Глава 8. Способы размежевания предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов

1. СПОСОБЫ РАЗМЕЖЕВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ В ФЕДЕРАЦИИ.

Согласно У.Рикеру, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия по меньшей мере в одной сфере деятельности (Riker W. Federalism Origin, Operation, Significance. Boston, 1964, P.11). Поскольку субъекты федерации рассматриваются как государственные (квазигосударственные, государствоподобные) образования, во всех федерациях возникает проблема размежевания предметов ведения (полномочий) федерации и ее субъектов, которая имеет формально – правовой и конкретно – политический аспекты. Соотношение объема полномочий центра и регионов определяет характер федеративного государства: в централизованном федеративном государстве большинство функций выполняется федеральными властями, а в регионализированном – сфера полномочий федерального центра резко ограничена.

В то же время, модель распределения полномочий и предметов ведения, сложившаяся в определенной стране, зависит от результатов политической конкуренции (борьбы) и соотношения сил и интересов конкретных политических субъектов, так и от более объективных факторов. Среди последних следует выделить: форму федерации (этнотерриториальня или территориальная), соотношение статусов субъектов федерации (симметричная либо ассметричная федерация), пропорциональный либо диспропорциональный характер развития социально – экономического потенциала субъектов федерации.

Как полагает американский политолог С.Солник, модель федерализма и связанный с ней характер распределения полномочий и предметов ведения в значительной зависит от способности субъектов федерации создать устойчивую коалицию, позволяющую им диктовать федеральному центру свои условия, и наоборот – от способности самой метрополии сформировать контркоалицию из лояльных себе регионов (Солник Ст. «Торг» между Москвой и субъектами федерации о структуре нового Российского государства: 1990 – 1995 гг. // полис, 1995, № 6, С.99).

Исследователь выделяет три возможных сценария развития ситуции, исходя из соотношения подобных параметров:

:

1) В ситуации, когда территории неспособны вести совместные переговоры, центр может попытаться навязать четкие и общеобязательные правила, что в итоге приведет к созданию унитарного государства. Если же, напротив, он изберет стратегию двусторонних переговоров с отдельными регионами, он рискует спровоцировать каскад возрастающих требований со стороны регионов, что может заметно ослабить федерацию;

2) Если какая – то часть регионов в состоянии создать коалицию для ведения переговоров с центром, эти регионы могут добиться от федеральных властей определенных уступок. Не исключено, однако, что при таком повороте событий не вошедшие в коалицию территории выступят за укрепление центра как силы, способнной не допустить всевлстия нарождающегося блока. Подобный сценарий содействует формированию федерального государства с мощным центром и/или асимметричной структурой;

3) В том случае, если региональная коалиция усилится и вберет в себя значительную часть территорий, федеральные власти могут лишиться главных рычагов давления на регионы и, соответственно, их роль заметно сократится. При таком варианте развития наиболее вероятным итогом будет регионализированное федеративного государство или же конфедерация. Возможен также и прямой выход регионов из соства федеративного государства, как это произошло с Советским Союзом (Солник Ст. Указ.соч., С. 100 – 101).

В каждом иэтих случаев образуется соответствующие тип и способ распределения полномочий и предметов ведения.

В различных странах, как отмечает В.Е.Чиркин, размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов осуществляется неодинаковыми способами. Их точная классификация затруднена, поскольку имеются разные исключения и оговорки, существуют уточняющие решения органов конституционного контроля, по спорам о компетенции, да и сами перечни предметов ведения, которые даются в конституциях или специальных приложениях к ним, далеки от совершества. Здесь могут присутствовать множество пунктов (так, например, один из перечней в приложении к Конституции Индии включает 97 пунктов), объединяющих иногда разные вопросы, и нередко такие перечни имеют казуистический характер. Тем не менее в целом способы размежевания предметов ведения в федеративном государстве могут быть сведены в основном к пяти вариантам. Главным, но не единственным исходным моментом этой классификации является решение вопроса о том, к кому отходят остаточные полномочия, не упомянутые ни в одном перечне.

Первый вариант предполагает, что конституции устанавливают исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относят к ведению ее субъектов. Таким образом определена, например, компетенция федеральных органов в Конституции Объединенной Республики Танзании 1977 г. В приложении 2 к этой Конституции названы 17 вопросов «общего значения». Они относятся к исключительному ведению федерации. В их числе - Конституция Танзании и управление Объединенной Республикой, внешняя политика, оборона, полиция, чрезвычайное положение, гражданство, иммиграция и эмиграция, внешняя торговля, государственная служба ОРТ, подоходный налог, налог на корпорации, таможенные пошлины и акцизные сборы, порты, гражданская авиация, почта, телеграф, денежное обращение, чеканка монеты, законные платежные средства (включая бумажные деньги), банки (включая сберегательные кассы), банковское дело, иностранная валюта и контроль за ее обменом, промышленные и строительные лицензии, высшее образование, все вопросы, перечисленные в приложении V к Договору о Восточноафриканском сообществе, нефтяные ресурсы и сырая нефть, используемая для выработки бензина и других продуктов, природный газ, национальная экзаменационная комиссия (эта комиссия решала вопросы, связанные с приемом на определенные должности в федеральну государственную службу).

При таком широком подходе к размежеванию полномочий (например, по Конституции 1977 г. в бывшем СССР) исключительная компетенция федерации могла беспредельно расширяться, если после перечня вопросов, относящихся к ведению федерации, следовали слова: “и другие” (полномочия). В заключении соответствующей статьи в Конституции СССР говорилось, что к ведению федерации относятся и другие вопросы общесоюзного значения – а какие это вопросы, определяет, конечно же, сама советская федерация и ее органы. Кроме того, действовал принцип приоритета федерации в его наиболее широком толковании: поскольку исключительная компетенция субъектов федерации в Конституции не была определена, союзный закон мог быть принят по любому вопросу и всегда имел верховенство. На практике так было и в СССР, и в Югославии, и в Чехословакии, и в упомянутой выше Танзании, которая при принятии Конституции 1977 г. была государством, провозглашавшим ориентацию на социализм (это было записано и в конституции).

Второй вариант размежевания предметов ведения федерации и ее субъектов заключается в том, что может быть установлена исключительная компетенция ее субъектов, в которую федерация не может вмешиваться (обычно вопросы культуры, быта, начального образования и др.). Это весьма редкий способ размежевания компетенции в федеративном государстве, и в настоящее время в мире, насколько нам известно, нет федеральных конституций, которые используют только данный способ (как дополнительный он используется в США и др.). Он, конечно, дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно относятся вопросы, не имеющие принципиального значения, а сфера федеральной компетенции очень широка.

При третьем способе Конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов (Швейцария, Канада, Аргентина, Эфиопия и др.). Часто в конституции дается перечень обеих сфер. Так, в Конституции Эфиопии 1994 г. назван 21 пункт, содержащий “полномочия федерального государства” (ст.51). Это – защита Конституции; формулирование политики страны в целях экономического и социального развития; установление государственных стандартов и критериев в области здравоохранения, образования науки, технологии, культуры; формулирование и осуществление государственной финансовой, монетарной политики и политики иностранных инвестиций; издание законов для использования и защиты земли, естественных ресурсов, исторических мест и памятников; установление и осуществление политики в области обороны и общественной безопасности, политики в области организации и деятельности федеральной полиции и т.д.

Статья 52 определяет «полномочия и функции штатов». Здесь содержится 8 пунктов: создавать администрацию штата для самоуправления, основывающуюся на демократическом порядке, верховенстве права и защите федеральной Конституции; издавать и исполнять свои конституции и законы; формулировать и осуществлять политику, стратегию и планы своего экономического и социального развития; использовать землю и другие естественные ресурсы в соответствии с федеральными законами; устанавливать и собирать налоги штатов, создавая свой бюджет, и т.д. Одновременно Конституция устанавливает, что федерация и штаты могут взаимно делегировать полномочия друг другу (ст.50).

Иногда в конституциях такого типа перичисляются только федеральные полномочия, а полномочия субъектов охарактеризованы в «негативном плане» (т.е. говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к штатам). Так сформулированы соответствующие положения в Конституции США. В Конституции Швейцарии исчерпывающего перечня ни одной из статей не дается, полномочия федерациии штатов разбросаны по разным статьям Конституции.

В данном случае особо важное значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. В конституции может содержаться оговорка, согласно которой не перечисленные в ней полномочия могут быть отнесены либо к компетенции федерации, либо к ведению субъектов. В первом случае это означает расширение компетенции федерации, либо к ведению субъектов. В первом случае это означает расширение компетенции федерации, во втором – даются дополнительные полномочия субъектам, их самостоятельность укрепляется. Поэтому такие формулировки в конституциях – отнюдь не чисто технический или абстрактно – юридический вопрос. Поскольку законодатели, как указывает В.Е.Чиркин, принимая конституцию, определяя различные сферы компетенции, должны четко представлять себе, к каким последствиям ведут те или иные формулировки.

При четвертом типе разграничения – могут быть указаны три сферы компетенции: кроме названных двух (федерации и штатов) в конституциях (приложениях к ним) указывается еще сфера совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции. Среди конституций мира наиболее подробный перечень этого рода содержится в Конституции Индии 1949 г. Здесь названы 97 вопросов, относящихся к компетенции федерации, 47 вопросов совпадающих полномочий и 66 вопросов, относящихся к компетенции штатов. Многие из этих вопросов имеют комбинированный характер, а под одним и тем же номером могут быть обозначены по существу не совсем одинаковые проблемы.

Союзный перечень включает: иностранные дела, оборону, внешнюю торговлю, торговлю между штатами, баноковское дело, страхование, чеканку монет, денежное обращение, почту и телеграф, железные дороги, судоходство, воздушное сообщение и др. Все эти вопросы могут регулироваться законодательством федерации и законами штатов, но федеральный закон имеет в этой сфере верховенство.

Перечень для штатов включает общественный порядок, полицию, тюрьмы, просвещение, здравоохранение, сельское хозяйство, промышленность и т.д. Однако эти конституционные гарантии самостоятельности штатовв перечисленных вопросах не являются безусловными, поскольку по решению верхней палаты индийского парламента, принятому 2/3 голосов, в компетенцию федерации в национальных интересах может быть включен любой вопрос, относимый конституцией к исключительной компетенции штатов. Ибо индийская федерация – высокоцентрализованная федерация, и в ней огромными полномочиями пользуются федеральные органы. Поэтому на практике перечень, содержащийся в конституции, не имеет принципиального значения. Этот вопрос встает лишь тогда, когда в штатах находятся у власти правительство партии, занимающей недружественные позиции по отношению к партии (партиям), доминирующим в индийском парламенте и правительстве. Такая ситуация в Индии бывает довольно часто, но и федерация, пользуясь своими полномочиями и в еще большей степени фактической силой, обеспечивает покорность штатов. Вопросы, не включенные в какой – либо перечень, - компетенция федерации (а не штатов), что обеспечивает дополнительное доминирование федерации.

Наконец, пятый способ разграничения полномочий присущ конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституции дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. В Нигерии исключительная федеральная компетенция включает 66 пунктов, а список совместной компетенции – 39. По этому же пути пошла и Конституция России 1993 г., она содержит перечень исключительных полномочий федерации и называет совместные полномочия федерации и ее субъектов. Перечня исключительных полномочий субъектов федерации в нигерийской и российской конституциях не содержится. Правда, упоминается о перечне исключительных полномочий в Конституции Пакистана, но на деле его не существует. К этому перечню относится все, что не вошло в исключительную компетенцию федерации и совместную – ее и субъектов.

По сравнению с предыдущим способом размежевания предметов ведения, когда в конституции все вопросы разделены по трем спискам, подход двучленной классификации пятого способа (Россия, Пакистан, Нигерия и др.) представляется более предпочтительным. Он учитывает невозможность дать исчерпывающий перечень всех вопросов законодательного регулирования, всех дел, относящихся кведению федерации, совместному ведению ее и субъектов, наконец, к исключительной сфере полномочий штатов. При любой тщательности составления таких списков (а в Индии они в общей сложности включают более 200 вопросов) что – то может быть упущено, забыто, а жесткий перечень делает очень трудным поиск выхода из этой ситуации. Отсутствие такой классификации дает возможность отнести все неназванные в конституции вопросы (если они не резервированы за федерацией) к ведению ее субъектов, что одновременно способствует расширению их прав и укреплению самостоятельности в рамках федеральной конституции. Такой подход принят в Конституции России.

Наряду с упомянутыми выше пятью основными способами в некоторых конституциях имеются и более сложные варианты. Например, в Конституции Австрии указываются: 1) вопросы, по которым законодательная и исполнительная деятельность относятся к ведению федеральных органов; 2) вопросы, по которым законодательством ведаютфедеральные органы, а исполнение осуществляется органами земель (субъектов) федерации; 3) вопросы, по которым органы федерации устанавливают основы законодательства, а органы земель издают местные законы, конкретизирующие их; 4) вопросы, по которым издание и исполнение законов отнесены исключительно к ведению земель. Австрийская схема достаточно сложна, она требует тщательной координации органов федерациии штатов и высокой правовой культуры верхних слоев государственного аппарата, чего нет ни в России, ни тем более в Пакистане и Нигерии. Однако совместная деятельность по выполнению ряда полномочий при разделении законодательного и исполнительного труда содействует более тесной совместной работе органов федерации и земель, их взаимосогласованности. Это, в свою очередь, укрепляет федерацию, причем не силовыми действиями, а на основе совместной работы. Не случайно в Австрии со времени ее возникновения как самостоятельного государства после Первой мировой войны никогда не было крупных трений между федерацией и землями или между отдельными землями.

Оригинальный способ размежевания предметов ведения использован в бразильской Конституции 1988 г. Здесь применен довольно сложный подход, который подразумевает размежевание предметов ведения при участии не только федерации и штатов (как это принято в других государствах), но также федерального округа и муниципий (последние – это административно – территориальные единицы, являющиеся одновременно территориальными коллективами внутри штатов). Конституция различает: компетенцию союза; совместную компетенцию союза, штатов, федерального округа и муниципий; наконец, совместную компетенцию союза, штатов и федерального округа по законодательству. Последнее относится только к изданию законов. Таким образом, здесь выделяются, по существу, два способа размежевания компетенции: исключительная федеральная компетенция и совместная компетенция, но не только федерации и штатов, а и других частей федерации. Остаточные полномочия относятся к компетенции либо штатов, либо муниципий.

Достоинством системы размежевания компетенции, как отмечает В.И.Чиркин, является и введение такой категории законов, как основы законодательства. Подобный опыт был и в прежнем СССР, когда союзные органы издавали законы, определяющие основные принципы, содержащие главные положения по правовому регулированию общественных отношений, а субъекты федерации (в то время – союзные республики) на этой базе принимали собственное законодательство. Такое распределение полномочий существует и в некоторых унитарных государствах, где парламент принимает так называемые рамочные законы, а регламентарная власть (президент и правительство) конкретизирует эти законы, принимая свои нормативные акты (например, во Франции). Правда, следует оговориться, что это относится к размежеванию полномочий не федерации и субъектов, а законодательной и исполнительной власти, но в принципе такой подход, когда принимаются основы законодательства («законы – рамки»), возможен. И прежде всего нужно помнить о том, что категория актов, называемых «основы законодательства», позволяет укреплять правовое единство федерации и вместе с тем дает возможность в рамках, определенных этими основами, учитывать местные условия и особенности субъектов федерации.

2. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ И ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. КОНСТИТУЦИОННЫЕ И ДОГОВОРНЫЕ ФОРМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ.

В Конституции России 1993 г. понятие «основы законодательства» формально отсутствует, хотя из текста ст.72 видно, что такие акты не исключаются. Так, в ст.72 говорится об «общих вопросах» воспитания, образования, науки, о «координации вопросов здравоохранения», об «установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации» и т.д.

При этом сущесует определенный набор положений Основного Закона, которые задают правовые рамки отношений между федеральным Центром и регионами, определенным обазом распределяя между ними сферы ответственности и полномочия. К их числу относятся положения о том, что:

1) Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст.15);

2) Законы и иные првовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст.76);

3) Система органов федеральной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа устанавливаются субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных государственной власти, установленных федеральным законодательством (ст.77);

4) Президент и правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ст.78);

5) Президент РФ вправе приостанавливать действиеактов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (ст.85);

6) Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (Ст.90)4

7) Постановления распоряжения правительства РФ обязательны к исполнению на всей территории РФ (ст.115).

Важное значение для более справедливого распределения предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации имеет конституционный принцип равенства, который предполагает, что если та или иная республика по договору с федерацией получает те или иные права, например, в вопросах определения доли налогов, перечисляемиых в федеральный бюджет, и если подразумевается публично – правовой характер таких договоров, то и края, и области, и автономные округа получают эти права (или, по крайней мере, право на заключение этих договоров).

В то же время некоторые эксперты указывают на противоречивость действующей Конституции в урегулировании распределения полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. При этом особо ими акцентируются следующие положения Основного Закона.

Так, по смыслу ч.2. ст.5 республика является государством, а остальные субъекты таковыми не являются. Но это принципиальное првовое различие проявляется де – юре только в 2 – х моментах: чисто формальном – основной законодательный акт республики именуется Конституцией, а остальных субъектов Федерации – уставом (ч.5. ст.66), и содержательном, но не имеющем существенного значения – праве республик устанавливать свои государственные языки (ч.2. ст.68).

Помимо этого, принцип равноправия субъектов Федерации дополнительно усилен ч.2. ст.72. Помимо того, что к субъектам Федерации Конституцией отнесены автономные округа, и по смыслу статей равноправны автономные округа и области и кря, в которые они входят, то есть установлено, что часть и целое имеют равные права по одному предмету правового регулирования, что являет собой юридический нонсенс и порождает много проблем, (например, в отношениях Красноярскогокрая и Тюменской области со входящими в их состав автономными округами).

Наконец, ст. 4. (ч.2) установила верховенство федеральных законов на всей территории России. Ст. 76 делает изъятие из этого правила: в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации по вопросам, лежащим вне исключтельного ведения России и ее субъектов действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Однако первая из названных норм относится к основам конституционного строя (ст. 16) и никакие другие положения Конституции (в т.ч. Ст.4 ч.2) не могут ей противоречить.

Из ч.1. ст.76 следует, что субъекты Федерации по предметам исключительного ведения РФ не могут принимать законы и иные правовые акты. В то же время ч.5. этой же статьи такие действия со стороны субъектов допускает (Русских П. Парадоксы Основного Закона. // Независимая газета, 1995, 26 января, С. 3). Таким образом, в Конституции существует ряд противоречивых положений, затрудняющих правовое регулирование федеративных отношений.

В то же время практика Федерального собрания свидетельствует о том, что порядок издания основ федерального законодательства в России, хотя и под другим названием, начинает восстанавливаться. В 1995 г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г.), заметно упорядочивающий их деятельность. Инициированная в 2003 г. реформа местного самоуправления, в свою очередь, делает необходимым расширение законодательной базы этого процесса.