3.3. Принципы формирования оптимальной управленческой модели.

1. Принцип целеполагания. Любая исполнительная структура власти выступает как инструмент реализации целей и задач, стоящих перед органом управления, а следовательно, должна соответствовать этим задачам. Поэтому для определения оптимальной структуры необходимо определить функции и задачи стоящие перед органом власти.

2. Принцип соответствия объема и характера полномочий видам управленческих воздействий. Структура управления должна учитывать имеющиеся у нее методы управленческих воздействий, особенно в таком сложно построенном государстве, как Россия. Основные виды воздействия можно подразделить на непосредственные (по предметам ведения данного уровня или органа власти) и опосредованные, осуществление которых ведется через регулирование отношений между другими субъектами деятельности (в частности, через иные уровни власти или иных собственников).

3. Принцип соответствия форм и методов деятельности задачам и мотивациям. По методам воздействия можно выделить три группы методов:

• прямое администрирование – основанное на создании системы соподчиненных элементов, когда главным механизмом воздействия выступает санкция за не исполнение норм и правил, определенных системой;

• хозяйственное – управление через функции собственника или через регулирование финансовых потоков;

• индикативное – управление через создание соответствующих мотиваций;

В деятельности современных органов государственной власти и органов местного самоуправления присутствуют все виды и формы управленческих воздействий. В то же время сочетание некоторых видов управления в рамках одного ведомства, как правило, приводит либо к игнорированию одного из видов, либо к смешению и подмене одного другим. Что в свою очередь снижает эффективность деятельности ведомств.

Если попытаться сгруппировать виды и формы управленческих воздействий сегодня, получится четыре основных вида:

• нормативное регулирование;

• хозяйственное секторальное управление;

• секторальное регулирование;

• прямое администрирование;

На основе сочетания предметов ведения и форм и методов управления можно провести классификацию органов управления.

По типам осуществляемой деятельности ведомства должны подразделяться на следующие виды:

• ведомства, – осуществляющие многоотраслевое (секторальное) управление и использующие в своей деятельности несколько методов управленческих воздействий;

• службы – органы управления, осуществляющие руководство отдельными отраслями и использующие в основном методы нормативного регулирования и прямого администрирования;

• агентства – органы управления, осуществляющие управление имущественными и хозяйственными комплексами в рамках одной отрасли;

Глава 4. Стратегическое планирование развития муниципального образования.

4.1. Концептуальный подход к местному развитию

Целью управленческой деятельности любого органа местного самоуправле6ния – является развитие территории муниципального образования. Именно для этого население избирает своих представителей в органы власти. Следовательно, когда мы говорим о деятельности органа власти, то должны понимать, что основной его задачей является достижение иного качества жизни населения на данной территории.

В связи с этим необходимо определиться с пониманием терминов “местное развитие” и «муниципальное развитие». Эти термины столь близкие на первый взгляд различаются между собой. Рассуждая о местном развитии, мы говорим о развитии населенной территории, поскольку именно населенная территория называется местом. Понятие муниципального развития связано, прежде всего, со словом «муниципия» (берущий бремя), что в большей степени ориентировано на развитие в рамках тех или иных полномочий, определенных законодательством для данного уровня власти.

Понятно, что интересы органа власти всегда будут уже интересов проживающего на данной территории населения. Надо отметить, что и «местное развитие» и «муниципальное развитие» осуществляются органами местного самоуправления. Но в данном разделе речь пойдет о развитии территории в целом. Следовательно, мы будем говорить о местном развитии.

Итак, говоря о местном развитии, мы имеем дело с понятием, в содержание которого включаются:

0. территория, имеющая свои характеристики (граница, ресурсы, климатические условия и т.д.);

1. население, которое так же имеет свои параметры (половозрастной и профессиональный состав, структура экономических политических, социальных и иных интересов);

2. развитие, которое выступает как процесс перехода из одного качества в другое, более совершенное качество.

Местное развитие предполагает качественное изменение основных характеристик процессов жизнедеятельности населения, воспроизводство отдельных или целого ряда свойств, многообразие процессов, взаимосвязей и отношений на новом, более высоком уровне.

Попробуем рассмотреть основные существующие подходы к решению проблемы развития территории муниципального образования:

1. Традиционно в нашей стране задача планирования развития решалась через формирование планов социально-экономического развития территории. Данный подход основан на сравнении основных показателей социально-экономического развития территории с некоторым «эталоном» или стандартом. Слабостью этого подхода является то, что он на самом деле ориентирован не на местное развитие, а на муниципальное развитие. Поскольку, орган власти принимает план развития в пределах своей компетенции определенной законодательством. Территория не рассматривается во всем ее многообразии. Кроме того, планирование в этом случае неизбежно осуществляется «от достигнутого». Другими словами, концептуальные изменения направлений невозможны.

2. В конце двадцатого столетия достаточно широкое распространение получили проекты по разработке стратегических планов развития территории на основе ресурсного подхода. Проводилась оценка ресурсного потенциала территории, и на его основе разрабатывались приоритеты развития территории. Данное направление изживало узость социально экономического планирования, но само имело ряд серьезных недостатков. Прежде всего, при подобном подходе изменяется цель развития. Ей становится не достижение нового качества, а освоение имеющихся ресурсов. Следовательно, уходят ряд составляющих местного развития, прежде всего - социальных. Кроме того, при данном подходе изучаются возможности территории, без учета конкуренции на основных рынках.

3. Под влиянием европейских экспертов, прежде всего проектов TASIS в ряде городов и районов России были разработаны стратегические планы развития муниципальных образований, которые опирались на изучение общественного мнения населения муниципальных образований и экспертов (работников администрации). Другими словами, разработка стратегии велась в основном социологическими методами. Тот подход включал население в процесс стратегического планирования, но не опирался на серьезный анализ возможностей территории. Как правило, эти планы пользовались широкой общественной поддержкой, но так и остались, не реализованы.

Все перечисленные выше подходы опирались на вычленение одного из факторов развития (полномочия и ресурсы власти, ресурсы территории, общественное мнение населения). Попытка решить проблему разработки стратегии опираясь на анализ отдельных факторов, всегда приводит искажению целей развития и не достижению желаемого результата.

Разработка стратегии на основе многофакторного анализа так же не даст желаемого результата, если мы не сформулируем цель местного развития. Поскольку сам анализ дает представление о том, какими возможностями обладает территория, но не дает ответа на вопрос, какие из этих возможностей позволяют достигнуть желаемого качества наиболее быстрым и эффективным способом.

С этой точки зрения, нам необходимо понять, что муниципальные образования существуют в окружении других муниципальных образований, так же ищущих пути решения своих проблем, на пути развития. Следовательно, так же как крупнейшие мировые корпорации конкурируют между собой с целью повышения собственной доходности, регионы и муниципалитеты конкурируют между собой с точки зрения обеспечения стабильного развития своих территорий для предоставления оптимальных условий своим жителям.

Идея конкуренции территорий выдвинутая и обоснованная в работах американского экономиста М. Портера позволяет, несмотря на разность набора основных характеристик территорий, выработать общие подходы к формированию стратегий их развития.

С этой точки зрения Стратегия – это способ позиционирования территории с целью приобретения долгосрочных конкурентных преимуществ.

Процесс разработки стратегии при данном подходе, означает выделение на основе многофакторного анализа возможностей территории позволяющих приобретать долгосрочные конкурентные преимущества перед другими муниципальными образованиями.

Сами конкурентные преимущества не являются простым суммированием потенциала имеющегося на территории. Как справедливо отмечает М. Портер «Национальное процветание не наследуется – оно создается»¹. Из этого следует, что разработка и реализация стратегии есть осознанная деятельность осуществляемая властью в отношении основных субъектов деятельности на своей территории.