Глава 30. Совет федерации и государственный совет как инструменты региональной политики.

1. СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ: ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ЗАДАЧИ И ПОЛНОМОЧИЯ.

Как уже подчеркивалось, в федеративном государстве одним из приотритетных направлений деятельности федерального центра является разработка и претворение в жизнь оптимальной государственной региональной политики, что служит укреплению единства и целостности федерации и преодолению существенных различий между регионами. В этой связи во взаимоотношениях центра и регионов особую роль играют различные формы участия региональных элит в формировании государственной политики Российской Федерации в экономической, социально – политической, духовной и других сферах общества.

Другим направлением участия региональных элит в формировании и осуществлении общегосударственной политики Российской Федерации является участие представителей региональных органов государственной власти и в целом всей региональной политической элиты в разрешении проблем федерального значения.

После принятия федеральной Конституции одной из самых эффективных форм влияния региональных лидеров на Президента, Правительство и другие органы федеральной власти стал Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. С 1995 г. главы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации по должности становились членами верхней палаты российского парламента.

Несмотря на противоречивое толкование норм Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», президенты республик, губернаторы и другие высшие должностные лица регионов в течение почти 6 лет непосредственно участвовали в федеральном законодательном процессе, тем самым наравне с федеральными органами власти активно работали над формированием и реализацией общероссийской государственной политики, защищая при этом свои региональные интересы, которые нередко совпадали с общенациональными.

Поскольку Правительство Российской Федерации несет ответственность за результаты своей работыы не только перед Президентом, но и парламентом России, центральная исполнительная власть попадала в зависимость и от региональной исполнительной власти. Все это снижало эффективность управленческих решений, а самое главное – разрушало единую систему исполнительной власти Российской Федерации в целом. Если при этом вспомнить о 50 заключенных договоров о разграничении полномочий между Кремлем и регионами, то становится ясно, что такая система участия региональных властей в делах Федерации не только не способствовала выравниванию экономического и социального статуса субъектов Федерации, а еще более углубляла неравенство дотационных и депрессивных регионов с регионами – донорами. Многие специалисты видели в прямом участии глав региональной исполнительной власти в верхней палате парламента нарушение конституционного принципа разделения властей и негативно оценивали договорную практику федеративных отношений, которая противоречила положениям Конституции о равноправности субъектов Федерации. Однако некоторые специалисты считают, что практика прямого участия глав законодательной и исполнительной власти регионов в парламенте России является необходимым элементом системы сдержек и противовесов между федеральным Центром и субъектами Федерации.

Поэтому, второй важной реформой в системе отношений «Центр – регионы» стала реорганизация Совета Федерации, верхней палаты Федерального собрания – также существенно ограничила политический статус региональных лидеров. Региональные лидеры поначалу оказали сопротивление реформе, но в июле 2000 г. вынуждены были уступить объединенным усилиям президента и Государственной Думы, нижней палаты, которая не упустила шанса принизить роль сената, своего «противовеса» в законодательном процессе.

После внесения изменений в федеральное законодательство по формированию Совета Федерации и повышению ответственности региональных и местных органов власти за соблюдение Конституции Российской Федерации и принятие ими решений только в рамках своих полномочий влияние региональной элиты на процесс принятия решений федеральным центром в различных областях общественной жизни во многом изменилось. В соответствии с новым федеральным законом по формированию Совета Федерации региональные органы законодательной и исполнительной власти представлены в верхней палате парламента России не лидерами этих органов, а полномочными представителями, которые назначены губернаторами (президентами) и избраны законодательными собраниями субъектов Федерации. Губернаторы и председатели региональных зконодательных собраний, являвшиеся по статусу также членами верхней палаты («сенаторами»), должны были, согласно реформе, расстаться с местами в Совете Федерации. Вместо них «сенаторами» становились предствители региональных исполнительных и законодательных органов. В реультате уменьшались как возможности влияния региональных лидеров на центральную власть, так и политический вес самих регионов.

При этом изменилось качество влияния региональной элиты на процесс принятия общенациональных решений как в парламенте, так и в федеральном Правительстве. Не менее важным моментом во взаимоотношениях федерального центра и регионов стало изменение самого политического статуса высших должностных лиц субъектов Федерации – лишение их депутатской неприкосновенности. С одной стороны, это привело к повышению ответственности региональных лидеров за последствия принимаемых ими решений, а с другой стороны, эта ситуация дает возможность восстановить единую систему исполнительной власти. Конечно, при этом следует признать, что баланс сдержек и противовесов между федеральными и региональными органами государственной власти несколько смещен в сторону Администрации Президента России. Еще более усилило позиции Президента формирование новых административных структур в федеральных округах.

2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ: СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ, ФУНКЦИИ.

В качестве компенсации за снижение статуса региональных руководителей, президент создал для них Государственный совет, совещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации для разработки новой законодательной базы. В состав Государственного Совета в соответствии с Указом Президента входят президенты республик, губернаторы и другие высшие должностные лица исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как и Государственный совет, созданный некогда Александром 1, он не обладал реальными властными полномочиями. Практически он стал рупором неформальной «губернаторской партии», единство и возможности которой заметно ослабли после реформы Совета Федерации. Новое коллективное предствительство губернаторов было несравненно менее влиятельным, чем прежнее: Госсовет собирался не чаще одного раза в три месяца, а в промежутках от его имени действовал президиум из семи губернаторов. Поскольку президиум регулярно полностью сменялся, он, как и Госсовет, не мог приобрести роль реального властного института (Согрин В.В. Указ.соч., С. 242).

Несмотря на совещательный статус Госсовета, прямое общение региональных лидеров с Президентом России является наиболее эфффективным инструментом влияния на формирование общегосударственной политики в рамках существующей политической системы. Однако тот факт, что в состав Госсовета не входят главы законодательной власти субъектов Федерации все же принижает их роль в системе принятия государственных решений и еще раз подчеркивает фактическое доминирование исполнительной власти в системе государственной власти субъектов Российской Федерации.

Хотя имели место серьезные трансформации в системе властных отношений между федеральными и региональными элитами, а также ослабление влияния последних на процесс принятия государственных решений, в то же время произошли качественные изменения в составе региональных политических лидеров, обусловленные всенародным избранием президентов (губернаторов) и превращением их в самостоятельных, мало зависящих от центра субъектов политического процесса.

Еще одним важным моментом, свидетельствующим о возможности принятия региональными лидерами автономных от федерального центра решений, является сложившаяся практика горизонтальных договорных отношений между регионами и создание восьми межрегиональных экономических ассоциаций. Принятие коллегиальных решений на уровне этих ассоциаций зачастую представляет собой наиболее эффективный инструмент влияния на экономическую и социальную политику федерального Центра.

Таким образом, вследствие указанных нововведений между властью и влиятельными группами интересов заключался компромисс: Кремль отвечал за выработку политических решений, а руководители регионов и крупных корпораций отказывались от политических амбиций и должны были сконцентрироваться на решении локальных и производственных задач. Это придало политической системе известную устойчивость.