5.6. Управление собственностью

Одним из важных механизмов, при помощи которого происходит управление территориальным развитием, является собственность, находящаяся в распоряжении органа власти и управления.

Собственником государственной и муниципальной собственности, используемой для регионального и местного развития, выступает население конкретной территории. Другими словами, триаду, определяющую понятие «собственность» (владение, пользование и распоряжение) можно оценить следующим образом.

Владение - осуществляется населением данной территории, поскольку именно оно наделяет органы власти и управления полномочиями совершать действия в отношении собственности;

Распоряжение - по поручению населения осуществляют органы власти и управления;

Пользование осуществляется как самими органами власти и управления, так и предприятиями и организациями различных форм собственности.

Несмотря на то, что в последнее время господствует мнение о крайней неэффективности государственной и муниципальной собственности, ни одна страна мира пока не смогла обойтись без нее. Это вызвано рядом причин:

1. До тех пор, пока сохраняются общественные интересы в производстве и потреблении, будет сохраняться и общественная собственность, поскольку она является инструментом реализации этих интересов.

2. Во многих сферах общественная собственность выступает как механизм регулирования противоречий между производителями или потребителями на рынке. Так, например, производство молока и мяса может находиться в частных руках, а выпасы в коллективной собственности. Аналогичная ситуация складывается в отношении большинства стратегических ресурсов (лес, полезные ископаемые). В отношении их частный капитал выступает в роли пользователя, а не собственника.

3. Государство, являясь регулятором общественных отношений (в том числе и рынка), вынуждено держать в руках ряд отраслей либо в силу их монопольного положения на рынке (транспортные и энергетические системы), либо в силу того, что отрасли имеют определяющее значение для выполнения его функций (национальная оборона и связанный с ней оборонный комплекс и др.).

4. В ряде сфер государство вынуждено держать значительные объемы производства и собственности, поскольку эти отрасли обеспечивают развитие экономики в целом, и частного бизнеса в частности. Так, к примеру, развитием космических программ или фундаментальных исследований в различных областях занимаются государственные корпорации и учреждения. Эта сфера требует значительных вложений, окупаемость которых может быть очень длительной. В таких случаях риски для частного бизнеса слишком велики. Поэтому государство берет их на себя. Но без научно-технического прогресса невозможно развитие частных капиталов, невозможно выиграть в конкурентной борьбе на мировом рынке.

Безусловно, в современном мире основная роль принадлежит частной инициативе и частному капиталу, но нельзя забывать, что большинство социальных целей и задач реализуется на базе общественной собственности.

Государство, с одной стороны, заинтересованно максимально переложить социальную нагрузку на частный бизнес (прежде всего через создание рабочих мест), для чего требуется создание мощной инфраструктуры поддержки бизнеса. С другой стороны, государство как бы ограничивает частные интересы, поскольку они неизбежно вступают в противоречия между собой.

Таким образом, органы власти и управления выступают на рынке в двоякой роли: в качестве его равноправного участника (функция собственника) в качестве регулятора общественных, прежде всего экономических, отношений.

Необходимо также отметить, что при рассмотрении сочетания хозяйствования и управления в деятельности органов власти и управления мы должны иметь в виду, что наиболее высока доля хозяйствования в деятельности органов местного самоуправления. Это связано с тем, что местное самоуправление является публичной корпорацией самого нижнего, базового уровня властной иерархии.

Перечисленные выше особенности государственной и муниципальной собственности неизбежно отражаются в организации процесса управления. Прежде всего, мы должны «развести» три основных процесса: владение, пользование и распоряжения, поскольку, как уже было отмечено выше, эти процессы разнородны по своей природе.

Функция владения (обладания собственностью) закреплена за населением и реализуется, прежде всего, через организацию форм участия населения в решении вопросов распоряжения собственностью. Отчуждение общественно значимой собственности не должно проводиться без учета мнения населения. Представителями населения являются выборные лица. Поэтому, они также должны быть привлечены к процессу принятия решений в отношении собственности.

Функция распоряжения исполняется, как правило (за исключением очень маленьких сельских муниципалитетов), органами власти и управления. Здесь крайне важно разделить функции между выборными органами власти и органами управления.

Обычно вопросы, связанные с целями и формами распоряжения собственностью, относятся к ведению выборных органов власти, либо к порядку распоряжения собственностью.

Функция пользования реализуется через деятельность органа управления. Именно он должен организовать рациональное и эффективное использование собственности. Для этого могут быть созданы собственные предприятия и учреждения или собственность может быть передана в пользование иным хозяйствующим субъектам.

Выбор методов и форм использования собственности определяется рядом факторов, важнейшими из которых являются:

• объем компетенции органов управления, определенный законодательством. Данный фактор в значительной степени определяет конкурентоспособность муниципальных предприятий и учреждений на местном рынке услуг. Также в законодательстве могут быть заложены ограничения на использование конкретных видов собственности;

• объемы и характер имеющейся в распоряжении органов власти и управления собственности. Так, по своему характеру собственность может выступать и как инфраструктура решения определенных задач, и как источник доходов, и как залоговая стоимость и др.;

• наличие квалифицированных кадров в органах управления, а также в государственных и муниципальных предприятиях и учреждениях. Безусловно, органы власти и управления заинтересованы в получении максимальных доходов от собственности, имеющейся в их распоряжении, нежели в рентных платежах от использования своей собственности. Поэтому использование собственности самими органами власти и управления через создание своих собственных предприятий кажется на первый взгляд более предпочтительным вариантом. Однако не всегда в органах власти и управления есть специалисты достаточной степени квалификации, что бы конкурировать в оказании услуг с частным бизнесом. Поэтому иногда выгоднее сдать собственность в аренду или концессию, нежели осуществлять собственное управление.

Так, например, в случае, когда концессия предполагает переход к иному технологическому уровню и связана с вложением достаточно серьезных инвестиций, она может быть оправдана.

В целом же при выборе модели управления собственностью, в зависимости от комбинации перечисленных выше факторов определяется соотношение управления и хозяйствования.

Прежде чем представить сам бизнес процесс управления территориальной собственностью, нам необходимо представить, какие операции с собственностью может проводить орган власти и управления. Набор этих операций стандартный и определен в действующем законодательстве:

Приобретение или создание собственности.

Использование собственности в качестве залога или гарантий.

Создание собственных предприятий и учреждений с передачей собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление..

Передача собственности в аренду или пользование.

Передача собственности в концессию.

Отчуждение собственности.

На приведенной ниже схеме 21 показаны основные участники процесса распоряжения собственностью. Сами операции, перечисленные выше, обозначены цифрами соответствующими их порядковому номеру.

Схема 21.

Цветом, на данной схеме, обозначены их мотивации, доминирующие при этом процессе.

Крайне важно в процессе управления собственностью не смешивать разные по своей природе функции распоряжения и пользования. К сожалению, в процессе управления государственной и муниципальной собственностью это происходит очень часто.

К примеру, в большинстве случаев при образовании муниципальных или государственных предприятий собственность передается на праве полного хозяйственного ведения, что предусматривает передачу прав распоряжения собственностью. Практически подобный подход приводит к тому, что деятельность предприятий становиться неподконтрольной органу, их создавшему. Поэтому соблюдение целей и приоритетов напрямую зависит от собственных мотиваций руководства и коллектива предприятия.

Другим примером может служить и тот факт, что политику в отношении использования собственности определяют не органы управления, отвечающие за реализацию тех или иных задач, стоящих перед территорией, а органы ответственные за учет собственности. В этом случае собственность понимается однобоко, только как источник дохода. Игнорируется возможность ее использования как инструмента реализации определенной политики.

В этом смысле крайне важно, чтобы процесс распоряжения собственностью, который предусматривает определение целей ее использования, рассматривался в общем контексте процесса финансового и стратегического планирования. Другими словами, функции распоряжения должны быть согласованы на уровне органов управления общей компетенции.

В значительной степени это решается через создание единого органа на этапе планирования и перехода к управлению через территориальную казну (в полном смысле этого слова) на этапах исполнения и контроля.

Таким образом, при управлении собственностью необходим не просто учет мотивации при использовании собственности, но и учет природы органов осуществляющих управление ею.