3. Полномочия палат Федерального Собрания

Слайд (жирным обозначены изменения)

Полномочия СФ (ст. 102)

а) утверждение изменения границ между субъектами РФ

б) утверждение Указа Президента РФ о военном положении

в) утверждение Указа Президента РФ о чрезвычайном положении

г) использование Вооруженных сил за пределами РФ

д) назначение выборов Президента РФ;

е) отрешение Президента РФ от должности; лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий

ж) назначение по предложению Президента РФ судей КС, ВС (включая их председателей и замов)

з консультации по предложению ПРФ кандидатурам прокуроров

и) назначение Председателя Счетной палаты и ½ аудиторов по предст. ПРФ

к) консультации по предложению ПРФ кандидатурам «през-х» ФОИВ

л) прекращение полномочий судей по предст. ПРФ (от КС до замов касс и апел)

м) заслушивание ежегодных докладов Генпрокурора

Прочие полномочия СФ

Обязательный документ, который потребуется нам для того, чтобы посмотреть на процедуру реализации каждого из этих полномочий – это регламент палаты.

Мы опираемся на текст регламента на текущий день, однако ещё не все изменения внесены в регламент, может быть такое, что в Конституции есть определенное полномочие палаты, а в регламенте ещё нет процедуры реализации этого полномочия.

Первое полномочие: утверждение изменения границ между субъектами РФ.

Глава 18 Регламента сф – изменение границ между обычными субъектами. Глава 18.1 – о городах федерального значения.

• Изначально предусматривается подписание соглашения соответствующих субъектов РФ об изменении границ. Это, конечно, инициатива самих субъектов. Подписание осуществляется высшими должностными лицами субъектов РФ (официальное название этого должностного лица, возглавляющего исполнительную власть в субъекте, – «высшее должностное лицо РФ», на слайде обозначается «ВДЛ СРФ»; часто мы именуем его «губернатор», иногда «мер», но никогда «президент»).

• Вместе с подписанием соглашения формируется пояснительная записка, которая обосновывает необходимость корректировки границ, уточняется перечень муниципальных образований, предусматривается также выявление мнения населения. Каким образом фиксировать соблюдения этого требования о выявлении мнения населения – непонятно.

• После подписания соглашения обеспечивается проведение заседания профильного комитета (в Совете Федерации это Комитет по федеративному устройству, региональной политике и местному самоуправлению). На это заседание предлагаются полномочные представители законодательных и исполнительных органов субъектов, представители правительства РФ и др. гос. органов, в этом заинтересованных.

• Само решение о изменении границ принимается на пленарном заседании СФ простым большинством голосов.

• В случае с городами федерального значения требуется также согласие Правительства РФ (а не просто присутствие представителя от Правительства).

Кейс конца 2018 года между Чечней и Ингушетией закончился Постановлением КС РФ от 06.12.2018 №44-П "По делу о проверке конституционности Закона Республики Ингушетия "Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой" и Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой в связи с запросом Главы Республики Ингушетия".

В начале 1990-х годов после союзного «парада суверенитетов» началось похожее движение на российском уровне. Формировалось очень неблагоприятная среда на Кавказе в отношении амбиций на политическую независимость от России, чему были, к сожалению, и юридические основания. После разделения Чечни и Ингушетии вопрос о границе между этими двумя республиками не был разрешен окончательно. Вроде бы было сформировано не до конца юридически оформленное соглашение о том, что за основу будет взята граница, установленная в 1934 году. Затем формируется правительственная комиссия по соответствующему соглашению, но в 1993 году происходит расстрел Парламента, принятие Конституции, начинается первая чеченская война. В результате этот процесс не был до конца оформлен, так как просто появляться на этой территории было опасно для жизни.

В 2018 году территорию Ингушетии посещают несколько десятков чеченских полицейских для того, чтобы взять одного преступника, который скрывался на этой территории. Возник спор по поводу того, насколько такие действия оправданы со стороны чеченских спец. служб. После этого возникает конфликт между местными жителями Чечни и Ингушетии, и на уровень уже руководства субъектов поднимается вопрос о передачи в состав Чеченской республики этой самой территории Ингушетии. В результате было выработано соглашение между Кадыровым и Евкуровым, но Конституционный суд Ингушетии признал это соглашение неконституционным (не соответствующим Конституции республики Ингушетия).

Дальше поступает запрос в КС РФ. КС выступает с достаточно интересным решением: КС Ингушетии не имел права толковать договор, не вступивший в законную силу, а вступивший в законную силу его никто не просил таким образом комментировать.

Самое главное – это подключение Совета Федерации к этому спору было совершенно излишне, так как с юридической точки зрения не шло речи об изменении границ между двумя субъектами РФ. Та постановка вопроса, от которой отталкивался Конституционный суд – это установление этой самой границы первичное после образования Российской федерации. КС РФ признал соглашение между субъектами вполне правомочным.

Следующее полномочие (пункты «б» и «в») – утверждение Указа Президента РФ о военном и чрезвычайном положении.

• В качестве основания необходимо, очевидно, появление Указа Президента РФ о введении военного / чрезвычайного положения. Об этом указе незамедлительно сообщается Совету Федерации.

• Заседание СФ собирается в течении 48 часов с момента получения указа (сначала пройдемся по военному положению, а затем уже разберем моменты различные в военном и чрезвычайном положении).

• Председатель СФ обеспечивает сбор сенаторов.

• После этого следует доклад Президента РФ / его представителя в Совете Федерации и заключение Комитета СФ по обороне и Комитета по федеративной политике.

• Финальное решение оформляется постановлением простым большинством голосов.

Что касается процедуры утверждения Указа о чрезвычайном положении, то начало процедуры такое же. Особенности лишь в том, что сбор сенаторов обеспечивается в течение 48 часов, но решение о чрезвычайном положении принимается в течение 72 часов.

Следующие полномочие – использование Вооруженных сил за пределами РФ.

• Президент должен обратиться в СФ с таким предложением и его обоснованием.

• Рассмотрение этого вопроса в Комитете СФ по обороне и Комитете по международным делам. При этом приглашается полномочный представитель Президента в Совфеде и представители федеральных органов исполнительной власти (тех, кто этот приказ будут исполнять, это, прежде всего, Минобороны).

• СФ рассматривает этот вопрос на ближайшем заседании (собираются раз в две недели), а при неотложности на внеочередном заседании. Заседание это, как правило, закрытое.

• После рассмотрения в комитетах на финальное рассмотрение приглашается Президент, представители Правительства и руководители федеральных органов исполнительной власти. Президент редко приезжает на такие мероприятия, обычно вместо него выступает полномочный представитель (такой есть в каждой палате), это тоже допускается регламентом.

• Далее следует доклад Президента и зачитываются заключения комитетов.

• В финале решение (постановление) принимается простым большинством голосов СФ.

Практика

Ещё Б.Н. Ельцин использовал это право дважды. В первый раз шла речь о Боснии и Герцеговине в 1996 году. Во второй раз 1999 год – Косово, захват аэродрома в Приштине.

Первые два срока В.В. Путина. Несколько кейсов по миротворческим операциям. 2000 год – Сьерра-Леоне, 2003 – Либерия, 2004 – Бурунди, 2005 – Судан. В 2008 году – использование Вооружённых сил РФ в операции совместной с Евросоюзом в республике Чад и Цар.

В августе 2008 – Южная Осетия, когда у нас расширялся миротворческий контингент и было принято решение, что нет необходимости в согласии совета Федерации для расширения по международным договорам РФ. 2014 – согласие на использование сил на Украине, но уже постфактум. Предполагалось, что эти «зеленые человечки» были миротворческим контингентом, согласованным международным договором между Россией и Украиной в связи с необходимостью поддержки жизнедеятельность базы (Черноморский флот, все дела). 18 ноября 2020 – Карабах. СФ дает согласие президенту на отправку контингента, но этот контингент появился там уже 10 ноября (ой). Предполагается, что нарушений КРФ нет из-за особого порядка, урегулированного в ФЗ «Об обороне» и «О противодействии экстремистской деятельности», позволяющие не получать согласие СФ.

д) Назначение выборов президента РФ.

Эту процедуру мы уже проговаривали. Основанием назначения выборов является либо окончание срока полномочий Президента, либо досрочное прекращение полномочий Президента. Проект этого решения готовит Комитет СФ РФ по конституционному зак-ву, который сейчас работает по конституционной реформе и возглавляется сенатором Клишасом. Решения принимаются простым большинством. Общее число голосов рассматривается от номинального числа сенаторов (от максимально возможного 170+1+30).

е) Отрешение президента от должности. Лишение неприкосновенности президента, который прекратил свои полномочия. В основном вся процедура есть в КРФ, но регламент СФ расширяет эту область:

«Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключения Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления.»

То есть только после судебной процедуры.

«Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, и стенограмма заседания Государственной Думы на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации.»

Затем:

«По получении из Государственной Думы документов, указанных в статье 172 настоящем Регламента, Председатель Совета Федерации немедленно направляет постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и тексты всех связанных с этим обвинением документов в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации в порядке, установленном настоящим Регламентом, для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.»

КС рассматривает документы, получая его от СФ.

«Вопрос об отрешении Президента Российской Федерации от должности без обсуждения включается первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.»

«На заседание Совета Федерации приглашаются Президент Российской Федерации, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства Российской Федерации, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации.»

«Постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.»

«Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением Совета Федерации.»

Ж) «назначение на должность по представлению Президента Российской Федерации Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации»

• Раньше тут шла речь о назначении на должности судей ВС и КС. (эта ситуация на самом деле не новая и уже давно существует в законе о судебной системе).

• Президент предоставляет по одной кандидатуре на одну вакансию, то есть особо выбора нет.

• Кандидатура рассматривается в течение 14 дней.

• Предварительное обсуждение кандидатур осуществляется на комитете по конституционному законодательству.

• Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. Голосование тайное простым большинством.

• При отклонении кандидатур Президента, СФ может принять собственное постановление с предложением собственных кандидатур.

з) «Проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность Генерального прокурора Российской Федерации, заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов Российской Федерации.»

Ранее речь шла о назначении и освобождении от должности Генпрокурора РФ и его заместителей. Теперь это полномочие переходит президенту.

Вот что об этом написано в регламенте:

«Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации представляет Совету Федерации Президент Российской Федерации либо по его поручению полномочный представитель Президента Российской Федерации в Совете Федерации.»

«Кандидатура, представленная Президентом Российской Федерации для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации, предварительно обсуждается в Комитете Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят заключения по представленной кандидатуре.»

Интересно, что на заседание комитета по назначению Генпрокуроров субъектов, приглашаются представители субъектов РФ.

Комитет по конституционному законодательству информирует председателя СФ и далее он в письменной форме информирует президента о результатах проведения комитетом консультации по предложенным кандидатурам.

и) «Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации.»

Раньше председатель и половина аудиторов назначалась ГД, а вторую и зампреда счетной палаты назначал СФ. Сейчас наоборот. С точки зрения парламентского контроля это выглядит не очень логично т.к. счетная палата обеспечивает контроль за исполнением бюджета РФ, что по идее должно относиться к ГД.

Сейчас такая замена сделана тоже не в последнюю очередь для президента, поскольку СФ предопределяется по составу президентом, ведь он назначает губернаторов.

Кандидатура председателя счетной палаты рассматривается в течение 30-ти дней после поступления. Сами кандидатуры выносятся президенту советом палаты по предложению комитетов. Эта рокировка существует еще с 2013 года.

Регламент указывает, что президенту вносятся не менее трех кандидатур. Потом идет обсуждение и тайное голосование. Избранным считается кандидат, набравший ½ от общего числа голосов.

к) «Проведение консультаций по предложенным Президентом Российской Федерации кандидатурам на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности»

Это принципиально новое полномочие и в регламент СФ еще не внесено, но очевидно, что уже готовятся.

Что такое консультации? По прокурорам мы уже знает, что это письменное заключение. Вполне возможно, что тут будет также, но с большим количеством согласований, поскольку тут более важные и серьезные должности.

л) «Прекращение по представлению Президента Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заместителя Председателя Конституционного Суда Российской Федерации и судей Конституционного Суда Российской Федерации, Председателя Верховного Суда Российской Федерации, заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации и судей Верховного Суда Российской Федерации, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий»

Это положение тоже еще не до конца законодательно оформлено. По сути президент будет не только оценивать соответствие нормы закону, но и касаться более тонких ситуаций, и для этого потребуется более детальные инструкции. Это конечно почти наверняка будет не регламент, поскольку он не будет служить достаточным сдерживающим фактором, но возможно некоторые детали мы все же увидим глазами СФ.

м) «заслушивание ежегодных докладов Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации»

Это полномочие рассматривается как элемент парламентского контроля и ст. 71 регламента об этом и говорит:

«Парламентский контроль Советом Федерации осуществляется в следующих формах:

• проведение Советом Федерации, комитетами Совета Федерации мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

• направление парламентских запросов;

• заслушивание на заседаниях Совета Федерации информации членов Правительства Российской Федерации, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы сенаторов Российской Федерации в рамках "правительственного часа", а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов Совета Федерации;»

Это не новое полномочие и существовало, например, в законе о прокуратуре 1999-го года.

Прочие полномочия СФ:

Прежде всего – они есть.

1. Это участие в законотворческой деятельности

2. 5 членов ЦИК назначаются СФ.

3. СФ назначает 10 членов высшей квалификационной коллегии судей РФ

4. Обеспечивает сотрудничество с зарубежными парламентами

5. Диппред РФ назначается и отзывается Президентом после консультации с СФ.

6. СФ может обращаться в КС

Полномочия Государственной Думы Российской Федерации (далее ГД)

а) «утверждение по представлению Президента Российской Федерации кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации»

Это существенное изменение в терминологии, поскольку раньше речь шла о даче согласия президенту на назначение председателя правительства. Это показывает активную роль ГД в создании Правительства РФ.

а.1) «Утверждение по представлению Председателя Правительства Российской Федерации кандидатур заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, за исключением федеральных министров, указанных в пункте "д.1" статьи 83 Конституции Российской Федерации.»

Эта система уже была обкатана, когда Мишустин представил в думу несколько кандидатур. Интересно, что процедура еще не была обновлена и явно не прописана до сих пор.

б) «решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;»

Существует два варианта постановки этого вопроса:

1. Выражение недоверия правительству ГД

2. Отказ в доверии, когда этот вопрос поднимает сам Председатель правительства перед ГД

Детали с этим связанные будут вытекать из последующих корректировок, которые еще не появились.

в) «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»

Это изменение появилось в 2008 году.

г) «назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;»

У нас действует ФЗ о центробанке, который наряду с регламентом ГД проливает свет на специфику обозначения этой позиции.

г.1) «заслушивание ежегодных отчетов Центрального банка Российской Федерации»

Это новый пункт в конституции, но не новый в законодательстве. Он уже давно присутствует в регламенте ГД.

д) «назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты по представлению Президента Российской Федерации»

Об этом мы уже говорили в контексте СФ.

е) «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Уполномоченным по правам человека может быть гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий в Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Уполномоченному по правам человека в порядке, установленном федеральным законом, запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации»

Большая часть этой статьи – это нововведение, расширяющее полномочия Уполномоченного для борьбы с коррупцией.

ж) «объявление амнистии»

Все просто, применяется через принятие постановления об амнистии и о порядке применения амнистии. Рассматривается в порядке принятия обычного ФЗ и решение принимается ½.

з) «выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации в целях отрешения его от должности или против Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, в целях лишения его неприкосновенности».

Нововведение только в бывшем президенте.

Прочие полномочия ГД:

1. Принятие ФЗ

2. Принятие постановлений по вопросам, относящимся к ее ведению (это акт палаты парламента, а не ФЗ)

3. Утверждение бюджета

4. Принятие обращений и заявлений по внешнеполитическим вопросам.

5. Осуществляет парламентское сотрудничество

6. Направляет запросы в КС

7. Назначает 5 членов ВЦИК

8. Рассматривает вопрос о решении депутата ГД неприкосновенности