Глава 12. Контроль федерации в отношении ее субъектов и их участие в решении общефедеральных вопросов.

1. ПОРЯДОК ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА ИНТЕРЕСОВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ.

Поскольку федерация всегда содержит в себе некоторые элементы союзного государства (а в некоторых случаях и является союзом государств), то предусматриваются те или иные способы участия ее субъектов в решении общефедеральных вопросов. Одним из таких способов является выше описанный механизм совместной компетенции. К их числу также относится установленная в некоторых странах необходимость одобрения определенным числом субъектов поправок к федеральной конституции. С этой целью также создаются определенные организационные структуры, и прежде всего особая палата в парламенте, которая формируется иначе, чем подобные палаты в унитарных государствах: она является представителем субъектов федерации. Эта верхняя палата обычно называется Сенатом. Территории и федеральный округ в сенате, как правило, не представлены, не имеют в нем представительства и ассоциированные государства. Лишь в единичных случаях федеральный округ имеет подобное равное (Бразилия) либо неравное со штатами представительство (Нигерия) – остальные же территориальные единицы обычно могут быть представлены лишь одним – двумя делегатами в нижней палате и только с правом совещательного голоса (исключение – Бразилия, где представители федеральных территорий по конституции имеют представительство с решающим голосом).

Представители субъектов федерации, как правило, избираются в сенат либо на паритетных началах (по два представителя в Мексике и США, по три сенатора и два их заместителя в Бразилии, по три сенатора в Нигерии плюс один представитель от федерального округа, пять – от Полосы племен в Пакистане) – либо имеют неравное представительство (например, в Германии каждая земля посылает в бундесрат от трех до шести представителей, а в Индии штаты – от 1 до 34).

Что касается механизма избрания, то в большинстве стран сенаторы избираются прямыми выборами: за них голосуют избиратели каждого штата, который в этом случае представляет собой единый избирательный округ. Например, в Индии членов верхней палаты избирают выборные члены законодательных собраний штатов (кроме выборных в законодательных собраниях может быть небольшое число назначенных членов или занимающих места в соответствии с другими основаниями) – таким образом, в Индии используются косвенные выборы членов верхней палаты. В Пакистане выборы также имеют косвенный характер, но осуществляются иначе: членов верхней палаты от Полосы племен избирает сам федеральный парламент, остальные сенаторы в равном числе избираются провинциями. Наконец, в Германии и Канаде существуют назначаемые верхние палаты: в Германии – правительствами земель, а в Канаде – генерал – губернатором (по указанию федерального правительства).

В отличие от нижней палаты, которая рассматривается как орган представительства всего населения, верхняя палата считается органом выражения специфических интересов субъектов федерации. Законы принимаются парламентом, как правило (если не используется и не применяется верхней палатой право вето, преодолеваемое нижней палатой), только в том случае, если текст закона утверждается в одинаковой редакции обеими палатами (в случае отказа верхней палаты принять закон, одобренный нижней палатой, последняя может преодолеть вето первой, приняв закон вторично, обычно квалифицированным большинством голосов – 2/3).

Наряду с созданием верхних палат используются и иные способы представительства субъектов федерации в федеральных органах с целью непосредственного выражения и защиты их специфических интересов. Например, в Канаде, Пакистане, Папуа – Новой Гвинее периодически собираются совещания премьер – министров федерации и субъектов федерации для решения принципиальных вопросов. Эти совещания иногда созываются ежегодно, но чаще – по мере надобности. На совещаниях на базе консенсуса договариваются о каких – то решениях. Эти договоренности не имеют силы нормативных актов, но вся последующая законодательная деятельность, политика федерального правительства и правительств субъектов федерации должна быть направлена на осуществление таких договоренностей. Созываются также совещания президентов федерации и глав исполнительной власти субъектов (Россия), институциализированные в форме Госсовета, руководителей одноименных департаментов федерации и ее членов; они также направлены на выработку решений по определенным вопросам.

Интересны в этом отношении советский и российский опыт. В бывшем СССР высшие должностные лица различных органов союзных республик (субъекты федерации на основе союза) входили по должности в федеральные органы: председатели президиумов верховных советов республик – в состав Президиума Верховного Совета СССР, председатели советов министров республик – в состав Совета Министров СССР, председатели верховных судов – в состав Верховного суда СССР. Это было демократично, позволяло полно учесть мнения субъектов федерации в деятельности федеральных государственных органов, но делало союзные органы излишне громоздкими. Кроме того, практически отмеченное представительство не имело принципиального значения для выработки федеральной политики по тем или иным вопросам в условиях господства КПСС, которая на деле определяла эту политику. В России верхняя палата – Совет Федерации тоже, как уже отмечалось, формируется субъектами по должностному признаку.

2. СРЕДСТВА КОНТРОЛЯ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ЕЕ СУБЪЕКТОВ.

Наряду с различными формами участия субъектов федерации в решении общефедеральных вопросов существует контроль федерации за деятельностью ее субъектов. Формы этого контроля обычно устанавливаются конституцией, но некоторые из них могут сложиться в порядке обычая. Эти формы контроля могут быть разделены на ординарные (обычные) и чрезвычайные.

К числу первых относится прежде всего финансовый контроль. Ибо собственные финансовые средства штатов, кантонов, провинций обычно невелики: основные налоги идут в федеральный бюджет. Субъекты получают для своих нужд либо дотации, либо федерация выделяет субсидийдля целевых проектов (возможны и другие поступления в субъект федерации, он может, например, брать займы у федерации). Выдавая определенные средства субъектам, особенно субсидии, федерация контролирует правильность их расходования, соответствие расходов целевому назначению.

Федеральные органы в необходимых случаях используют судебный контроль. Нередко это делается в связи со спорами о компетенции (предметах ведения) федерации и ее субъектов, иногда федеральные органы возбуждают иски в суде по вопросу о неправильных, незаконных, по их мнению, действиях органов того или иного субъекта.

Также существует контроль по линии органов исполнительной власти. В отличие от законодательных органов, которые в федерации и субъектах рассматриваются как автономные, во многих федерациях установлено, что органы исполнительной власти составляют единую вертикаль. В этих условиях органы исполнительной власти субъектов в той или иной форме подчинены исполнительным органам федерации (особенно по вопросам осуществления исключительной федеральной компетенции). Используя последнее положение, президенты США переподчиняли себе добровольческие вооруженные силы штатов (национальную гвардию штатов) в периоды неповиновения губернаторов штатов либо в связи с необходимостью осуществления федеральных законов и решений Верховного суда США о десегрегации общественных учреждений (школ, больниц, пляжей, и т.д.), независимо от того, были они публичными (государственными, муниципальными) или частными. Такое переподчинение несколько раз проводилось и в последние годы в связи с массовыми беспорядками на расовой почве (выступления цветного населения, индейцев), а также в случае катастроф или стихийных бедствий. Да и сама роль федерации, ее потенциал (экономический, политический и др.) несопоставимы с ролью отдельного субъекта, который в разных странах составляют одну восемьдесят девятую, пятидесятую, тридцать первую и т.д. часть федерации, что само по себе определяет огромное влияние на поведение ее субъектов.

3. МЕХАНИЗМЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО КОНТРОЛЯ И ИНСТИТУТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ В ДЕЛА СУБЪЕКТА.

Среди чрезвычайных способов контроля федерации над штатами основное значение имеют четыре: чрезвычайное положение на территории субъекта федерации или его части, президентское правление, институт федеральной интервенции в дела субъекта, приостановление собственного управления субъекта.

Возможность ведения чрезвычайного положения предусмотрена большинством федеральных конституций. Такая возможность предусматривалась и Конституцией СССР 1977 г. с поправками1990 г., предусматривается Конституцией России 1993 г., оно неоднократно вводилось в некоторых частях субъектов федерации на юге России в 90 – х годах. Введение чрезвычайного положения (обычно указом главы государства, утверждаемым парламентом или одной из его палат) предполагает ограничение политической деятельности (митингов, демонстраций, деятельности политических партий, свободы слова и т.д.), возможность превентивного задержания лиц, подозреваемых в преступной деятельности (в Индии – до 180 дней для террористов), а также лиц, деятельность которых может провоцировать общественные беспорядки, ограничение свободы передвижения, досмотр транспортных средств, роспуск некоторых местных органов и замену их уполномоченными из центра, выдворение из районов, объявленных в условиях чрезвычайного положения, к месту постоянного жительства лиц, провоцирующих общественные беспорядки и др. Если чрезвычайное положение вводится в связи со стихийными бедствиями или катастрофами, возможны также принудительная мобилизация населения для выполнения общественных работ, изменения графика работы учреждений и предприятий, введение мер по распределению предметов первой необходимости, реквизиции транспортных средств, необходимых для ликвидации стихийных бедствий, и т.д.

Довольно часто чревычайное положение ввводилось на территории некоторых штатов Индии в связи с деятельностью сепаратистов и террористов, несколько раз оно вводилось на территории всей Индии, эта мера имела место в Пакистане, в Малайзии, на Коморах, в отдельных штатах Мексики (в последнем случае в связи с партизанским движением повстанцев). Военное правление, которое следовало за военными переворотами в ряде федеративных государств (Бразилии, Пакистане, Нигерии и др.), тоже представляло собой форму чрезвычайного положения. Но оно останавливалось в нарушение конституции (чрезвычайное положение на основе конституции предусмотрено в ней) и в огромной степени ограничивало права субъектов федерации. Что весьма чувствительно, поскольку та же Нигерия большую часть своего существования провела в условиях военного положения.

Некоторые федеральные конституции предусматривают введение президентского правления федерации в ее субъектах. В СССР это положение (новелла) была введена при изменении конституции в 1990 г., но не применялось на практике. В то же время, Конституция России 1993 г. такого института не предусматривает. Особенно широко применяется президентское правление в штатах Индии: со времени принятия Конституции 1950 г. было уже более 100 штатов введения президентского правления в различных штатах. Механизм реализации президентского правления таков. По совету кабинета министров (правительства Индии) президент принимает указ о введении президентского правления в штате (иногда – в группе штатов). Основанием для этой меры являются массовые беспорядки, отсутствие в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства крупного масштаба (например, массовая коррупция органов власти штата). При введении президентского правления законодательное собрание штата распускается, министры штата во главе с главным министром смещаются со своих постов, власть переходит к назначенному президентом (на деле – кабинетом министров) представителю федерации в штате (обычно это бывает губернатор штата с особыми полномочиями, призванный восстановить в нем общественный порядок). После упразднения обстоятельств, вызвавших чрезвычайное положение, проводятся выборы законодательного собрания штата, и партия, получившая в нем большинство, формирует правительство, а губернатор возвращается к осуществлению своих обычных обязанностей.

Национальный опыт использования прямого президентскогоправления достаточно разнообразен.

Институт федеральной интервенции в дела штатов предусмотрен конституциями латиноамериканских федерацией – Аргентины, Бразилии, Мексики, Венесуэлы, а также Конституции Эфиопии 1994 г. В случае возникновения массовых беспорядков, исчезновения в штате конституционных властей и других чрезвычайных причин президент, привлекая армию, вправе распустить его органы, назначить для управления им своего представителя. Перечень условий для применения федеральной интервенции является в конституциях исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению.

В истории федераций Латинской Америки было несколько сот случаев федеральной интервенции, лишь в Аргентине с 1853 г. (дата принятия Конституции) – более 200. Однако в ХХ в. этот институт используется все реже и почти исчезает из практики. Действуют другие, отлаженные механизмы координации деятельности федерации и штатов, но конституции сохраняют этот институт как резервное оружие федерации.

В Конституции США институт федеральной интервенции не предусматривается, но вмешательство федерации в дела штатов неоднократно имело место в 60 – 80 – х г. ХХ в. для пресечения расистских беспорядков, неповиновения губернаторов штатов (они в США избираются населением), тоже по расистским мотивам. Президенты США в связи с этим посылали федеральные службы в штаты для выполнения законови решений Верховного суда о десегрегации (в частности, служащих Федерального бюро расследований), переподчиняли себе национальную гвардию штата (в этом случае президент действовал как верховный главнокомандующий) и таким образом добивался принудительного исполнения актов федеральных органов. Федеральная интервенция предусмотрена Конституцией Эфиопии 1994 г. Она может быть осуществлена только по решению верхней палаты парламента – Совета федерации. Однако условия и порядок реализации этого права эфиопская конституция не устанавливает.

В заключение следует отметить, что чрезвычайное положение, президентское правление, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации возможны только на ограниченный период времени. Этот период обычно не превышает нескольких месяцев, но внекоторых случаях может неоднократно преодлеваться парламентом или его верхней палатой (так обстоит дело и в России). В ряде стран парламент может продлить такой срок только один раз. Конституции (например, Бразилии) устанавливают, что при объявлении чрезвычайного положения в целом по стране должен быть немедленно (в течение пяти дней) созван парламент для контроля за действиями исполнительной власти в условиях чрезвычайного положения. Если он не утвердит эту меру, чрезвычайное положение немедленно отменяется. Последнее относится и к введению чрезвычайного положения на части территории субъекта федерации. Такая проблема возникла и в России, когда в конце 1994 г. верхняя палата российског парламента (Совет Федерации) отказалась утвердить указ Президента Российской Федерации о продлении чрезвычайного положения в некоторых местностях Северной Осетии и потребовала внести в этот указ соответствующие коррективы. В течение нескольких дней, пока не было достигнуто соглашение между ветвями власти, ситуация в Северной Осетии оставалась неясной, поскольку ранее установленный срок чрезвычайного положения закончился.

Выше уже отмечалось, что только парламент может продлить срок чрезвычайного положения, в том числе в субъектах федерации. Однако во многих федерациях (а также в унитарных государствах) он продлевал его неоднократно, каждый раз снова по истечении устаноленного срока, и таким образом чрезвычайное положение действовало много лет. Такая практика имела место и в России в период двух военных кампаний в Чечне.