Глава 36. Развитие системы атд в советский период

1. Основные факторы развития системы АТД в советский период.

Первые десятилетия советской власти периодом почти непрерывных экспериментов с АТД, призванным соответствовать новой организации местной власти через посредство Советов, заменивших земства и другие институты прежней власти.

На место принципу великорусской державности и национально – культурной автономии пришел принцип самоопределения наций (в национально – государственном строительстве), и принцип военно – политического и хозяйственного объединения регионов (губерний) с преимущественно сельским населением вокруг крупных пролетарских центров. Реализация этих принципов в 1917 – 1922 годах обеспечила поддержку большевикам со стороны национальных движений и контроль (в том числе репрессивный) за консервативным селом. В этот период создаются автономные республики, а губернии разукрупняются, формируясь вокруг промышленных городов с военными гарнизонами. Некоторые республики включали в свой состав края и области. Кроме того, были созданы автономные национальные области в составе некоторых краев и автономные национальные округа в составе некоторых краев и областей.

Традиционное российское самоуправление в форме земств было заменено подчиненной партийному контролю вертикалью Советов. Об этом прямо заявил на 3 – м съезде Советов в 1918 г. его участник, бывший земский советник С.П.Середа: «Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления» («Земское дело», 1918, № 1, С.36). В итоге вместо уездов повсеместно были созданы районы, т.е. властно – административные микросубтерритории, а вместо волостей – сельсоветы, т.е. властно – административные минисубтерритории.

Эволюцию АТД стала результатом борьбы между сторонниками территориального и отраслевого принципов управления и представляло собой чередование волн укрупнения и нового дробления регионов. Его теоретической основой стала господствовавшая долгие годы среди специалистов идея о том, что оптимальное АТД должно основываться на иерархии объективно существующих экономических районов рразного порядка, которую нужно выявить.

Критериями являлись комплексность и взаимодополняемость структуры хозяйства различных частей района, наличие природных ресурсов и других предпосылок развития в будущем. Полагали, что в этом случаебудут созданы наилучшие условия для управляемости территории и удобства для людей. Как видим, еще до появления трудов западных географов советские специалисты, хотя и в иной форме, фактически пришли к идее совмещения административных границ с рубежами пространства деятельности населения.

Нетрудно заметить, что принципы советского АТД соответствовали концепции руководящей роли партии в сферах общественной жизни. Именно поэтому советское АТД приняло тотальный характер: большинство государственных и общественных структур, кроме армии и государственных монополий вроде железной дороги, гражданской авиации и т.д., строилось в соответствии с иерархией АТД и партийных комитетов: область (край, автономия, республика) – город – район. Понятно, что общество легче контролировать из «естественных» или специально создаваемых (в районах нового освоения) административных центров. В административном районировании принимались во внимание также этническая структура расселения и политические соображения - наличие городских, особенно промышленных центров, призванных играть руководящую роль по отношению к сельской местности. При этом экономическим критериям должен был принадлежать приоритет. Однако на практике все выглядело несколько иначе, чем в теории.

После непродолжительного периода военного коммунизма, отмеченного исключительной централизацией государственной власти, был взят курс на сращивание государственной власти с общественным самоуправлением в лице Советов, которые становились посредниками между наркоматами, центральной властью и населением. Переход к НЭПу был невозможен без определенной децентрализации.

2. Основные этапы развития системы АТД в послеоктябрьский период.

В эволюции АТД в советский период выделяется шесть этапов:

Первый этап (с 1917 г. и примерно до 1924 г.) развития советского АТД и местной власти был ознаменован прежде всего образованием большинства национально – государственных образоываний. Это было время многочисленных слияний и новых разукрупнений только что созданных республик. В 1924 г. вместо уездов был учрежден район как базовая административная единица, через которую должна была осуществляться «диктатура пролетариата» – руководство всей жизнью общества – как производственной, так и иными сферами деятельности. На этом уровне должны были быть сосредоточены основные организационные функции партии. Одновременно происходило постепенное разукрупнение царских губерний за счет выделения регионов с преобладанием национальных меньшинств или этнически пестрым населением и промышленных областей. Старые губернии сосуществовали с советскими областями.

Второй этап (1924 – 1930 гг.) характеризовался попыткой создания крупных краев на основе экономических районов. В период нэпа административно – территориальноеделение России было преобразовано в целях децентрализации управления экономикой согласно принципам экономического районирования территории, разработанным Госпланом. 12 – ый съезд партии принял решение о переходе к трехзвенному административному районированию – область, округ, район. Эксперимент с созданием таких краев начался с Урала и Северного Кавказа. На Урале из пяти прежних губерний была образована Уральская область, делившаяся на 16 округов, 205 районов и 984 волости. Северный Кавказ был объединен в границах края, делившегося на семь автономных областей и 15 округов. К 1926 г. уже вполне сформировалась система партийно – государственного руководства территориями через систему местных советов, которые получили свои бюджеты. В 1929 г. постановлением ВЦИК все еще остававшиеся к тому времени губернии были ликвидированы и преобразованы в края и области. Всего в районах с относительно однородным русским населением было создано шесть крупных областей, по территории значительно превышающих нынешние, а в районах, включающих более или менее компактные ареалы национальных меньшинств – семь краев, подразделявшихся на АССР, автономные области и области. Некоторые АССР составили особые государственные образования.

В том же году Сталин фактически осуществил государственный переворот, в результате которого окончательно утвердился режим его единоличной власти. Он опасался чрезмерного влияния руководителей столь крупных и экономически мощных территориальных единиц, как, скажем, Уральский край. Кроме того, при столь обширных и поэтому более самостоятельных административных единицах труднее было аккумулировать в центре средства, необходимые для форсированной индустриализации.

Третий этап, длившийся с 1930 г. до начала Великой Отечественной войны, стал периодом централизации власти, мобилизации средств для реализации амбициозных планов развития тяжелой и военной промышленности, укрепления отраслевого принципа управления и, соответственно, разукрупнения краев. Взятый Сталиным в начале 30 – ых г. курс на коллективизацию и индустриализацию вновь потребовал централизации управления, ограничения хозяйственной самостоятельности региональных властей, а следовательно, дробления экономических районов на легкоуправляемые "сверху" административно - территориальные звенья (области, республики и края). Именно на этом этапе была образована большая часть ныне существующих российских краев и областей. Эти изменения шли постепенно, но определенный их этап ознаменовало принятие в 1936 г. новой Конституции, которая предусматривала в РСФСР 17 АССР. Ею было упразднено в РСФСР семь краев, взамен которых учреждено много областей. Измеилось и территориальное деление на уровне союзных республик. Еще в 1925 – 1926 годах Белоруссии были переданы из состава РСФСР территории современных Витебской, Гомельской, Могилевской и части Смоленской области (вновь возвращенной России в 1939 г.). По Конституции 1937 года были выделены из РСФСР и преобразованы в союзные республики бышие Казахская и Киргизская АССР. После советско – финской войны к России были присоединены некоторые районы Финляндии. С 1940 – го по 1956 год с надеждой на оккупацию Финляндии существовала Карело – Финская ССР (ныне Карельская республика в составе РФ).

Кардинальные изменения происходили и на более низких уровнях АТД. В 1930 г. было решено отказаться от округов и заменить их районами (кроме малонаселенных отдаленных территорий). Одновременно районы были разукрупнены, и их число в 1937 г. составило более 3300. В то же время коллективизация вызвала, наоборот, укрупнение волостей: часть из них упразднялись, другие преобразовывались в районы. В том же 1930 г. были приняты постановления ЦИК СССР, во многом определившие современную структуру местной власти в России. Советы в городах с населением более 50 тыс. и некоторые менее крупные, но важные центры обрели самостоятельность и были подчинены непосредственно ресубликанским ЦИК, краевым или областным исполкомам. К некоторым из них были при этом присоединены и окружающие более мелкие города, поселки и сельские территории, если они были традиционно тесно связаны. Города служили рынками сбыта сельскохозяйственной продукции, а их учреждения обслуживали население окрестных селений. В некоторых случаях сельский район сохранялся, но подчиняся городскому Совету, в других сохранялись и городской, и районный Советы, причем городской подчинялся районному.

В 1930 г. были введены первые ограничения на прописку и лимитировано передвижение сельских жителей, что должно было закрепить их за своими селами. В 1931 г. было принято постановление, регулировавшее деятельность сельсоветов. Завершилось сращивание Советов с партийно – государственным аппаратом. Отделы исполкомов делились на две категории: непосредственно подчиненные председателю (их деятельность касалась организации деятельности местной власти) и двойного подчинения – председателю («по горизонтали») и соответствующим отделам вышестоящих советов и отраслевым министерствам («по вертикали»). Ко второй категории относились большинство отделов, в том числе ведавшие планированием и финансами.

Четвертый этап (1941 – 1957/58 гг.) стал временем крупных изменений для многих национально – государственных образований, связанных с депортацией их титульного населения сталинским режимом (1941 – 1944 гг.), ликвидацией части из них (Крымской и Чечено – Ингушской АССР, а также Автономной республики немцев Поволжья), преобразованием или изменением границ других. Это был также период новых разукрупнений областей. Так, Карачаево – Черкесская АО превратилась после депортации карачаевцев в Черкесскую АО в составе Ставропольского края, а часть ее территории была передана Грузии. Часть территории Чечено – Ингушской АССР вошла в сосав новообразованной Грозненской области, включившей также Шелковский и Надтеречный районы Ставропольского края, населенные преимущественно казаками. Другие части были поделены между Дагестаном, Северной Осетией и Грузией. Чеченские и ингушские топонимы были заменены русскими, осетинскими и грузинскими. Северной России, в частности, был передан весь город Орджоникидзе (Владикавказ), до войны бывший единственной в Советском Союзе общей столицей Северной Осетии и Чечено – Ингушетии. Территория Калмыкии была включена в Астраханскую область.

В 1957 г. репрессированные народы были реабилитированы, и им было разрешено возвратиться на родину. Однако территориальная реабилитация была далеко не полной. Не была восстановлена государственность немцев Поволжья и крымских татар, а границы восстановленных автономий не везде совпадали с довоенными, что послужило причиной кровавых конфликтов в постсоветский период – например, между Северной Осетией и Ингушетией по поводу Пригородного района близ Владикавказа. Населенныечеченцами – ауховцами Хасавюртский и Новолакский районы, ныне входящие в Дагестан, куда были перемещены лакцы, в 1999 г. стали ареной войны между вторгшимися туда чеченскими формированиями и федеральными войсками.

За время войны в состав СССР и РСФСР вошли ряд новых субъектов. В 1944 г. была присоединена к России Танну – Тувинская народная республика, бывшая до этого самостоятельным государством, в 1945 году – Калининградская область, Южный Сахалин и Южные Курилы, небольшие участки Латвии и Эстонии.

Четвертый этап также отмечен дальнейшим разукрупнением российских областей и укреплением вертикали управления, особенно в годы войны. В 1943 – 1944 гг. в РСФСР было создано 14 новых областей. На Дальнем Востоке сформировали Магаданскую область, которой передали Чукотский АО, а Амурскую область вывели из Хабаровского края. В 1954 г. образовали сразу пять областей (Арзамасскую, Балашовскую, Белгородскую, Каменскую и Липецкую). Однако уже в 1957 г. Арзамасская, Балашовская, Каменская, а также Великолукская области были ликвидированы, поскольку их центры оказались слишком слабы, чтобы выполнять функции областной столицы.

В отличие от них в Липецке именно в эти годы развернулось строительство крупнейшего металлургического комбината, что резко ускорило его рост. Успешно развивался и Белгород. Тогда же, в 1952 – 1953 гг., был поставлен опыт с введением областного деления в Татарии и Башкирии (а также в ряде союзных республик), но новорожденные области оказались слишком невелики и их быстро упразднили. В 1956 г. стала самстоятельной Камчатская область с Корякским АО.

Главным содержанием пятого этапа (1957/58 – 1965 гг.) были прекращение перекройки административных границ, а также попытка частичного перехода на территориальный принцип управления экономикой и образования адмминистративно – хозяйственных территориальных единиц - совнархозов. Перекосы в социальной сфере заставили руководство страны вновь задуматься о преимуществах территориального принципа управления и децентрализации некоторых полномочий, что должно было способствовать оживлению производства товаров народного потребления, услуг и в целом подъему уровню жизни. Все это аргументировалось необходимостью «…перенести центр тяжести оперативного руководства предприятиями и стройками на места, в экономические административные районы» (Марченко Г.В., С.154). Совнархозы (советы народного хозяйства) были образованы сначала в границах экономических районов для управления крупной промышленностью и строительством (до 1962 г.), что стало новой попыткой реализации идеи сближения экономического и административного районирования. В ведении совнархозов находились предприятия, дававшие ¾ всей промышленной продукции страны. Затем из ведения совнархозов было изъято крупное строительство, и они были разукрупнены. Практически все республики, края и обласи получили свои совнархозы: в 1962 г. их насчитывалось 100, в том числе 67 – в РСФСР.

Однако страна вновь начала отставать в развитии важнейших отраслей промышленности, без которых нельзя было добиться паритета с западом – химической, электронной. Потребовалось новое напряжение усилий, концентрация средств, возможная в то время только в условиях отраслевого управления. Сменилось руководство страны, и эксперимент с совнархозами был прекращен. Он, однако, практически не был связан с изменением числа и границ АТЕ первого порядка: происходящие сдвиги носили частный характер.

На этом этапе продолжалось начатое несколько ранее (в 1954 г.) укрупнение районов, число которых сократиось в 2,4 раза. В сельской местности в результате коллективизации реальными хозяевами стали не сельсоветы, а колхозы и совхозы, главные и часто единственные работодатели и распорядители финансовых и материальных ресурсов. Волна укрупнения колхозов вполне закономерно вызвала и кампанию по укрупнению сельсоветов, число которых уменьшилось в 1,8 раза.

На пятом этапе (1965 – 1991) АТД в целом стабилизировалось. К концу 80 – х гг. В Росси насчитывалось 77 основных административно – территориальных единиц (16 республик, 6 краев, 49 областей и 2 города республиканского подчинения), а также 6 автономных областей и 10 автономных округов, входивших в состав краев и областей. Господствовал и укреплялся отраслевой принцип управления. Происходившие в АТД измененияносили частный характер и затрагивали лишь среднеазиатские республики, где быстро росло население. Вносиись также корретировки во внутрирегиональное административное деление: в РСФСР медленно, но непрерывно увеличивалось число районов. В конце 1980 – х гг. РСФСР делилась, помимо автонономных республик,автономных областей, краев, областей и города Москвы, на более чем 1830 административных районов, 1030 городов, около 400 городских районов, 2200 поселков городского типа и более чем 23 тыс. сельских советов.

3. Проблемы и последствия развития советской системы АТД.

В 90 – ые гг. жесткая вертикальная система руководства экономикой входила во все большее противоречие с задачами комплексного и сбалансированного развития регионов, рационального использования природных, материальных и трудовых ресурсов, подъема уровня жизни граждан, охраны окружающей среды.

Однако хозяйство было ориентировано на достижение оптимальных условий деятельности отдельных отраслей, а не общества в целом.

Отраслевые министерства стремились сократить свои издержки. Поскольку руководитель крупного ведомства имел, как правило, больший политический вес и влияние, чем первый секретарь обкома и уж тем более председатель облисполкома, то хозяйственные решения принимались в интересах ведомств, а не территорий. Каждое министерство, как крупное феодальное хозяйство или частная компания, стремилось к автаркии и, вместо того чтобы организовывать кооперацию, развивало внутри своей системы все воспомогательные производства. Оно ориентировалось не на комплексную переработку сырья, а извлечение только тех компонентов, за производство которых несло ответственность, стремилось разместить новые мощности там, где они могли быть быстро освоены, где уже имелись кадры, инфраструктура, и т.д. В результате возникали такие чудовищные очаги загрязнения окружающей среды, как, например, комплекс нефтехимических производств в Уфе.

Располагая гораздо большими по сравнению с местными властными ресурсами, министерства были заинтересованы в наращивании производства, а вовсе не в строительстве жилья и социальной инфраструктуры, всегда остававшемся для него второстепенной задачей (так называемый остаточный принцип). О слабости Советов в сравнении с ведомствами красноречиво говорит тот факт, что местным вастям принадлежала всего четверть жилого фонда городов, тогда как министерствам – около половины. Финансовая база местных Советов оставаась ограниченной и не менялась на протяжении десятилетий: так, доля всех самостоятельных местных бюджетов в государственном бюджете СССР составляла в 1940 г. 17,2 %, 1950 – м – 16,0 %, 1975 – 17,9 %. Если на уровне областей или крупнейших городов месные власти еще располагали определенными возможностями для маневра ресурсами, то в других городах и районах руководство могло располагать главным образом дотациями, выделяемыми им «сверху», из которых состояло 2/3 бюджета, что сковывало их инициативу и порождало инждивенческие настроения (Анимица, Тертышный, 1998).

Партийно – государственное руководство отдавало себе отчет в этих пороках управления и периодически делало попытки повысить роль местных Советов как хозяев территории и координаторов деятельности предприятий союзного и республиканского подчинения, активизировать инициативу снизу. При этом, однако, не шло и речи о принципиальных реформах административно – командной системы, поэтому принимавшиеся меры носили в основном паллиативный характер.

В целом же, по мнению Г.В.Марченко (Марченко Г.В. Указ.соч., С.154) можно сделать вывод, что сверхцентрализованное управление, доминировавшее в стране и воплощенное в административно – территориальном делении, не согласуется с приципами ни национально – территориального устройства, ни экономического районирования, т.е. вообще с территориальной организацией общества.

Таким образом, указанный автор заключает, что командно – административная система находилась в историческом конфликте с географическими особенностями страны, основными закономерностями территориальной организации общества и теории управления иерархическими системами – что проявилось в следующих процессах и явлениях:

- искусственно поддерживаемая «трудозатратная урбанизация», преведшая к исчерпанию сельского населения в регионах Центральной России;

- «лагерно – комунистическое» (форсированное) освоения ресурсов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а затем обживание их людьми, биологически не приспособленными в экстремальных природно – климатических условиях;

- выборочная и некомплексная эксплуатация одних видов природных ресурсов в ущерб другим (например, руды Курской магнитной аномалии вместо черноземов или затопление сельскохозяйственных угодий при строительстве ГЭС);

- наличие предприятий – «монстров», практически не поддающихся реорганизации и приспособлению к функционированию в условиях рынках, но составляющих основу экономики значительного числа городов и регионов;

- сверхцентрализация на федеральном уровне «мозгов», финансовых ресурсов и функций управления, снабжения, сбыта, внешнеторговой деятельности предприятий, расположенных в регионах, что в настоящее время вызывало дефицит квалифицированных кадров, незначительность «первоначальных капиталов» и лабость рыночной инфраструктуры на местах.

Помимо этого, указанный конфликт вес свой вклад в возникновение серьезных внутрирегиональных диспропорций между потенциалом регионов и характером его использования. Среди таких диспропорций можно назвать:

- диспропорциональную структуру хозяйства регионов, когда на первом месте стояло удовлетворение потребностей государства, системы, а не проживающего на их территории населения (слабое развитие отраслей, выпускающих потребительские товары и оказывающих услуги населению);

- монополизацию отдельными регионами и даже предприятиями производства значительной части номенклатуры продукции;

- сверхконцентрацию экологически опасных отраслей промышленности, превращающую некоторые регионы (как, например, Башкирию) в зоны экологического бедствия;

- зависимость экономики, да и самого существования населения отдельных регионов от одной – двух специализирующихся отраслей хозяйства (например, уголь, металлургия и химия в Кемеровской области).

Наконец, существуют беспрецендентные межрегиональные контрасты между раностатусными по Конституции субъектами Федерации: по удельному весу городского населения – в 3,5 раза, по объему валового национального продукта на душу населения – в 4,2 раза (между штатами США – только в 1,3 раза), по численности населения – в 376, по площади территории – в 388 раз.

Таким образом, можно в целом согласиться с оценкой советской системы АТД, данной сотрудником географического факультета МГУ, кандидатом географических наук В.Бабуриным, который полагает, что «никакого отношения к нынешним процессам прежнее устройство не имеет. Она было пригодно, когда существовала жестко централизованная система управления и велось плановое хозяйство» (Бабурин В. Чем больше территория – тем лучше жизнь? // Век, 2002, № 12, С.4). Что, однако не снимает с повестки дня вопрос об оптимальных путях его трансформации.

4. Особенности развития системы АТД в постсоветский период.

В период между декабрем 1991 г. и декабрем 1993 г. развитие АТД и местного самоуправления в России определялось главным образом борьбой за власть между президентской администрацией и руководителями Советов. Незадолго до распада СССР, в 1990 г. повысило свой статус большинство автономных образований и был принят содержавший для того времени много новаций закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». После августовского путча 1991 г. главы администраций краев и областей стали назначаться президентом РСФСР (позже – РФ), а они, в свою очередь, назначали глав городов и районов. Таким образом, по политическим причинам была вновь укреплена общегосударственная вертикаль исполнительной власти.

В результате попытки переворота в сентябре – октябре 1993 г. вплоть до вступления в силу принятой на декабрьском референдуме Конституции местного самоуправления в России не существовало, так как Советы всех уровней были упразднены.

Тем самым была окончательно ликвидирована советская система управления. В то же время система АТД осталась фактически прежней. Границы областей, краев и областей в связи с их превращением в полноправные субъекты РФ согласно Федеративному договору 1992 г., вошедшему затем в Конституцию, «окостенели».

При этом имели место изменения в статусе соответствующих регионов. В 1992 г. фактически вышла из России, не подписав федеративный договор и в односторонннем порядке провозгласив свою независимость, Чеченская республика. «Особые отношения» с Россией установили Татарстан (на основе двухстороннего договора о разграничении полномочий и предметов ведения) и Башкортостан (на основе специальных приложений к Федеративному договору). Наряду с этим, произошли преобразования произошли преобразования бывших автономий в национально – государственные и национально – территориальные образования. За 1990 – 1993 гг. провозгласили свой республиканский статус и выделились из краев и областей почти все бывшие автономные области России: Карачаево – Черкесская, Адыгейская, Горно – Алтайская, Хакасская, а также Чукотский округ.

В той или иной форме о повышении своего статуса (до областного или республиканского) и о выходе из краев или областей заявили в этот период практически все автономные округа, в первую очередь в Тюменской области. Из состава Чечено – Ингушской была выделена Ингушская республика.

В результате этих пребразований система АТД России приобрела следующий вид. Государственная территория РФ состоит из 89 властно – административных субъектов: двух федеральных городов (Москвы и Санкт – Петербурга), 21 республики, 6 краев, 50 областей и 10 автономных национальных округов. При этом в Европейской части России находится 61 властно – административная территория, а в Азиатской – 28. На каждую властно – административную территорию в Европейской части России приходится 70.6 тыс. кв.км., а в Азиатской части – 455,9. В свою очередь, территории республик, краев, областей и некоторых округов включают в свой состав несколько, как правило, примерно около 40 – 50 властно – административных единиц низшего порядка (т.е. территорий подчиненных им районов, а также территорий самостоятельных городов республиканского, краевого или областного подчинения). Территории районов, в свою очередь, состоят из нескольких властно – административных минисубтерриторий: межпоселенческих и посленческих, в том числе небольших городов районного подчинения, поселков городского типа, сел, деревень, аулов и т.д. Территории крупных городов, т.е. республиканского, краевого, областного подчинения, вкючают в свой состав властно – административные минисубтерритории – районы. Территория столичного города, например, Москвы, делится на властно – административные микросубтерритории (округа), которые, как правило, состоят из нескольких минисубтерриторий.

При этом произошедшие статусно – политические изменения оставляют больше вопросов, нежели предлагают решения конкретных проблем совершенствования регионального уровня АТД. Среди последних можно выделить остающиеся открытыми проблемы территориального размежевания искуственно объединенных в одном национально – территориальном образовании народов, принадлежащих к различным языковым группам: кабардинцев и балкарцев, черкесов и карачаевцев. К ним добавляются решаемые пока половинчато проблемы восстановления Республики немцев Поволжья, казачьих округов, создания национальных районов.

С другой стороны, чрезвычайно важным, но недооцененным до последнего времени процессом регионального развития, действующим параллельно и в противовес региональному сепаратизму, является стремление регионального руководства и части региональных экономических и политических элит к межрегиональной горизонтальной интеграции в форме Ассоциаций экономического взаимодействия. Причиной их создания стала существовавшая в течение 90 – х гг. слабость федерального центра и децентрализация управления экономикой.

На настоящий момент сформировалось семь экономических ассоциаций субъектов Федерации: Северо - Запад, Черноземье, Большая Волга, Сибирское соглашение, Северо – Кавказская, Дальневосточная, Уральская, ассоциация областей центральных районов России. Большинство из них становятся существенным фактором экономической и политической жизни государства, с которыми начали считаться и органы федеральной власти.

Пока существующие региональные ассоциации экономического сотрудничества действуют по преимуществу на основе региональных контактов руководителей регионов и взаимных экономических соглашений, имеющих рекомендательный характер. Однако в условиях нерешенности многих проблем на федеральном и региональном уровне ассоциации будут вынуждены не только развивать свои экономические органы, но и переносить свою деятельность в политическую плоскость.

Пример конструктивной деятельности подобного плана предлагает сегодня межрегиональная ассоциация «Сибирское соглашение». Лидеры входящих в нее регионов осуществляют сегодня повседневную конструктивную работу, взаимодействие с главами округов и федеральными структурами. Как заявил на одном из заседаний «Сибирского соглашения» губернатор Алтайского края А.Суриков, ассоциация полностью оправдала свое существование, выполняя две жизненно важные функции:

- осуществляя координацию усилий входящих в него регионов и концентрацию их ресурсов с целью решения стоящих перед ними проблем;

- выполняя роль по обобщению и согласованию решений глав сибирских регионов по всему кругу общегосударственных вопросов с доведением их до внимания федерального центра.

Характерно, что представитель президента РФ в Сибирском округе Леонид Драчевский высказался в 2001 г. за целесообразность сосуществования окружных органов и координирующих структур межрегиональной ассоциации, решающих повседневные экономические задачи. Тем более, что у подобного сотрудничества существует сегодня долгосрочная программная основа – концепция развития Сибири, разработанная учеными Сибирского отделения РАН под руководством главы отделения академика Н,Добрецова, одобренная окружным советом и советом ассоциации “Сибирское соглашение” и принятая сегодня к исполнению правительством.

Важной новацией в процессе реформы АТД стало создание системы из 7 федеральных округов. Изданный три года назад, 13 мая 2000 г., Указ Президента России Владимира Путина “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” и предложенный им тогда же Госдуме пакет законопроектов по административной реформе не стали откровением, поскольку содержали в себе давно циркулировавшие в стране идеи. Каждому мало – мальски государственно мыслящему руководителю было на тот момент ясно, что в системе территориальной организации государства в 90 – ые гг. был потерян «порог управляемости». Действительно, выстроить эффективную систему управления на основе 89 в большинстве своем несостоятельных регионов невозможно. Ибо создавались они в свое время в целях удобства партийного управления страной через райкомы и крайкомы КПСС, и в большинстве своем не имеют нормальной отраслевой структуры и экономически несамодостаточны. После падения советского режима никакая единая вертикаль не могла эффективно управлять этим рыхлым конгломератом территорий. Ни переживающая кризис экономика, ни противоречивая политика, ни слабая до сего дня система федеральных законов не были способны склеить в более или менее единое целое это «пестрое одеяло» – слишком неравноценны были его части. В ситуации хаоса и неразберихи выборные и фактически неподконтрольные Центру главы регионов зачастую правили произвольно, узурпируя экономическую и политическую власть, «приватизируя» природные ресурсы, отказываясь платить налоги, переподчиняя себе региональные силовые структуры, попирая права хозяйствующих субъектов и рядовых граждан. До критической стадии дошла ситуация хаоса в Чечне, вылившись в итоге в полномасштабный военный конфликт с федеральным Центром. Президент Путин, уловив настроения большинства общества, предпринял ряд практических шагов.

По Указу президента, были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями президента. Указ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» делегировал главам округов важные политические функции – координацию деятельности органов федерального подчинения в территориях, а также контроль за выполнением субъектами Федерации Конституции и федеральных законов. Впоследствии к этим обязанностям президентских полпредов был добавлен целый ряд сугубо экономических функций. Они соответственно должны:

- проводить активную экономическую политику в федеральных округах;

- пресекать противоправные действия региональных властей в отношении частного бизнеса;

- осуществлять контроль за использованием региональными руководителями федеральных трансфертов;

- контролировать соблюдение условий для поддержания рыночной конкуренции, обеспечивать равенство хозяйствующих субъектов всех форм собственности и правовых гарантий ее защиты;

- формировать благоприятный инвестиционный климат в федеральных округах и в меру сил поддерживать требующие долгосрочных и масштабных инвестиций региональные предприятия ВПК.

Естественно, что потребности жизни расширили этот список. Сверх указанного в нем, президентским полпредам так или иначе пришлось заниматься урегулированием межбюджетных отношений, контролем за налоговыми поступлениями и сборами, поиском дополнительных средств для бюджетов «хронически дотационных» субъектов Федерации, латать дыры переживающей кризис социальной сферы.

5. Последствия и перспективы реформы АТД в 90 – ые гг.

Результаты инициированной президентом реформы стали заметны уже в первый год ее проведения. Так, удалось приостановить процесс физического расползания государства, уменьшить «разношерстность» регионального законодательства, начать процесс приведения его в соответствиес федеральной Конституцией и законами. Изменилось и положение губернаторов, замененных в сенатских креслах назначенными представителями регионов, и возвращенных на более привычный для них региональный уровень власти. Теперь политическое будущее глав территорий зависит не столько от лоббистской и публично – политической деятельности в Москве, сколько от конкретных социально – экономических результатов, достигнутых в собственном регионе. Это обстоятельство безусловно способствует политической стабилизации как в Центре, так и на местах.

При этом для достижения дальнейших качественных результатов административной реформы необходимо принять целый ряд мер:

- более четкое и юридически закрепленное распределение полномочий между Москвой, главами федеральных округов и главами регионов, закрепленное в федеральном законодательстве;

- полноценная реформа государственного аппарата – с введением новых систем контроля, подготовки и ротации кадров;

- разработка новой экономической политики, способствующей устойчивому экономическому росту, развитию реального сектора экономики и укреплению единого экономического пространства;

- осуществление президентскими полпредами системы мер по снятию экономических барьеров между регионами, обеспечению свободной циркуляции товаров, капиталов и рабочей силы;

- разработка при активном участии полномочных представителей президентов и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия долгосрочных экономических программ развития регионов;

- создание правовой и экономической базы местного самоуправления, что предполагает опору на гражданскую инициативу и подключение населения регионов к реализации обозначенных проектов;

Наряду с политическими факторами, влияние на положение и развитие российских регионов оказали и экономические реформы 1990 – х гг.. Качественными последствиями этих преобразований, по мнению Г.В.Марченко (с.159), стали:

- примитивизация экономики – потеря передовых технологий, отмирание целых технологических ветвей и процессов, невозможность разработки опережающих мировой уровень собственных;

- деиндустриализация страны – падение промышленного производства, старение и выбытие оборудования, распад производственных коллективов;

- превращение страны в нетто – импортера готовой продукции – ухудшение структуры экспорта, неконкурентоспособность на мировом рынке все новых и новых секторов экономики вследствие роста внутренних цен, инфляционной, налоговой и экспортной политики, экспорт заведомо дефицитных в стране товаров и сырья;

- разрыв внутрироссийского экономического пространства – распад связей в технологических цепочках, невозможность поддержания должного уровня функционирования транспортных систем;

- сокращение экономически полезной территории – невозможность обеспечить снабжение отдаленных районов не только страны, но внутри отдельных регионов, отъезд населения из северных и восточных регионов;

- искуственная минимизация возможностей регионального развития – колоссальная концентрация капитала и его замкнутый оборот в столичных центрах в сочетании с непомерным налоговым прессом на предприятия и бюджетным ограблением регионов на нужды неэффективно распоряжающегося деньгами федерального аппарата власти.

К этому следует добавить неблагоприятный инвестиционный климат, отсутствие политики структурной перестройки экономики, фактический провал «народной приватизации»; физическое умирание аграрного сектора экономики, и, наконец, криминализация экономики на всех уровнях.

Все это снижает возможности полноценного регионального развития и превращает многие регионы в экономически зависимые и неполноценные субъекты.

Открытым остается вопрос о направлениях изменения системы АТД в России. Формирование межрегиональных ассоциаций регионального взаимодействия, а затем федеральных округов, наряду с итогами дискуссий последних лет, показывает: не исключено, что «маятник» эволюции российского АТД продолжит свое движение. На очереди – волна укрупнения или создания «над»- или межрегиональных административных единиц – возможно, ими станут образованные в 2000 г. федеральные округа. Как бы то ни было, опыт свидетельствует, что средний размер единицы основного деления в России колебался вокруг неких «естественных» оптимальных значений, что, вероятно, связано с транспортной проницаемостью пространства и конфигурацией системы крупных городов. Не случайно столь устойчиво АТД Европейской части России: 42 старые губернии в той или иной форме (области, края, АССР или нынешние республики) существовали и в советский период, и после распада СССР, продолжая более чем 200 – летние традиции своих предшественников (Тархов А.с, Изменение администратино – территориального деления России за последние 300 лет // География. 2000. № 51 - 52).