7 Определение потенциальных источников финансирования
Природоохранная деятельность может обеспечить существенные выгоды, но только при условии её осуществления. Часто этого не происходит из-за отсутствия ресурсов. Правительства, испытывающие дефицит средств, весьма неохотно расходуют их на природоохранные меры. Четвёртый подход призван проанализировать потенциальные источники финансирования в интересах охраны окружающей среды.
Зачем мы это делаем?
Для того, чтобы природоохранная деятельность давала эффект, обычно требуется выделять ресурсы в течение длительного времени.
С финансированием такой деятельности связаны два аспекта. Первый – обеспечение достаточных ресурсов в данный момент времени, так чтобы можно было покрыть затраты на осуществление природоохранных мер. Практически всегда ресурсы, выделяемые на эти цели, совершенно не соответствуют масштабам задачи. Поэтому, несмотря на то, что природоохранные меры в принципе могли бы дать значительные экономические выгоды, на деле этого не происходит. Либо (что бывает чаще) выгоды поступают в течение какого-то времени благодаря средствам доноров, а затем, после того, как проект подходит к завершению и прекращается его финансирование, выгоды перестают поступать.
Второй аспект предполагает максимальную финансовую самообеспеченность природоохранных проектов. Государства, располагающие ограниченными бюджетными средствами, нередко не желают выделять значительных ресурсов на природоохранные нужды, даже если выгоды от такого шага ясны. Кроме того, недобор доходов в бюджет и прочие проблемы вполне могут привести к урезанию финансирования в будущем, даже если все прекрасно представляют себе выгоды от природоохранной деятельности. Соответственно, всё чаще предпринимаются попытки создать механизмы, посредством которых можно было бы обеспечить максимальную степень самофинансирования природоохранной деятельности, так чтобы она не зависела от ежегодных решений правительства по бюджету и средств, выделяемых донорами. Среди таких попыток – как традиционные подходы, напр., взимание платы с посетителей охраняемых территорий, так и новые варианты, напр., платежи за экологические услуги (ПЭУ).
Есть два способа, которыми экономическая оценка может содействовать самофинансированию природоохранной деятельности. Во-первых, она может показать те выгоды, которые поступают от экосистем, а также рост выгод (или предотвращённый ущерб) для заинтересованных сторон благодаря сохранению экосистем, и, тем самым, убедить лиц, принимающих решения, в необходимости выделить больше ресурсов на природоохранные меры. В Примере 8 показан анализ выгод, которые обеспечиваются охраняемыми территориями на Мадагаскаре; он оказался очень важным инструментом в формировании поддержки проекту, в рамках которого предполагалось укрепить систему охраняемых территорий в стране. Однако ожидать, что удастся снять все проблемы, было бы чрезмерно оптимистичным.
Во-вторых, оценка может оказаться очень полезной при осуществлении этой работы, так как появляется возможность определить и дать количественное выражение основным выгодам, которые поступают от экосистемы, а также определить получателей этих выгод. На основании этой информации можно задействовать разные подходы, позволяющие обеспечить дополнительное финансирование для сохранения экосистем. Некоторые из таких подходов потенциально могут привлечь средства, которые будут непосредственно поступать на природоохранную деятельность, тем самым способствуя её самофинансированию.
Как мы это делаем?
Сначала необходимо выяснить потребности в финансировании. Как уже отмечалось выше, здесь мы имеем дело с двумя видами затрат: фактические непосредственные расходы, связанные с природоохранной деятельностью (напр., заработная плата лесников), и упущенная выгода вследствие ограничений на определённые виды использования охраняемой экосистемы. Вторая категория затрат не является финансовыми издержками для ведомства, отвечающего за охрану окружающей среды, но может перейти в эту категорию, если в интересах соблюдения справедливости потребуется платить компенсацию за ущерб, нанесённый определённым группам населения, или изменять стимулы к сбережению природных ресурсов, которыми они руководствуются. Политика подобной компенсации принята в Боливии, Мадагаскаре и Коста-Рике.
На следующем этапе (см. Главу 6) определяют получателей каждой услуги, поступающей от экосистемы. Поскольку эти группы извлекают из экосистем выгоды, то они заинтересованы в том, чтобы помогать их сохранению. С помощью различных механизмов можно попытаться воспользоваться частью поступающих им выгод, чтобы задействовать их в целях природоохранной деятельности. Этот подход представлен на Схеме 7.1.
Схема 7.1: Определение потенциальных источников финансирования в интересах природоохранной деятельности
По вертикали: Выгоды от экосистемы (долл. США или долл. США/га)
Столбец:
Сохранение биоразнообразия
Услуги ниже по течению
Рекреация
Сбор продуктов леса
Стоимость природоохранных мер
Стрелки:
Экологические соглашения, природоохранные дотации
Платежи за воду
Плата с посетителей
Плата за вырубку леса
В отношении некоторых услуг зачастую с политический точки зрения взимать плату с пользователей гораздо проще, когда имеет место изменение. Это особенно справедливо в отношении ценности косвенного использования. Пользователи часто не желают платить за услуги, которые уже достаются им бесплатно, даже если они извлекают из них существенную выгоду. Нередко бывает проще убедить их платить, когда количество выгод меняется: оно либо увеличивается, либо удаётся избежать потери части выгод. Аналогичным образом, некоторые доноры финансируют только те виды деятельности, которые обеспечивают прирост. Природа анализа здесь та же, однако в его основе будет рассмотрение изменений выгод вследствие конкретного природоохранного проекта (см. Схему 6.2). Иллюстрацией этому подходу служит Схема 7.2.
Схема 7.2: Определение потенциальных источников финансирования природоохранного проекта
По вертикали: Выгоды от экосистемы (долл. США или долл. США/га)
Столбец:
Рост сохранения биоразнообразия
Рост услуги ниже по течению
Рост услуг рекреации
Меньший сбор продуктов леса
Стоимость природоохранных мер
Стрелки:
Природоохранные дотации
Платежи за воду
Плата с посетителей
Природоохранный фонд
Как мы используем результаты?
Когда использование в рекреационных целях имеет большое значение, нередко можно вводить плату за вход. Важно знать, какую часть пользователей составляют иностранные посетители, а какую - отечественные, так как от этого может зависеть возможный уровень платы. Такие механизмы уже нашли широкое применение, хотя уровень назначаемой плата обычно гораздо ниже, чем потенциально возможный. Анализ литературы, посвящённой экономической оценке, показывает, что иностранные посетители готовы платить гораздо больше, чем плата, установленная в настоящее время за доступ к «диким» территориям в развивающихся странах (LindbersandAylward, 1999). Благодаря такому механизму некоторые охраняемые территории уже обеспечивают существенные поступления. Так, в системе национальных парков Южной Африки 80% расходов покрывается за счёт платы с посетителей и доходов от индустрии туризма, развитой на базе парков (Eagles, 2001). Впрочем, такой подход оказывается успешным только в том случае, когда можно контролировать доступ к охраняемым территориям.
Дополнительные средства можно получить и в случае использования, предполагающего извлечение ресурса. При попытках собирать плату с местных жителей за сбор древесного топлива и НДПЛ возможны трудности, однако повысить размер платы, взимаемой с заготовителей древесины, относительно несложно.
Плата за экологические услуги становится перспективным инструментом в том случае, когда важные выгоды (напр., защита района водосбора) обеспечиваются в процессе косвенного использования. В рамках программы ПЭУ с водопользователей, расположенных ниже по течению, взимается плата; полученные средства используются для выплат землепользователям, расположенным выше по течению, которые применяют безопасные технологии землепользования. Подобные программы реализованы в нескольких городах (см. Вставку 7.1). В других программах ПЭУ работают с секвестрацией углерода. Выгоды от биоразнообразия «поймать» обычно сложнее всего, но даже в этой области идут эксперименты с самыми разными механизмами. Имейте в виду: нельзя ожидать, что удастся «забрать» всю выгоду, поступающую различным группам бенефициаров. Как показано на Схеме 7.1, как правило, можно воспользоваться только частью такой выгоды (см. Вставку 7.1 и Конкретный пример 10).
Вставка 7.1: Плата за защиту района водосбора
За последние годы всё чаще стали применяться механизмы, в основе которых лежит принцип платы за экологические услуги (ПЭУ); особенно широкое распространение они нашли в странах Латинской Америки. В Коста-Рике и Мексике разработаны национальные программы ПЭУ. Впрочем, большинство инициатив ПЭУ не столь масштабны, и реализуются в границах конкретных районов водосбора. Участниками таких программ в некоторых странах являются группы, использующие воду для ирригационных нужд, системы коммунального водоснабжения и ГЭС. Системы ПЭС для защиты своих водных ресурсов используют самые разные города, - от Кито (Эквадор) с населением 1,2 млн. человек до Ямабал (Сальвадор), где живут всего 3800 человек.
Оценка – важный этап в формировании программ ПЭУ. Очевидно, что платежи должны быть выше, чем дополнительная выгода для землепользователей от иных способов использования земель (иначе они не изменят своего поведения), и ниже, чем ценность выгод для проживающих ниже по течению (иначе они не согласятся платить). Установить верный уровень оплаты и даже определить целесообразность реализации подобной программы в отсутствие оценки может быть сложно.
Источник: Pagiola and Platais, готовится к публикации.
Весьма полезно иметь представление об эластичности реакции к изменениям цен. Так, попытки взимать высокую плату могут отпугнуть посетителей, что не позволит привлечь более высокий доход. С другой стороны, сокращение числа посетителей может быть желательным, чтобы ослабить давление на экосистемы. Представляя себе эластичность, можно предсказать динамику численности посетителей и доходов в зависимости от изменения цен.