Доля трех возрастных групп в населении России

Годы	0–19 лет	20–59 лет	60 лет и более
	%
1939 1959 1970 1979 1989 1997	45,4 36,8 36,0 30,7 29,9 27,9	47,9 54,2 52,0 55,7 54,8 55,1	6,7 9,0 12,0 13,6 15,3 17,0
2006	23,2	59,8	17,0
2007	22,5	60,4	17,1
2008	21,9	60,9	17,2
2009	21,4	61,2	17,4

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте общую демографическую ситуацию в России.

2. Какими тенденциями характеризуется современный процесс урбанизации?

3. Какая часть населения относится к трудовым ресурсам?

4. Назовите количественные и качественные параметры трудового потенциала.

5. На какие категории делятся регионы России в зависимости от обеспеченности трудовыми ресурсами?

6. Каковы стратегические задачи региональной политики в плане поддержания трудового и демографического потенциала страны?

7. Назовите причины долговременного снижения естественного прироста населения России.

10. Российский федерализм: сущность, истоки, современное состояние

10.1. Сущность и истоки федерализма

Федерализм следует рассматривать как форму государственного устройства, в основе которого лежит объединение нескольких государств (национально-государственные или административно-территориальные образования) в единое государство (федерацию) с общими для всех Конституцией, законодательством, гражданством, едиными принципами взаимоотношений между центральной (федеральной) властью и субъектами федерации. Таким образом формируется региональная и национальная политика.

Основу теории федерализма в западноевропейской социально-политической мысли составляла концепция «делимого суверенитета». Так, американский политический деятель Джеймс Мэдисон еще в 1787 г. писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая тоже не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности».

Эта концепция была широко распространена в Европе до конца XIX в. Однако она не имела большого значения для Россия, которая, изначально строя свою государственность, стремилась сохранить все народы, языки, культуры, чем принципиально отличалась от стран Западной Европы и США. Российская империя была монархическим, унитарным государством, которое включало различные (по предоставленным правам) территориальные единицы: губернии, края, области, княжества, эмираты.

Российский федерализм строился на договорной основе. Так, в состав России вошли в разное время Башкирия (1557), Калмыкия (XVII–XVIII вв.), Украина (1654), Молдавия (1812), Грузия (1801–1864), Восточная Армения (1805–1828), Казахстан (XVIII–XIX вв.) и другие земли. Наличие двух основ – федерализма и унитаризма – порождало противоречия в государственном устройстве России вплоть до настоящего времени.

Однако на рубеже XIX–XX вв., по мере развития революционного движения, принцип национального деления начал доминировать над территориальным. Советская Россия и с 1922 г. СССР были объявлены федеративным государством. Создание федерации предусматривало разрешение национального вопроса в многонациональной стране. СССР как новая форма федерации был основан на суверенитете своих субъектов, он объединял как унитарные, так и федеративное (РСФСР) государства. В состав СССР входили 15 союзных республик, 20 автономных, 8 автономных областей и 10 автономных округов. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 70) советский федерализм определялся следующим образом: «СССР – единое многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения Советских Социалистических Республик».

Развал СССР привел к появлению новых независимых государств. В соответствии с федеративным договором (1992) и Конституцией РФ (1993) субъектами Российской Федерации стали 21 республика, 6 краев, 49 областей, одна автономная область, 10 автономных округов, Москва и Санкт-Петербург, т.е. не только национальные (национально-территориальные), но и административно-территориальные образования.

Необходимо отметить, что выбор федеративной формы российского государственного устройства обусловлен тремя основными причинами:

1) необходимостью предотвратить территориальную дезинтеграцию страны по образцу СССР;

2) необходимостью реформировать национальные отношения;

3) необходимостью «ввести в рамки» расширяющийся процесс стихийной экономической децентрализации.

Конституция Российской Федерации определила основы российского федерализма. Так, согласно ст. 1 п. 1 Российская Федерация – это федеративное государство. Суверенитет России распространяется на всю ее территорию (ст. 4), федеральная Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Конституция страны не предусматривает право сецессии – выхода субъектов из состава федерации (что соответствует мировой практике).

Интересы регионов в федеральном центре представляет верхняя палата российского парламента (Федеральное собрание) – Совет федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Конституция РФ в ст. 102 определила следующие компетенции Совета федерации:

• утверждение изменений границ между субъектами РФ;

• утверждение указов президента РФ о введении чрезвычайного либо военного положения;

• решение вопроса о возможности использования вооруженных сил за пределами территории РФ;

• назначение выборов президента РФ;

• отрешение президента РФ от должности по представлению Государственной думы;

• назначение и освобождение от должности генерального прокурора РФ, заместителя председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

• назначение судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда РФ.

Таким образом, Совет федерации располагает крайне важными полномочиями; решения по этим вопросам могут сыграть принципиальную роль в жизни страны. Помимо этого, федеральные законы, принятые Госдумой, в течение пяти дней должны быть переданы в Совет федерации (ст. 105). Закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины членов Совета (если принимается федеральный конституционный закон, необходимо одобрение трех четвертей депутатов этого органа) или если в течение 14 дней Совет федерации не рассмотрел данный закон.

Споры между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также между высшими государственными органами субъектов РФ разрешает Конституционный суд РФ. Он также проверяет соответствие законов Конституции РФ и дает ее толкование.

Федеральная Конституция разграничивает полномочия и предметы ведения между федерацией и ее субъектами. Так, в Конституции выделяется исключительная компетенция Российской Федерации (ст. 71), совместная компетенция федерации и ее субъектов (ст. 72), компетенция субъектов РФ. По ст. 73, субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения. Субъекты федерации имеют право на законотворчество – принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76). Субъекты имеют право самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти регионального уровня (ст. 77), при этом она должна соответствовать основам конституционного строя РФ, федеральным законам об общих принципах организации органов власти.

Новая Конституция заложила основы федеративного порядка в стране, однако оставила некоторые важные проблемы неразрешенными. Наиболее существенная из них касается вопроса о равенстве субъектов федерации. Так, ст. 5 ч. 1. Конституции провозглашает принцип равенства субъектов федерации. В то же время ряд других статей Основного закона фиксирует их неравенство. Подобная казуистика провоцировала дополнительные сложности, как в отношениях регионов с федеральным центром, так и в их отношениях между собой. К концу 90-х гг. ХХ в. стала очевидной необходимость реформы федеративных отношений, которая включает следующие основные элементы:

• введение поста полномочного представителя президента в семи созданных согласно указу президента федеральных округах (теперь их восемь);

• введение института федерального вмешательства в регионах;

• реформирование Совета федерации;

• гармонизацию законодательства, т.е. приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Остановимся на реформе Совета федерации. Об остальных элементах реформы речь пойдет в дальнейшем.

В ходе короткой истории существования Совета федерации принцип формирования этого института несколько раз подвергался изменениям. Такая ситуация стала возможной, поскольку ст. 95 Конституции РФ не предписывает точного порядка его формирования. Так, в 1993 г. депутаты Совета федерации напрямую избирались населением, в 1995 г. после долгих дебатов порядок был изменен, и главы исполнительной и законодательной власти каждого субъекта федерации заняли депутатские кресла по должности, без выборов. Наконец, в июле 2000 г. принимается федеральный закон, согласно которому в Совет федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. При этом представитель от законодательной ветви власти избирается из числа депутатов региональной легислатуры, а представитель от исполнительной ветви назначается главой исполнительной власти региона (назначение вступает в силу в случае, если две трети депутатов региональной легислатуры не проголосуют против этой кандидатуры).

На этом реформа Совета федерации не закончилась. 14 февраля 2009 г. президент РФ Д.А. Медведев подписал Федеральный закон № 21-ФЗ, в соответствии с которым предусматривается новый порядок формирования этого института. Претендовать на место в Совете федерации теперь смогут только депутаты законодательного собрания субъекта РФ или представительного органа муниципального образования. При этом кандидат в Совет федерации, выдвигаемый от исполнительной власти субъекта РФ, процедуру голосования в местном парламенте не проходит, т.е. предусматривается его прямое назначение. Новые правила начнут действовать с 1 января 2011 г.

Важным интегрирующим фактором в развитии российского федерализма является бюджетный федерализм, т.е. принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать интересы федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Под принципами бюджетного федерализма понимают следующее устройство бюджетной системы:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней. В данном случае это означает следующее:

• закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

• недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

• компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

2. Разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней.

3. Соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям.

4. Наличие формализованного механизма корректировки дисбаланса между расходными обязательствами и доходными полномочиями каждого уровня власти.

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.