9.5. Организация вертикальных и горизонтальных связей внутри управленческой структуры

Структура – это совокупность органов власти и управления и система их взаимосвязи в процессе выполнения стоящих перед муниципальным образованием задач и функций.

Анализ взаимоотношений между различными должностями показывает, что существует целый ряд типов организационных структур. С точки зрения распределения полномочий, обязанностей, различают линейную, функциональную, штабную, проектную и матричную организационные структуры.

Линейная структура характеризуется несколькими уровнями руководства. При этой структуре каждое подразделение (или отдельный исполнитель) подчиняются и получают задания от одного вышестоящего органа управления, который обеспечивает руководство подчинёнными ему подразделениями, самостоятельно выполняя все управленческие функции. Линейная структура позволяет системе управления четко функционировать при решении стабильных задач, выполнении повторяющихся операций. Все полномочия – прямые (линейные) – идут от высшего звена управления к низшему.

Преимущества линейной организации - ответственность, установленные обязательства, распределение обязанностей и полномочий, оперативный процесс принятия решений, простота в понимании и использовании, возможность поддержать необходимую дисциплину.

Недостатки линейной структуры:

1. Руководитель должен обладать разносторонними знаниями, а это бывает трудно совместить в одном лице.

2. Негибкость, жесткость, неприспособленность к каким-либо изменениям структуры (смена руководителя может привести к более серьёзным последствиям, чем при гибком построении организационной структуры).

3. Метод управления может быть бюрократическим, что сдерживает инициативу сотрудников.

4. Руководящие лица могут быть перегружены обязанностями, ответственностью, что может привести к плохому управлению.

Функциональная структура - первая современная организационная форма, сложившаяся в середине XX века. При этой структуре в пределах определённых функций управления создаются соответствующие функциональные органы, передающие нижестоящим звеньям обязательные для них решения. Она основана на разделении труда в аппарате управления. Каждый функциональный руководитель обладает всеми правами распорядительства по вопросам, входящим в его компетенцию. Подразделение или исполнитель получает задание по выполняемому ими кругу задач не только от непосредственного руководителя, но и от функциональных управляющих органов.

К преимуществам функциональной структуры можно отнести стимулирование профессиональной специализации, уменьшение дублирования усилий и специализация деятельности на функциях.

Вместе с тем эта структура не лишена и недостатков. Подразделения могут быть заинтересованы в реализации локальных целей в большей степени, чем задач, являющихся приоритетными для руководства города. Также важным отрицательным моментом является то, что при подобной структуре цепь команд от руководителя к исполнителю становится слишком длинной, что затрудняет коммуникацию. Множественная управленческая информация, исходящая от различных руководителей, зачастую противоречива и не увязана во времени с возможностями исполнителей, что затрудняет их работу.

Штабная, или линейно-функциональная структура возникает в результате синтеза линейного и функционального управления. При этом функциональные руководители утрачивают право принятия решений и руководства подразделением. Они лишь участвуют в постановке задач, требующих решения, формирования, и подготовке выбора решений, оказывая помощь линейному руководителю в выполнении отдельных функций управления.

Основной недостаток штабной структуры связан с возможной несогласованностью в работе функциональных подразделений. Ответственность за выполнение одной и той же задачи распределяется между различными подразделениями, что приводит к дополнительным согласованиям, а в результате и к ухудшению процесса выработки и принятия решений.

Проектная организация представляет собой временную структуру, создаваемую для решения конкретной задачи. Суть её заключается в том, что в одну команду объединяются самые квалифицированные сотрудники из разных направлений с целью осуществления сложного проекта, т.е. так называемый принцип «мозговой атаки». По завершению проекта подобная организация, как правило, распускается.

Однако невозможность перераспределения трудовых и материальных ресурсов между проектами снижает гибкость и эффективность управления, что практически исключает применение проектных структур в чистом виде и требует их рационального сочетания со штабной структурой.

Такое сочетание представляет собой матричную структуру управления.

Матричная организация характеризуется тем, что члены проектной группы находятся как в подчинении руководителя проекта, так и руководителей функциональных подразделений, в которых они работают постоянно. Такая структура позволяет упорядочить как вертикальные, так и горизонтальные связи, сократить их протяжённость в процессе управления, свести к минимуму отрицательные последствия многоуровневого линейного подчинения, ускорить принятие решений, повысить ответственность за их содержание и результаты.

Матричная структура также позволяет достичь большей гибкости и большей координации, чем в функциональной структуре, т.е. она лучше и быстрее реагирует на изменение внешней среды.

Суть матричной структуры управления состоит в оптимизации вертикально-горизонтальных уровней управления, что предполагает:

• назначение заместителей (вице) губернатора в качестве руководителей проектов по отдельным подсистемам в соответствии со структурой разрабатываемой проблемы;

• выделение в каждом подразделении ответственных исполнителей, за которыми закрепляется конкретный объем работ по данному проекту, а также выполнение некоторых управленческих функций;

• четкое разделение функций и ответственности между линейными руководителями путем разработки подробной структуры, модели организационной структуры, описания ее функционирования, разработки положений, рекомендаций и инструкций;

• подробное описание всех организационных связей с указанием, кто и в какой степени участвует в разработке, когда выполняется данная работа, каков ее объем, чем она заканчивается и куда передается;

• организацию документооборота потоками информации для ее своевременного получения в заданное время как руководителем проекта, так и линейным руководителем.

Внедрение матричной структуры требует внесения соответствующих изменений в организационную структуру администрации города. В частности, она приводит к образованию проектных групп, которые объединяют ведущих специалистов различных подразделений, работающих над одним проектом. Для слаженности в работе проектных и линейных структур целесообразно создание специального органа управления, основными задачами которого являются:

- подготовка информации, необходимой для принятия решений на высшем уровне управления;

- комплексная координация и оценка выполнения принимаемых решений в отдельных сферах системы управления;

- подготовка предложений по перераспределению специалистов различных подразделений между разрабатываемыми темами.

Основные положения матричной структуры могут использоваться как в администрации города в целом, так и в его внутренних подразделениях. Обычно матричная структура целесообразна:

• при выполнении небольших и средних проектов. При увеличении их масштабов быстро растет сеть коммуникаций, что ведет к замедлению процесса принятия решений;

• при большом числе выполняемых одновременно проектов в связи с ростом нагрузки на высшее звено управления, а также из-за конфликтных ситуаций, возникающих при установлении приоритетов работ по разным проектам.

Типы и виды структур исполнительных органов территориального управления требуют отдельного исследования.

В современных условиях развитие организационных структур отраслевого управления, как известно, идёт по пути перехода от линейно-функциональных к дивизиональным, штабным, проектным, проблемно-целевым и программно-целевым структурам.

Такие преобразования в организации производства позволяют ввести необходимую децентрализацию и предоставить оперативную самостоятельность подразделениям и филиалам объединений, организаций. Все эти организационные структуры предполагают создание координационного механизма для осуществления горизонтальных связей при принятии стратегических решений. На наш взгляд, в процессе предоставления большей самостоятельности отраслевым комитетам и территориальным управлениям районов необходимо создавать также соответствующую координационную систему для развития горизонтальных связей.

Следует отметить, что стабилизация развития районов города и преодоление экономического кризиса требуют усиления координации между хозяйственными субъектами на основе выработки единой социально-экономической и хозяйственной политики. Вследствие этого движение в направлении создания механизма межотраслевой координации экономики районов является объективно положительным и заслуживает особого внимания. Создание такого механизма на районном уровне способствует преодолению диктата отраслевого управления, определению территориальных интересов, целей, функций.

В современных условиях учет горизонтальных связей в большей степени возможен в структурах, основанных на информационных технологиях. Компьютеры, информационные системы и системы связи будут оказывать существенное влияние на деятельность организации и результаты работы, на интеграцию производственных и обслуживающих партнеров. Учет интересов населения и субъектов хозяйствования на основе координации горизонтальных связей предполагает создание гибких, адаптивных, обучающихся структур, способных быстро приспосабливаться в динамично меняющейся экономике к изменениям на рынке и в среде своего действия.¹⁹ Адаптивность как важнейшее свойство организации будет обеспечиваться целенаправленным обучением и тренировкой работников, включением самоанализа в процесс деятельности. Частью обучающейся системы должны стать последовательные экспериментирования, применение соответствующих средств оценки деятельности.

1 М. Портер «Конкуренция»Издательский дом «Вильямс»Москва 2002г. стр162

2 Анализ проводился сотрудниками Агентства муниципального и регионального развития (Мурашко А.Ф. Воронин А.Г. Воронин А.А.) в 2003 году.

3 Данные публикуются с ведома Главы Администрации г. Кинешма А.В. Назарова

4 Анализ кластера был выполнен экспертом Агентства муниципального и регионального развития Ворониным А.А.

5 A Governor’s Guide to Cluster-Based Economic Development

National Governors Association ISBN: 1-55877-356-8

Copyright 2002 by the National Governors Association, 444 North Capitol Street, Washington, D.C.

6 Программно-целевое управление и хозрасчет в науке / Моторыгин Б.Д., Соколов Р.А., БондаревВ.С.и др. М.: Экономика, 1991. С. 20.

7 Хитч Ч. Руководство обороной: Пер. с англ./Под ред. В.С. Казанковцева. М.: Сов.радио. 1968. С. 105.

8 Хитч Ч. и Маккин Р. Военная экономика в ядерный век: Пер. с англ. /Под ред.А.А. Корниенко и В.М. Кулакова. М.: Воениздат, 1964. 624 c. Оптнер С. Системный анализ для решения деловых и промышленных проблем/ Пер.с англ. М.: Сов. радио, 1969. С. 427. ; Квейд Э. Анализ сложных систем: Пер. с англ./ Под ред. И.И. Ануреева и И.М. Верещагина. М.: Сов.радио, 1969. С. 519. ; Янч Э. Прогнозирование научно-технического прогресса / Пер. С англ. и общ. ред. Д.М. Гвишиани. М.:Прогресс, 1970. С. 568.

9 Зайцев Б., Лапин Б.А. Организация планирования научнотехнического прогресса. М.: Экономика. 1970. С. 230.

10 Косов Е.В., Попов Г.Х. Управление межотраслевыми научно -техническими программами. М.: Экономика, 1972.151 С.; Лемешев М.Я., Панченко А.И. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. М.: Экономика, 1973. 167 С.; Майминас Е.З. Процессы планирования в экономике:информационный аспект. М.: Экономика, 1971. 390 с. ; Будавей В.Ю., Панова М.И. Экономические проблемы технического прогресса. М.:Мысль, 1974. 286 с.; Райзберг Б.А., Голубков Е.П., Пекарский Л.C. Системный подход в перспективном планировании. М.: Экономика, 1975. 271 с.; Поспелов Г.C. О некоторых проблемах системно-програмного планирования и управления в народном хозяйстве. М.: ИУНХ, 1972. 320 с.

11 Моторыгин Б.Д., Соколов Р.А., Бондарев В.C. Ук. Соч. С.27.

12 Программно-целевое управление социалистическим производством. Вопросы теории и практики/ Под ред. А.Г. Аганбегяна и др. М.: Экономика, 1980. 206 с. ; Система моделей народнохозяйственного планирования./ Под ред. Н.П. Федоренко, Э.Ф. Баранова. М.: Наука, 1982. 375 с. ; Багриновский К.А., Бусыгин В.П. Математика плановых решений. М.: Наука, 1980. 224 с.; Ускорение социально-экономического развития и перспективное планирование/ Под ред. В.Н. Кириченко. М.:Экономика, 1987. 350 с.

13 Когут А.Е., Литовка О.П., Рохчин В.Е., Румянцев А.А.Экономика крупного города: Проблемы структурной перестройки. СПб: ИСЭП РАН, 1994. С. 62-63.

14 Когут А.Е., Литовка О.П., Рохчин В.Е., Румянцев А.А., Экономика крупного города: проблемы структурной перестройки. СПб: ИСЭП РАН, 1994. С. 59

15

16

17 Подробнее об этом см.: Лексин В., Шевцов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения / Статья седьмая . Приоритеты региональной политики. Вопросы методологии анализа и оценок // Российский экономический журнал. 1995. № 2. С. 99.

18 Чистов Л.М. Социальная защита в системе эффективного управления.-СПб: Изд-во ИСЭП РАН, 1994.- С. 47.

19 Миллер Б.З. Управление будущего: предпосылки и тенденции. С. 26.