст. 26)
регулирование и защита прав нац. меньшинств и установление основ федеральной политики в области нац. развития находится в ведении РФ (п.п. “в” и “е” ст. 71) и защита их прав - в совместном ведении (п. “б” ст. 72)
Основа нац. политики:
организационная: Фед. агентство по делам национальностей (периодически устраиваются праздники национальные)
правовая основа: Указ Президента РФ от 19.12.2012 №1666 “О стратегии государственной национальной политики РФ на период до 2025 г.” (ред. от 06.12.2018) о содержании нац. политики:
а) сохранение и развитие культур и языков народов РФ, укрепление их духовной общности; б) обеспечение прав коренных малочисленных народов и национальных меньшинств; в) создание доп. социально-экономических и политических условий для обеспечения прочного национального межнац. мира и согласия на Северном Кавказе; г) поддержка соотечественников, проживающих за рубежом, содействие развитию их связей с Россией.
Связь федеративной и национальной политики в РФ
для коренных народов - исторически с момента создания РСФСР (РФ - не территориальная федерация)
но если народ а) “некоренной”, б) коренной, но малочисленный для образования национальной автономии?
Лекция 11 (13.11.20). Группа 5 “Основные понятия теории избирательного права”
В 2020 году несколько крупных реформ прошло в области избирательного права, не таких системных, как в статусе высших органов государственной власти, но довольно любопытных. Принципов избирательного права насчитывают часто 5, а стадий избирательного процесса и в РФ можно насчитать от 7 до 10. В 2020 году в связи с коронавирусом появилась достаточно интересная практика в избирательном законодательстве. Но каких-то серьёзных изменений в этом году пока не было. Стоит вспомнить, что в отличие от советской Конституции в действующей Конституции нет раздела об избирательном праве соответственно и в ходе реформы 2020 оно существенно не поменялось.
Основные понятия теории избирательного права. Среди четырёх основных категорий конституционного права в системе конституционного права система органов государственной власти и муниципальных органов занимает заключительное положение. Один из базовых моментов, связанных с введением в вопрос об органах государственной власти, является вопрос об избирательном праве, избирательной системе. Если говорить о способах формирования государственных органов, нужно вспомнить, что выборы — это не единственный способ, но он имеет наибольшее значение для конституционного права, так как он является трансляцией народного суверенитета на уровень органов государственной власти для принятия политических решений. Но для менее важных органов используется назначение. А что касается наследования, то в РФ его уже давно нет со времён империи. Но тут всплывает интересный вопрос, связанный с политической элитой, которая достаточно инертна в части смешения с категориями победнее и пытается в любой стране в любое время сохранить властные ресурсы. Но с 93 года у нас прошло не так много времени, чтобы сложилась аристократия, мы не Италия, например. Тем не менее, проблема особенностей функционирования политической элиты остаётся и пока что он находится за пределами внимания конституционного правовой науки. Касательно основных понятий — это базовые категории, которые используются в связи с проблематикой конституционного права в этом фрагменте. Если говорить о выборах — процедура формирования органов власти, основанная на избрании населением на государственную должность из нескольких кандидатов. Избирательное право встречается в объективном (система конституционно-правовых норм, которые регулируют отношения по поводу выборов в органы государственной власти) и субъективном (право принимать участие в выборах: активное и пассивное избирательное право). Активность и пассивность измеряется не количеством действий, которые человек производит, а вопросом обладания частицей народного суверенитета. То есть передача части своего суверенитета в процессе волеизъявления — это самое главное активное действие. Избирательная система понимается в широком и узком смысле. В широком — совокупность общественных отношений, связанных с выборами в органы государственной власти. В узком — способ распределения депутатских мандатов. Избирательный процесс — деятельность по организации проведения выборов, которая реализуется в виде последовательных стадий. Набор стадий: назначение выборов, регистрация избирателей, образование территориальных избирательных участков, формирование избирательных органов, выдвижение регистрации кандидатов, агитационная кампания, голосование, подсчёт голосов, установление результатов выборов.
Основные принципы избирательного права: всеобщее, равное, прямое при тайном голосовании (он конституционный).
Виды избирательных систем:
мажоритарная (голосование за конкретных кандидатов, один из которых одерживает победу и является представителем определённой территории; относительного, абсолютного и квалифицированного большинства),
пропорциональная (избрание коллективных представительных органов власти на основе пропорционального соотношения голосов, поданных за партийные списки кандидатов; из преимуществ то, что меньше теряется голосов, чем при мажоритарной)
смешанная.
Термины метод исчисления избирательной квоты и метод делителей, избирательный барьер, открытые и закрытые партийные списки, права панаширования преференций, блокирования партий — проблемы, по которым пропорциональная и мажоритарная системы различаются. Не все термины актуальны для избирательного права РФ, но эти вопросы и начинают уже подниматься. В рамках РФ важно помнить о том, какие органы на каждом из территориальных уровней: федеральный — Президент (мажоритарная избирательная система в два тура), ГД (пропорциональная система с определением результатов по методу избирательной квоты и мажоритарная система относительного большинства; термин смешанная избирательная система здесь не подходит, так как не происходит смешение принципов); региональный — прямые выборы губернатора, иногда губернаторы выбираются законодательными органами субъектов, но это менее приоритетная модель, но также используется и законодательные органы государственной власти субъектов (смешанная система используется: определённая квота, необходимая для формирования депутатского корпуса по пропорциональной системе, но субъекты могут выбирать, в каком количестве депутаты ихзбираются); муниципальный — представительные органы (не законодательные) — по разным избирательным системам в зависимости от уровня образованности электората - и высшие должностные лица.
Источники российского избирательного права.
В Конституции указывается, что высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы. Граждане имеют право избирать и быть избранными в органы МСУ, участвовать в референдуме. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, также содержащиеся по приговору суда в местах лишения свободы (Анчугов и Гладков). Речь идёт и о выборах Президента (ч. 1 ст. 81 Конституции). Упоминание о том, что порядок выборов определяется ФЗ и о выборах в ГД. Порядок формирования СФ и порядок выборов депутатов в ГД устанавливается разными ФЗ, так как разный порядок формирования. Чётко указано, что СФ не избирается.
- нет отдельной главы в КРФ
- КРФ:
- «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ч. 3 ст. 3);
- «Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в ОГВ и ОМС, а также участвовать в референдуме» (ч. 2 ст. 32);
- «Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ч. 3 ст. 32);
- «Президент РФ избирается на шесть лет гражданами РФ на основе всеобщ. равного и прямого изб. права при тайном голос» (ч. 1 ст. 81);
- «Порядок выборов Президента РФ определяется ФЗ» (ч. 4 ст. 81);
- «Государственная Дума избирается сроком на пять лет» (ч. 1 ст. 96); - «Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются ФЗ» (ч. 2 ст. 96); - «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем ... , выборов...» (ч. 2 ст. 130).
ФЗ:
1) ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ