Раздел III. Правовое регулирование угольной отрасли

Глава 1. Стратегия развития угольной отрасли и источники правового регулирования общественных отношений в угольной отрасли

§ 1. Стратегия развития угольной отрасли

Энергетическая стратегия России на период до 2030 года720 в качестве стратегических целей развития угольной промышленности устанавливает:

надежное и эффективное удовлетворение внутреннего и внешнего спроса на высококачественное твердое топливо и продукты его переработки; обеспечение конкурентоспособности угольной продукции в условиях насыщенности внутреннего и внешнего рынков альтернативными энергоресурсами; повышение уровня безопасности функционирования угледобывающих предприятий и снижение их вредного воздействия на окружающую среду.

Распоряжением Правительства РФ от 21.06.2014 № 1099-р утверждена Программа развития угольной промышленности России на период до 2030 го- да.721

В Программе отмечается, что угольная отрасль одна из первых в топливноэнергетическом комплексе России после проведенных структурных преобразований полностью адаптирована к рынку, производство и реализация продукции отрасли осуществляется частными предприятиями в условиях рыночного ценообразования, финансирование инвестиционных проектов осуществляется за счет собственных и привлеченных средств (около одной третьей общего объема инвестиций).

720Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года»//CЗ РФ.2009. № 48.ст.5836. в настоящее время проходит обсуждение проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года. Проект представлен на официальном сайте Министерства энергетики РФ.См. подр.: http://minеnеrgo.gov.ru

721Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2014 № 1099-р «Об утверждении Программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года»// СЗ РФ.2014. № 26 (ч.II).ст.3631.

•РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

Внастоящее время угольная промышленность представлена 86 шахтами

и129 разрезами, четвертая часть из которых введена после 2000 года. Новые предприятия оснащены высокопроизводительной техникой и используют самые современные технологии угледобычи. В отрасли растет производительность труда, идет концентрация производства, более 70 процентов угледобычи сегодня обеспечивают шахты и разрезы со среднегодовой мощностью соответственно 1,6 и 3 млн. тонн.

К основным системным проблемам развития угольной отрасли относятся: (1) падение внутреннего спроса на энергетический уголь — с момента наивысшего потребления энергетического угля на внутреннем российском рынке (1988 год) этот показатель снизился в 1,6 раза722; (2) неразвитость инфраструктуры в новых районах добычи угля723; (3)отсутствие мотивации у пользователя недр при проведении работ по геологическому изучению и разведке участков недр с низкой степенью геологической изученности; (4) недостаточное развитие Восточного полигона сети железных дорог (в том числе недостаточная пропускная способность в зоне Байкало-Амурской магистрали), наличие «барьерных мест» железнодорожного участка Междуреченск-Тайшет, железнодорожных подходов к портам Северо-Запада и Юга России; (5) затянувшийся (в связи с недостаточностью выделяемых бюджетных средств) процесс реструктуризации угольной отрасли, значительный объем дополнительной социальной нагрузки, отсутствующий в других отраслях экономики (пайковый уголь, социальные доплаты к пенсиям и др.), а также наличие проблем шахтерских моногородов в действующих угольных бассейнах. Города Зверево и Гуково (Ростовская область), а также Ленинск-Кузнецкий и Прокопьевск (Кемеровская область) в кризисный период с 2009 по 2010 год были признаны моногородами и включены в перечень нуждающихся в первоочередной помощи; (6) неконкурентоспособность продукции российского угольного машиностроения и усиливающаяся в связи с этим зависимость отрасли от импорта технологий и оборудования; (7) низкая средняя рентабельность продаж угля, короткие сроки кредитования и высокий уровень процентных ставок по банковским креди-

722Объективная необходимость сдерживания роста цен на газ на внутреннем рынке до уровня равнодоходности с экспортом не позволяет угольной продукции конкурировать с газом в сфере электроэнергетики и в жилищно-коммунальном хозяйстве. См. Раздел 2 Программы.

723Для дальнейшего освоения Эльгинского каменноугольного месторождения необходимо достроить железнодорожную ветку от станции Эльга до разреза “Эльгинский”. Без строительства железнодорожной ветки Кызыл-Курагино невозможно вести освоение Улугхемского каменноугольного бассейна, кроме того требуется строительство мостов, электроподстанций, рабочих поселков и т.д. См. Раздел 2 Программы.

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

там, препятствующие привлечению финансовых ресурсов на цели модернизации угольной промышленности и повышения безопасности работ; (8) нарастающий дефицит квалифицированных трудовых кадров на фоне непрестижности профессии горняка по условиям труда и уровню его оплаты.

Вкачестве цели Программы определено создание является создание российским угольным компаниям условий для стабильного обеспечения внутреннего рынка углем и продуктами его переработки, а также развития их экспортного потенциала.

Среди главных направлений объединения усилий государства и бизнеса для достижения указанной цели указаны следующие: (1)модернизация угольного производства, предусматривающая уход от неэффективных технологических, организационных и экономических решений во всех базовых для его функционирования подсистемах; (2) создание «среды развития» угольных компаний, обеспечивающей возможность реализации наиболее перспективных инновационных проектов по усилению ее производственного потенциала и занятию угольной продукцией новых рыночных ниш, организация рационального взаимодействия со смежными отраслями; (3) совместное формирование и последовательное применение механизмов поэтапной реализации Программы,в том числе для выполнения требований повышения безопасности и корпоративной социальной ответственности угольных компаний.

Указанные главные направления реализуются путем решения следующих основных задач: (1) развитие сырьевой базы угольной промышленности и рациональное недропользование; (2) развитие производственного потенциала угольной промышленности на основе ее модернизации,завершение реструктуризации и создание новых центров угледобычи; (3) развитие внутреннего рынка угольной продукции и укрепление позиций Российской Федерации на мировом рынке угля; (4) обеспечение технологического развития отрасли и укрепление научно-технической базы компаний и научных центров; (5) обеспечение безопасности и охраны труда в угольной отрасли; (6) обеспечение экологической безопасности; (7) развитие трудовых отношений и корпоративной социальной ответственности угольных компаний, совершенствование системы профессиональной подготовки кадров для угольной промышленности.

ВПрограмме отмечается, что сфера ответственности государства включает прежде всего совершенствование нормативно-правовой базы эффективного функционирования и модернизации производства, обеспечение действен-

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

ного надзора (усиление соответствующих функций) и создание благоприятного инвестиционного климата. Сфера ответственности бизнеса включает в том числе активное выдвижение и реализацию проектов модернизации производства, обеспечение промышленной безопасности и охраны труда, а также выполнение социальных обязательств.

Необходимо отметить, что различные вопросы правового регулирования общественных отношений в угольной отрасли являются предметом правовых исследований 724.

§ 2. Источники правового регулирования общественных отношений в угольной отрасли

В регулировании общественных отношений в угольной отрасли используются различные источники энергетического права в том числе Конституция РФ, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты, международные договоры Российской Федерации, обычаи.

Из кодификационных актов следует отметить Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ.

Среди федеральных законов необходимо учитывать в том числе, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»725, Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»726; Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О про-

724См. подр.: Бармина В.Е. Договорные отношения по эксплуатации железнодорожных подъездных путей предприятий угольной промышленности. //Иркутск: Вост.-Сиб. Кн. Изд-во.1979; Волович В.Ф. Организационно-правовые вопросы управления угольной промышленностью в СССР. // Томск. Изд-во Том.ун-та.1981; Гета Ю.Р. Предприятие угольной промышленности как источник повышенной опасности// Новокузнецк. НФИ КемГУ.2009; Городов О.А. Введение в энергетическое право: учебное пособие. М. Проспект.2012; Кипнис С.С. Хозяйственные договоры в угольной промышленности. //М.: Углетехиздат.1956; Певзнер М.Е. Правовые проблемы угольной промышленности современной России. //Энергетическое право. 2004. № 2 (3); Романова В.В., Бикмурзин А.Ф. Особенности правового регулирования угольной отрасли: тенденции развития энергетического законодательства. // Юрист.2013. № . 21. С.32-37; Тузкова Л.Ф. Шахты и разрезы, как основные предприятия по добыче угля//Томск.Изд-во Том.ун-та.1988.С.116-117; Цимерман Ю.С. Генеральная схема управления угольной промышленностью.//М.Наука.1975. № 2.

725Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»// СЗ РФ.1995. № 10.ст.823.

726Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»// СЗ РФ.1996.№ 26.ст.3033

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

мышленной безопасности опасных производственных объектов», 727 Федеральный закон от № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»728 .

Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» определяет основы государственной политики в области добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), а также регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности в этой области. Согласно ст.2 данного закона Законодательство о государственном регулировании добычи (переработки) и использования угля (горючих сланцев), об особенностях социальной защиты работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» и принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» сфера действия данного Федерального закона распространяется на организации по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), шахтного строительства, аварийно-спасательного обслуживания организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), на деятельность по ликвидации последствий ведения горных работ, обеспечению социальных гарантий работникам указанных организаций и другим категориям лиц, а также на деятельность по государственному контролю и надзору за безопасным ведением работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев).

Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности» закрепляет прин-

727Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»// СЗ РФ.1997.№ 30.ст.3588.

728Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса»// СЗ РФ.2011. № 30 (ч.I).4604.

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

ципы государственного регулирования и финансирования реструктуризации угольной промышленности,принципы обеспечения безопасности работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев), содержит положения о социальной поддержке работников организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) и других категорий лиц.

В ст.13 данного Федерального закона установлены следующие принципы обеспечения безопасности деятельности по добыче (переработки) угля (горючих сланцев): (1) приоритет безопасности человека и окружающей среды;

(2)государственное регулирование норм и правил безопасного ведения работ;

(3)создание безопасных и здоровых условий труда на каждом рабочем месте, обеспечение безопасного ведения технологических процессов в соответствии с нормами и правилами безопасного ведения работ по добыче (переработке) угля (горючих сланцев).

Регулирование вопросов пенсионного обеспечения работников угольной промышленности осуществляется также Федеральным законом от 10.05.2010 № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности»729. В данном Федеральном законе закреплены: категории лиц, имеющих право на доплату к пенсии, условия ее назначения, исчисление стажа работы, дающей право на доплату к пенсии; формула определения размера доплаты к пенсии; порядок определения среднемесячного заработка работника организации угольной промышленности для назначения доплаты к пенсии; порядок перерасчета и корректировки размера доплаты к пенсии; положения о финансовом обеспечении расходов на выплату доплаты к пенсии.

Среди подзаконных нормативных правовых актов необходимо учитывать в том числе такие как: Постановление Правительства РФ от 24.12.2004 № 840 «О Перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования»730; Постановление Правительства РФ от 27.06.2005 № 402 «Об утверждении Правил возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным организациями угольной промышленности в российских кредитных организациях на

729Федеральным законом от 10.05.2010 № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности»//СЗ РФ. СЗ РФ.2010.№ 19. ст.2292.

730Постановление Правительства РФ от 24.12.2004 № 840 «О Перечне мероприятий по реструктуризации угольной промышленности и порядке их финансирования»// СЗ РФ.2004. № 52 (ч.II). ст.5504.

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

осуществление инвестиционных проектов»731; Постановление Правительства РФ от 24.07.2001 № 552 «О мерах государственной поддержки организаций угольной промышленности, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов»732; Постановление Правительства РФ от 03.12.2011 № 902 «О порядке определения и официального опубликования коэффициентов-дефляторов к ставке налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»733; Постановление Правительства РФ от 13.09.2012 № 923 «Об утверждении перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226_1 Уголовного кодекса Российской Федерации»734; Постановление Правительства РФ от 20.06.2011 № 486 «Об утверждении классификации углей, являющихся объектом налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых»;735 Постановление Правительства РФ от 10.06.2011 № 462 «Об утверждении Правил определения коэффициента Кт для исчисления предельной величины налогового вычета из суммы налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»736; Постановление Правительства РФ от 10.06.2011 № 455 «Об утверждении перечня видов расходов, связанных с обеспечением безопасных условий и охраны труда при добыче угля, принимаемых к вычету из суммы налога на добычу полезных ископаемых»737; Постановление Правительства РФ от 25.04.2011 № 315 «О допустимых нормах содержания взрывоопасных газов

731Постановление Правительства РФ от 27.06.2005 № 402 «Об утверждении Правил возмещения из федерального бюджета части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным организациями угольной промышленности в российских кредитных организациях на осуществление инвестиционных проектов»// СЗ РФ.2005.№ 27.ст.2762.

732Постановление Правительства РФ от 24.07.2001 № 552 «О мерах государственной поддержки организаций угольной промышленности, осуществляющих реализацию инвестиционных проектов»// Российская газета.2001. 1 августа.

733Постановление Правительства РФ от 03.12.2011 № 902 «О порядке определения и официального опубликования коэффициентов-дефляторов к ставке налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»// СЗ РФ.2011.№ 46. ст.6525.

734Постановление Правительства РФ от 13.09.2012 № 923 «Об утверждении перечня стратегически важных товаров и ресурсов для целей статьи 226_1 Уголовного кодекса Российской Федерации»// СЗ РФ.2012. № 38.ст.5133.

735Постановление Правительства РФ от 20.06.2011 № 486 «Об утверждении классификации углей, являющихся объектом налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых»//СЗ РФ.2011.№ 26. ст.3809.

736Постановление Правительства РФ от 10.06.2011 № 462 «Об утверждении Правил определения коэффициента Кт для исчисления предельной величины налогового вычета из суммы налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»//CЗ РФ.2011. № 25.ст.3598.

737Постановление Правительства РФ от 10.06.2011 № 455 «Об утверждении перечня видов расходов, связанных с обеспечением безопасных условий и охраны труда при добыче угля, принимаемых к вычету из суммы налога на добычу полезных ископаемых»//СЗ РФ.2011. № 25. Ст.3591.

• РАЗДЕЛ III ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ОТРАСЛИ •

(метана) в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве, при превышении которых дегазация является обязательной»738.

Основные положения указанных нормативных правовых актах будут рассмотрены в соответствующих параграфах данного раздела учебника.

Среди подзаконных нормативных правовых актов следует также отметить: Приказ Министерства энергетики РФ от 30.09.2008 № 99 «О порядке финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности»739; Приказ Министерства экономического развития РФ от 27.12.2011 № 763 «Об утверждении Методики расчета коэффициентов-дефляторов к ставке налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»740; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.11.2013 № 550 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в угольных шахтах»741; Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.11.2012 № 634 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по локализации и предупреждению взрывов пылегазовоздушных смесей в угольных шахтах»742 и др.

Среди международных договоров Российской Федерации следует отметить Конвенцию 1993 года «О предотвращении крупных промышленных аварий», которая вступила в силу для Российской Федерации 10.02. 2013 году743.

738Постановление Правительства РФ от 25.04.2011 № 315 «О допустимых нормах содержания взрывоопасных газов (метана) в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве, при превышении которых дегазация является обязательной»//CЗ РФ.2011. № 18.ст.2642.

739Приказ Министерства энергетики РФ от 30.09.2008 № 99 «О порядке финансирования мероприятий по реструктуризации угольной промышленности»//Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2008.№ 43.

740Приказ Министерства экономического развития РФ от 27.12.2011 № 763 «Об утверждении Методики расчета коэффициентов-дефляторов к ставке налога на добычу полезных ископаемых при добыче угля»//Российская газета.2002.30 января.

741Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.11.2013 № 550 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности в угольных шахтах»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2014.№ 7.

742Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.11.2012 № 634 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Инструкция по локализации и предупреждению взрывов пылегазовоздушных смесей в угольных шахтах»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.2013.№ 7.

743См. подр. Общая часть учебника. Раздел 1. Глава 2.