Глава 4. Территориальная организация власти. Формы государственного устройства

С точки зрения В.Е.Чиркина, форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством и его основными территориальными единицами (Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000).

При этом, когда мы говорим о территориальной структуре государства, то имеем вввиду прежде всего форму территориальной организации власти. Территориальное устройство государства проявляет себя двояко: с одной стороны, это – форма территориальной организации власти, а с другой – система взаимоотношений государства как целого с его отдельными частями (территориями). В зависимости от характера этих взаимоотношений, выделяется две формы государственно – территориального устройства – унитарная и федеративная. Третья форма государственного устройства – конфедерация – это уже не территориальное объединение составных частей государства, а скорее объединение суверенных государств, которые обладают собственным административно – территориальным устройством.

1. УНИТАРНОЕ ГОСУДАРСТВО. АВТОНОМИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СТРУКТУРЕ УНИТАРНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ.

Большинство государств мира имеет унитарное территориальное устройство. Унитарное государство – это государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционируют единая система законодательства, единая правовая и денежная системы.

Наряду с этим, унитарное государство характеризуется централизованным руководством административно – территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственно – территориальных образований. Это единое и неделимое территориальное образование с единым и неделимым суверенитетом.

Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства – централизованные и децентрализованные унитарные государства, а также унитарные государства с автономией.

В централизованных унитарных государствах управление регионами осуществляют институты и лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию и др.

В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, и поэтому их правовые отношения строятся на началах децентрализации (т.е. делегирования Центром ряда полномочий и функций на места). Такими унитарными государствами являются Великобритания, Испания, Италия, Новая Зеландия, Япония и т.д.

Нередко современные унитарные государства делят на государства с симметричным и ассиметричным территориальным устройством.

Государство с симметричным административно – территориальным устройством характеризуется тем, что его административно – территориальные единицы имеют равный политико – правовой статус. Например, все воеводства в Польше или области в Белоруссии равноправны.

В государстве с ассиметричным административно – территориальным устройством его части имеют различные политико – правовой статус. Такие характерные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами.

Формой территориальной ассиметрии в унитарном государстве является автономия. Автономия – это особое образованиев рамках унитарного государства, имеющее внутреннее самоуправление и статус, отличный от других административно – территориальных единиц.

В современном государствоведении выделяются территориальная (политическая, с правом издания собственных законов - либо административная, с правом формировани самостоятельных органов управления в тех или иных сферах) и культурно – национальная автономия.

Среди унитарных государств политической автономией (с правом собственного законодательства) пользуются Аландские острова в Финляндии, населенные в основном шведами, остров Минандао на Филиппинах, где проживают главным образом мусульмане, прежний Иракский Курдистан (на деле втономия была формальной, а правивший в Ираке режим Саддама Хуссейна использовал против курдов войска), французская Корсика, Азорские острова в Португалии и т.д.

Административная автономия (предполагающая создание своих органов с особыми полномочиями, издание газет, радиовещание, обучение в школах, судебный процесс могут осуществляться на местном языке) широко распространена в Китае, где более сотни автономных провинций, автономных округов, автономных уездов, созданных с учетом этнического признака; в Никарагуа два автономных района на Атлантическом побережье, населенные в основном англоговорящими индейцами; автономные образования по конституции 1987 г. были в Эфиопии (которая с 1994 г. стала федерацией).

Административной автономией обладают и многие регионы Испании (Каталония, Галисия, Баскония и др.) – по действующей Конституции, исторические испанские области могут избрать ту или иную модель автономии с большим или меньшим объемом полномочий. Обретение этими общностями статуса автономии еще не делает их суверенными, ио государство автономий допускает только один суверенитет – испанского народа, а автономия выступает как средство защиты различий, плюрализма и участия. Об этом прямо говорится в статье 2 Конституции Испании, принятой большинством граждан на референдуме в декабре 1978 г.: «Конституция основываясь на нерасторжимом единстве испанской нации, на единой неразделимой родине всех испанцев, признает и гарантирует право на автономию национальностей и регионов, которые ее составляют и которые солидарны между собой». Конституция, предлагавшая на выбор территориям различные модели такой автономии, в итоге привела к разделению Испании 17 крупных регионов. Они выделялись как по территориально – историческому (исторические провинции), так и по национальному признаку (Каталония, Баскония, Галисия).

В итоге был создан разумный и сбалансированный механизм разделения полномочий и предметов ведения между Центром и регионами. За Центром осталось право регулирования общих условий существования и функционирования государства, ответственность за поддержание социального мира и стабильности, защита свобод личности, сохранение единого юридического пространства и демократической политической системы. Центру поручается проведение единой оборонной, макроэкономической, финансовой и фискальной политики, контроль за трудовыми отношениями, социальное обеспечение и здравоохранение, руководство внешнеполитической и внешнеэкономической деятельностью.

Все прочие сферы деятельности остались в компетенции местных властей. Лишь в одномотношении к последним предъявляется категорическое требование: обеспечить функционирование демократического режима, основанного на принципе разделения властей. Всем автономиям вменялось в обязанность создание демократических парламентов, подчиненных им исполнительных и независимых судебных органов.

Перед автономиями открывались широкие возможности: опираясь на собственные органы самоуправления, регулировать местную экономику, природопользование, вести строительство, управлять коммунальным хозяйством, социальными службами, заботиться о сохранении исторических традиций, памятников старины и культуры, создавать условия для отдыха и развлечений. Допускалась – при специальной договоренности с Центром – возможность самостоятельной деятельности автономных властей в таких сферах общегосударственной политики, как социальное обеспечение, здравоохранение, образование.

Одновременно такие страны, как Великобритания и Франция также пошли на превращение в ассиметричные унитарные государства, предоставив статус административной автономии некоторым своим национальным территориям (Шотландия, Северная Ирландия, Корсика).

Так, в составе Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, помимо собственно Англии, в качестве самостоятельных исторических территорий выделяются Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия. Каждая из данных составных частей имеет собственную, официально отграниченную территорию, национальные и языковые особенности, свои культуру и историческую судьбу, административно – территориальное деление и судебную систему. Что касается органов управления, то их до 1972 г. имела только Северная ирландия: парламент (Стормонт) и правительство (в связи с эскалацией террористической деятельности ИРА в 1972 г. парламент и правительство Северной Ирландии были ликвидированы и введено прямое управление из Лондона). До 19999 г. Англия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия своих органов управления (т.е. парламента и правительства) не имели – поскольку существовали единые общебританские парламент, правительство и королева.

В настоящее время ситуация изменилась. По инициативе правительства Т.Блэра сначала в Северной Ирландии, а затем в Шотландии и Уэльсе были проведены референдумы об учреждении собственных парламентов наряду с общебританским. В отличие от 1979 г., когда на аналогичных референдумах было приято отрицательное решение, в 1997 – 1999 гг. население Северной Инрландии, Шотландии и Уэльса высказалось за создание «национальных парламентов», причем в Уэльсе свой представительный орган создается впервые.

Таким образом, в Великобритании будет одновременно четыре парламента – североирландский, шотландский, Ассамблея Уэльса, общебританский. При этом сама Англия не имеет своего, отдельного парламента, но поскольку в парламенте Великобритании около 80 % депутатов представляют Англию, то фактически общебританский парламент одновременно является английским, а Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия, в сумме представленные 20 % депутатов в британском парламенте, будут иметь и свои парламенты.

Примечателен в данном отношении процесс становления корсиканской автономии. На Корсике долгое время существовало движение населяющего его италоязычного большинства за самоопределение, выразителем интересов которого выступал «Фронт национального освобождения Корсики» (ФНОК). Поэтому процесс обретения Корсикой автономного статуса (октябрь 1989 – май 1991 гг.), ибо он натолкнулся на ряд конституционных проблем: впервые часть территории метрополии должна была получить специфические институты, и даже свое специфическое право. В результате долгих дискуссий Национальным собранием Франции была принята (голосами 309 депутатов – в основном социалистов и коммунистов – при 263 против) статья, устанавливающая особый статус Корсики в следующей формулировке: «Французская Республика гарантирует…корсиканскому народу – составной части французского народа – право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов,…если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции». В итоге в 1991 г. Корсика становится новым территориальным образованием. Исполнительная и законодательная власти (Исполнительный Совет и Собрание) были четко разделены: если представители первой власти избираются в представительные учреждения, они не могут оставаться в исполнительных структурах. Исполнительная власть обладает правом приостанавливать действие актов Собрания, продолжительность его сессий строго ограничивается. Собрание может отправлять в отставку Совет лишь при условии, что тут же изберет взамен его новый состав. Однако у председателя Совета нет права распускать Собрание. Данное право принадлежит лишь французскому правительству, которое, в свою очередь, может воспользоваться им лишь в том случае, если «нормальное функционирование Собрания представляется невозможным». Таким образом, единственной гарантией стабильности власти в автономии может быть прочное большинство в составе Собрания.

Помимо этого, закон 1991 г. обязывает центральные учреждения страны консультироваться с Собранием по всем вопросам, касающимся «специфического устройства» Корсики, оговаривает ее культурную идентичность. Таким образом, Корсика приобретает в составе унитарной Французской республики статус, который не идет ни в какое сравнение со статусом традиционных регионов Франции. Здесь территориальная власть располагает полномочиями лишь в тех конкретных вопросах, которые закон передает ей. Разумеется, автономия Корсики не может решить всех стоящих перед островом проблем. Она лишь создает новые возможности для модернизации ее экономики, обновления политической культуры ее жителей, формирования демократически ориентированной и социально ответственной местной политической элиты. Будут ли эти возможности реализованы, зависит от расклада политических сил во Франции и на самой Корсике.

В некоторых государствах наряду с разными формами территориальной и национально - территориальной автономии применяется так называемая культурно – национальная автономия. В отличие от политической и административной автономий, имеющих территориальный характер, культурно – национальная автономия не связана с обособлением территории. Она применяется, когда та или иная национальная общность разрозненно проживает в разных частях страны или имеет сравнительно компактные группы в отдельных местностях, представители которых живут вперемежку с представителями других национальностей. Этническая группа, пользующаяся культурно – национальной автономией, может создавать свои общественные объединения, местные органы, избранные или делегированные, как правило, культурно – просветительскими организациями этой группы. Такие местные органы обычно имеют совещательные полномочия, с ними консультируются при решении вопросов языка, культуры, быта на территории данной местности. Такие органы имеют также иногда консультативные полномочия на общегосударственном уровне, особенно если создаются общегосударственные советы тех или иных разрозненно проживающих национальностей (такие общегосударственные советы венгров, немцев и некоторых других национальностей существовали в свое время в Румынии). Специфической разновидностью культурно – национальной автономии с определенными оговорками может считаться и персональная автономия, когда та или иная общность (не обязательно этническая) создает свои религиозные, культурные и иные объединения на определенной территории, где ее численность в населении достаточно велика, а иногда и преобладает. Таковы, например, организации немецкого меньшинства в Дании, датского – в Германии, объединения верующих различных религий в Чехии, этнокультурные объединения в Румынии.

В России в настоящее врем уже созданы десять национально – культурных автономий федерального уровня (немецкая, корейская, украинская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская, еврейская, азербайджанская, цыганская) (Федеральные национально – культурные автономии // Жизнь национальностей. 2000. № 2. С.19). По стране насчитывается ьтакже около 70 региональных и почти 180 местных национально – культурных автономий.

2. ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ПРИЧИНЫ ОБРАЗОВАНИЯ

Федерация – это тип государственного устройства, которая характеризуется объединением двух или более территориальных единиц в одно государство. «Истинная» федерализация отличается от децентрализации в унитарном государстве тем, что последняя не уничтожает иерархии «Центр – периферия», тогда как в федеративном государстве нет контролирующих и подчиненных центров, а есть лишь большие или меньшие арены политической деятельности. Суть федерализма – в разграничении политико правовых полномочий между Федерацией и образующими ее террториальными субъектами. Можно выделить ряд других существенных признаков федерации:

1) Образующие ее территориальные единицы обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно-территориальное деление и законодательство – но при этом не обладают правом одностороннего выхода из состава федерации;

2) В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т.е. существуют два уровня государственной власти – федеральный и региональный;

3) Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или законодательное разграничение;

4) Характерно наличие двойной правовой системы, нередко – двойного гражданства;

5) Наличие двухпалатного (бикамерального) парламента, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая – общенациональные интересы;

6) Суд должен быть организован по дуальному принципу; каждый уровень (федеральный и региональный) должен иметь свои суды для обеспечения действенности законов.

Из этого вытекают несколько важных следствий.

Во – первых, в настоящей федерации Центр не имеет права ликвидировать или изменять границы субъектов федерации.

Во – вторых, никакие поправки не могут быть внесены в федеральную конституцию без одобрения государств – членов – федерации.

Во – третьих, нормальное функционирование федеративного государства возможно лишь на основе партнерства, постоянного поиска компромиссов, приверженности переговорному процессу, проявления взаимной терпимости и признания законных специфических интересов как центром – у субъектов федерации, так и субъектами – у центра и друг у друга.

Федерализм – чрезвычайно многообразное понятие, одновременно выступающее в нескольких измерениях:

1) Как форма политического устройства;

2) Как политическая идеология и практика, сплав доктрин, убеждений, традиций и прагматических соображений;

2. Как социо – культурный феномен;

4)Как постоянный процесс поиска компромисса между федеральным центром и субъектами федерации.

Федерализм – социально – политическое явление, имеющее долгую историю. Объединения государств на принципах федерализма отмечены в древней истории и в средние века. Однако по сути федерализм – явление новой истории. Так, сегодня восьмая часть общего числа государств в мире являются федеративными. В то же время специалисты по – разному оценивают число федераций в мире. Так, В.Е.Чиркин считает, что федеративных государств – 24, и в них проживает более трети человечества. Ю.Ф.Мельников полагает, что в настоящее время существует 22 федеративных государства.

Среди причин образования федераций чаще всего называют:

1) Геополитические (чаще всего – совместное противостояние внешней угрозе, учет особенностей сорасположения составных частей страны по отношению к третьим странам – союзникам и потенциальным противникам);

2) Экономические (реализация выгод объединения государственных территорий и создание более широкого рынка);

3) Этнотерриториальные и нетерриториальные (признание прав компактно размещенных иkи дисперсных этнических или иных общин, устранение допущенных кним исторических несправедливостей);

4) Необходимость политической мобилизации социально – территориальных групп населения.

Способность к решению вышеназванных проблем традиционно относится экспертами к числу достоинств федерализма. Как отмечает известный российский политик и специалист по конституционному праву О.Румянцев, «именно за счет федерализма обеспечивается единство страны, равноправие и самоопределение народов в состве федерации» (Румянцев О.Г. Осноы конституционного строя России. М., 1994, С.127). По мнению современного немецкого государствоведа М.Боте, при федерализме также отсутствует проблема национальных, этногрфических, религиозных и иных меньшинств, так как он «выступает как форма, которая позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций» (Цит. по: Васильев В.И. Федерализм и избирательная система в ФРГ. // Полис, 1995, №4, С.139).

Вместе с тем, в мире существует тенденция не только к созданию, но и к разрушению уже существующих федераций. Среди факторов дезинтеграции федераций обычно фигурируют:

1) Предшествующий опыт государственности;

2) Различия в экономической структуре;

3) Географически обусловленная изолированность регионов;

4) Региональные экономические интересы;

2. Этнические различия.

Так, например, среди причин длительного отсутствия межрегиональной напряженности внутри ФРГ ученые называют относительную этническую однородность населения, сравнительно равномерное размещение промышленности и городских англомераций и плотную транспортную сеть (Самбук А.Ф. Компетенция федеральных и земельных органов государственного управления в ФРГ. М., 1986, С.6.).

Естественно, что любая федерация стремится защищать свою целостность. Для противодействия дезинтеграции федерации используют следующие основные способы и средства:

1) Усиление централизации;

2) Умиротворение одной из строн конфликта внутри федерации, ведущее часто к росту ассиметричности во внутрифедеральных отношениях (одни объекты становятся более равными, чем другие – что и произошло в России в первые годы после распада СССР);

3) Изменение числа и границ субъектов – средство, используемое в федеративных государствах Третьего мира;

4) Введение немажоритарных государственных институтов;

5) Консоциализм – делегирование компетенций на максимально более низкий территориальный уровень самоуправления, что должно приводить к деполитизации проблем (швейцарская модель).

При этом в многонациональных государствах федерализация как средство пригодно лишь в тех случаях, когда этнические элиты реально контролируют власть в своих регионах. Принципиальным является положение о том, что любое меньшинство должно иметь право вето по важным вопросам, свою институциональную или территориальную автономию.

В то же время, сам опыт функционирования федеративной государственности во многих странах мира неоднозначен. Известно, что из 189 стран современного мира в 58 приняты юридические структуры, основанные на федеративных принципах, однако только 15 стран избрли федератвные принципы государственного устройства (См.: Борисов Я.Е. Канадский федерализм. М., 2000). Известно также, что 27 из 44 федераций, образованных на планете за последние два века, потерпели неудачу, либо распавшсь, либо став унитарными государствами (Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998. С.99).

3. КОНФЕДЕРАЦИЯ: ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ, ТИПОЛОГИЯ

От федерации как формы устройства государства следует отличать конфедерацию – союз сохраняющих свой суверенитет государств. По своей сути, это международное объединение, хотя и обладающее в то же время некоторыми чертами государства. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких – то ее членов не требуется согласия остальных – подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения.

К числу наиболее известных в истории конфедераций относятся: Ахейский союз (конфедерация древнегречских городов в Пелопоннесе (ок.280 – 146 гг. до н.э.), Республика Соединенных провинций (объединение 7 нидерландских провинций) (16 – 18 вв.), Швейцарский Союз (1291- 1798; 1815 – 1848), Рейнский Союз (1806 – 1813), Германский Союз (1815 – 1866), а также Объединенная Арабская республика – конфедерация Сирии и Египта, созданная в 1958 г. по инициативе Г.А.Насера (президента Египта) в качестве пролога общеарабского единения (распалась в 1961 г.).

Недолговечными оказались и «классические» европейские конфедерации. Швейцарские конституции 1848 и 1874 гг., сохранив официальное название страны Швейцарская Конфедерация, установили новое не конфедеративное, а федеративное государственное устройство. Рейнская Конфедерация под протекторатом Наполеона была создана по договору между Францией и 16 германскими государствами; в 1881 г. к Рейнской Конфедерации присоединились еще 20 государств, а после разгрома наполеоновской Франции эта конфедерация прекратила свое существование. Германский Союз, созданный Венским конгрессом, объединял 35 главным образомгерманских государств и 4 вольных города. После австро-прусской войны 1866 г. вместо Германского Союза был создан Северо -–Германский союз.

В настоящее время в мире нет конфедераций. Последней из них была Синегамбия, возникшая в 1981 г. в результате объединения Сенегала и Гамбии (после участия сенегальской армии в подавлении восстания в Гамбии). В результате этого процесса был заключен договор, согласно которому президентом Сенегамбии стал президент Сенегала, а вице – президентом – президент Гамбии. Однако при этом и Сенегал, и Гамбия оставались самостоятельными членами ООН. В 1988 г. конфедерация распалась, и страны возвратились к прежнему состоянию.

Правда, как считают некоторые эксперты, в некоторое подобие конфедерации постепенно превращается Европейский союз (ЕС): на сегодня у него имеются ряд общих координирующих органов - Совет министров, который формируют главы правительств входящих в него стран, Европарламент с пропорциональным представительством от каждой страны, Европейский суд, действуют долгосрочные экономические союзы - Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и др., планируется введение с 1999 г. общеевропейской валюты (евро). Однако превращение ЕС в подлинную конфедерацию - дело ближайших десятилетий.

Вместе с тем, существуют ряд промежуточных между федерацией и конфедерацией государственных (квазигосударственные или квазиконфедеративенных) образований. В их числе американский политолог Д.Дж.Элейзер выделяет федератизм, ассоцииированную государственность, унии и кондоминимумы.

Федератизм (federacy) – ассиметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется “содружеством” (“commonwealth»). Именно таким образом построены взаимоотношения этой страны с Пуэрто – Рико и Гуамом, а также – взаимоотношения Дании и Гренландии, Голландии и Нидерландских Антильских островов (Кюрасао, Бокайро – в Карибском море), Великобритании и островов Пролива, острова Мэн (имеющих свои парламенты и вековую государственность).

Ассоциированная государственность (associated statehood) – также опирается на ассиметричные отношения, но при ней связь между федеративной державой и федерируемым государством слабее, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при соблюдении специально оговоренных условий. Подобного рода отношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами – с другой. На формирование ассоциированных отношений с федеральными властями РФ претендовал в 1992 – 2000 г. Татарстан, провозгласивший себя в одностороннем порядке суверенным государством и “субъектом международного права”, устанавливающим отношения с РФ на основе двустороннего договора о разграничении полномочий и предметов ведения.

Унии – объединения государств, связанных личными узами через посредство монархических династий (либо объединенных, либо общих для двух и более государств. В современном мире существует только одна действующая уния – объединившееся под эгидой династии Виндзоров Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии.

Кондоминимумы – формально независимые государственные образования, находящиеся под опекой более мощных государств, формально выступающих гаранрантами их политического и экономического суверенитета. В качестве современного примера кондоминимума можно привести Андорру, находящуюся под совместным протекторатом Франции (в лице президента) и Урхельского епископа (Испания).

Еще менее прочной, чем все вышеназванные образования, формой интеграции независимых государств является Содружество – объединение де – факто независимых государств под формальной эгидой какого – либо государства, лица или учереждения. Самое известное, благополучное и устойчивое из существующих на сегодняшний день – Британское содружество наций, в состав которого входят Великобритания и практически все бывшие ее колонии (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Зимбабве и др.) - всего 53 государства. Номинальной главой Содружества и по сегодняшний день выступает английская королева, здравицы в честь которой произносят в школах перед началом занятий дети во всех входящих в него странах. Но главное, что объединяет его членов - интерес к сохранению экономических, политических, культурных, научных контактов с бывшей метрополией. Для этого в рамках Содружества действует большое количество экономических соглашений, облегченный визовый режим, льготы для инвесторов из стран - членов, и т.д.

В последние годы на территории бывшего СССР сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Однако опыт деятельности данного образования на сегодня является скорее негативным. Так, несмотря на заключение большого количества соглашений в экономической, социальной, культурной областях, большинство из них не работают. Общие институты стран Содружества - Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея - выполняют сугубо совещательные функции, а призванные внутренне укрепить СНГ объединения - Оборонный (7 участников) и Таможенный (4 участника) союзы, а также Евразийское экономическое сообщество (6 членов) союзы игнорируются многими из его членов. Например, один из соучредителей СНГ - Украина - до сих пор не ратифицировала Устав СНГ, до последнего времени не участвовала в работе Межпарламентской ассамблеи, в ряде других соглашений (Договор о защите внешних границ стран СНГ, и др.).

Но, прежде всего, ослабляет СНГ существующее опасение имперских амбиций России у новых независимых государств, а также различное понимание разными его членами возможных форм и пределов интеграции. Так, если одни из них согласны на объединение вплоть до создания совместно Россией единого государства конфедеративного или даже федеративного типа (Белоруссия, с определенными оговорками - Армения и Таджикистан), другие выступают за преимущественно экономическую интеграцию (Казахстан, Кыргызстан), а третьи категорически возражают против создания любых внутренних союзов и координирующих надгосударственных органов, делая ставку на двусторонние соглашения между отдельными членами Содружества (Украина, Грузия, Азербайджан, Молдова, Узбекистан, Туркменистан). На наш взгляд, перспективы и само будущее СНГ будут зависеть от того, как скоро Россия сумеет преодолеть переживаемые ею глубокие экономический и политический кризисы, и предложить бывшим республикам СССР действительно взаимовыгодные и не умаляющие их интересов пути, механизмы и формы интеграции.