Глава 7. Национально – территориальный или комплексно – территориальный подход к формированию федерации

1. КОМПЛЕКСНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ.

Существует несколько основных принципов построения современной федерации – территориальный, этнический, лингвистический.

Большинство из ныне существующих федераций исторически складывались на основе объединения территорий (государств, государственных образований), т.е. по территориальному признаку. Во многих областях он доказал свою пригодность и используется в настоящее время для централизации управления в некоторых основных вопросах и одновременно для децентрализации – в других. Лишь в единичных случаях на структуре западных федераций сказался этнический и лингвистический факторы. Так, например, было в Канаде, где франкоязычное население составляло одну из провинций – Квебек. Однако это было сделано не из принципиальных соображений и учета лингвистического фактора, а просто в результате присоединения в итоге военных действий «французской Канады» к британским колониям. В дальнейшем такая исторически сложившаяся структура федерации не только не способствовала решению национальных проблем, но и привела к их резкому обострению. На втором референдуме (1995 г.) по вопросу о независимости Квебека и выходе его из состава канадского государства, проводившемся через десять лет после подобного первого, не хватило примерно 40 тысяч голосов для осуществления сецессии. В ХХ в. лингвистический фактор использовался при реорганизации федерации в Индии (в 1956 г., затем в последующие годы), в Нигерии (правда, в этой стране его использование имело оригинальный характер), этнический фактор был учтен в Бельгии при создании федерации, в Босниии Герцеговине – но все же не был доминирующим. В целом же роль федерации в западной науке и практике сводилась к задаче децентрализации управления, а в развивающихся странах – нередко к целям создания единой государственной общности на базе объединения разрозненных народностей и племен (но никак не к удовлетворению всевозможных политических амбиций).

В 1993 г. национально – территориальный принцип при создании федерации был использован в небольшой Бельгии. Согласно конституционной поправке от 5 мая 1993 г.Бельгийская федерация состоит из общин (низового звена) и регионов (наиболее крупной единицы – субъектов федерации). Валлонский регион в Бельгии включает пять провинций, фламандский регион – также пять, и отдельно выделяется «билингвистический регион – столица – Брюссель».

В то же время, несмотря на встречающиеся исключения, ведущим остается территориальный подход к строительству федерации, который не предполагает учета национального (этнического) фактора. Это связано прежде всего с тем, что на Западе федерации часто создавались в однонациональных государствах или странах, хотя и имевших разнонациональный состав, но при этом не имевших компактно проживавших крупных этносов. Тем не менее, нельзя сказать, что в капиталистических странах никогда не учитывались национальные, языковые, культурные моменты при создании и реорганизации федерации (примеры Индии и Бельгии – тому яркое подтверждение). В то же время, в ограниченных пределах территориальный подход использовался и в бывшем СССР: так, советский федерализм, делая основную ставку на этнический аспект, разграничивал территориальные пределы национально – территориальных образований, и добивался от своих субъектов использования их территории не только в интересах «титульной нации», но и в общенародных интересах (См.: Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966. С. 64 – 68).

Территориальный подход к структуре федерации имеет свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению государства путем определенной централизации (централизаторская сторона при таком подходе гораздо сильнее), стимулировать процессы интеграции (если это необходимо для общества), создания единства гражданской общности. Территориальный подход в значительной степени приглушает сепаратизм, ибо в составе федерации нет государственных образований, построенных по национальному признаку.

В то же время территориальный подход тяготеет к излишней централизации, склонен игнорировать территориальные права компактно проживающих территориальных общностей. Поэтому, реализуя территориальный подход к строительству федерации, важно учитывать два аспекта: коллективные права этносов и интересы и права всего народа, населения государства как целого. С одной стороны, нельзя в угоду местным интересам поступаться интересами всего общества, а с другой – нельзя во имя так называемых «высших» интересов общества или государства пренебрегать правами этнических групп или территориальных коллективов. Территориальный подход не должен опираться на какой – либо один критерий (например, численность населения в том или ином регионе, а должен иметь многофакторный характер: учитывать экономические, исторические, этнические, географические и иные данные) – т.е. быть комплексно – территориальным. В этом случае федерация, построенная по территориальному принципу, сможет усешно функционировать, успешно разрешая возникающие противоречия и конфликты.

2. НАЦИОНАЛЬНО – ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ ПОДХОД К ФОРМИРОВАНИЮ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ИНТЕРПРЕТАЦИИ И ПРОБЛЕМЫ.

В отличие от традиционной западной концепции построения федерации (претерпевшего за последние годы некоторые изменения) марксистско – ленинский подход к федеративному государству обязательно связывал его создание и существование с решением национального вопроса. С первых лет Советской власти начался поиск адекватной замены принципу великорусской державности в государственном строительстве. Такая замена была найдена в территориальном самоопределении наций (вместо национально – культурной автономии). Этот конъюнктурный лозунг был выдвинут еще на 2 съезде РСДРП, обеспечил большевикам поддержку национальных автономий и сыграл решающую роль в их победе в гражданской войне. Он проявился в создании национальных автономий.

При этом, провозглашая этот принцип на словах, Ленин и его сторонники, стремившиеся утвердиться на как можно большей территории, использовали его весьма конъюнктурно. В условиях гражданской войны большевики взрывали национальные окраины, признавая самоопределение трудящихся, но не национальной буржуазии – чьи правительства не могли обеспечить достойные условия жизни для своих народов в условиях кризиса и гражданской войны. Это не позволяло буржуазным правительствам бывших краев империи сплотить вокруг себя свои народы. Одновременно удавалось ослабить позиции Белого движения, выступавшего под лозунгом «единой и неделимой России». В.И.Ленин в своем «Воззвании ко всем трудящимся мусульманам России и Востока» обосновал свою позицию так: «Нам говорят, что Россия раздробится, распадется на отдельные республики, но нам нечего бояться этого. Сколько бы не было самостоятельных республик, мы этого страшиться не станем. Для нас важно не то, где проходит государственная граница, а то, чтобы сохранить союз между трудящимися всех наций для борьбы с буржуазией каких угодно наций».

В то же время, сама концепция федерализма не была близка большевикам. Так, вплоть до самой Октябрьской революции большевики вообще и Ленин в частности решительно и последовательно выступали против «мещанского идеала федеративных отношений» (Ленин В.В. ПСС, Т,26, С. 108 – 109). При этом они аргументировали указнную позицию тем соображением, что если «капитлизм требует возможно более крупных и возможно более централизованных государств» (Ленин В.И. ПСС, Т.24, С. 143), то федерализация ослабляет ослабляет внутренние экономические связи. Сталин, будущий глава Наркомнаца, в марте 1917 г. даже опубликовал статью «Против федерализма», где последний был квалифицирован как «донкихотские потуги повернуть назад колесо истории» (Сталин И.В. ПСС, Т.3, С. 27). Во – вторых, в то врем под федерцией часто понималась вовсе не федерация территориальная, а некий выдержнный в синдикалстско – солидаристском ключе проект. Так, первый вариант советской Конституции, подготовленный наркоматом юстиции к январю 1918 г., предусматривал, что республику Советов составят пять прфессиональных федераций – землевладельцев,промышленных рабочих, торговцев, государственных служащих, служащих частных лиц (прислуга). И если территориальный подход все же возобладал (под влиянием Сталина), то лишь потому, что был сочтен более адекватным задаче сохранени максимального объема власти на максимальном пространстве. Как отмечал в эой связи английский сторик Э.Карр, «федерация могла быть тем политическим понятием, к которому можно было обратиться, чтобы удовлетворить чаяния зависимых в прошлом народов царской империи и в то е время удержать их в рамках советского строя. Стоило провозгласить право наций на самоопределение, как федерализм становился неизбежным следствием – или противоядием» (Карр Э. История Советской России. Кн.1. Большевистская революция. М.,1990, С. 125). Принятая в качестве «политического понятия», отвечающего текущим задчам государства, федерация мыслилась большевиками как сугубо временное состояние. И неслучайно, что Стлин в уже упоминавшейся статье в «Првде» провозгласил конечной целью будущего союза переход к «будущему социалистическому унитаризму» (Сталин И.В. ПСС, Т.4, С. 66 - 73).

Таким образом, на практике партия большевиков ставила своей целью объединить в форме союза распавшееся унитарное государство (и потому федерация первоначально рассматривалась большевиками в России лишь как переходная форма к будущему единству). На промежуточной стадии этого процесса свилась задача устранить, смягчить противоречия различных национальностей в существующем государстве путем создания федерации на основе изменения конституции (так был создана ЗСФСР в 1922 г.). Одновременно предполагалось удовлетворить требования национальных меньшинств путем предоставления им национально – территориаальной автономии в федерации, построенной не на основе союза, а на основе автономии составных частей (так была устроена РСФСР). В то же время образованный 30 декабря 1922 г. СССР мыслился как союз суверенных национальных государств, обладающих правом на самоопределение вплоть до отделения В советской государственно – правовой литературе советскую федерцию, как правило, определяли как форму и способ разрешения национального вопроса, вопроса о расцвете и сближении всех народностей СССР. Такое понимание разделялось многими советскими учеными – государствоведами (См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 311 – 312); Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917 – 1922). М., 1966, С. 22 – 23; Златопольский Д.Л. СССР – федеративное государство. М., 1967).

Национально – территориальный принцип советского федерализма выражался в том, что субъектом федерации являлась всякая административно – территориальная единица, а такая, на территории которой компактно проживает коренная нация. Следовательно, субъектом советской федерции в зависимости от форм проявления признавались или национальные республики (союзные и автономные), или национально – административные политические образования (автономные области и автономные округа) (См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм: Теория и практика. М., 1977. С. 177).

В то же врем, как полгают ряд экспертов, РСФСР даже с формально – юридической точки зрения являлась не федерацией, но унитарной республикой с отдельными областными автономиями и широким местным самоуправлением. Однако следует отчетливо сознавать, что этот формально – юридеский статус также был фикцией (Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу обудущей организации государственного пространства России. // Полис, 2000, № 5, С.33).

Помимо СССР и РСФСР, все социалистические федерации – Югославия, Чехословакия – также строились с учетом национального признака. В тоже время опыт РСФСР был по своему уникален, поскольку, при наличии собственной государсвенности в виде втономных республик у нерусских народов, положение краев и областей с русскоязычным населением было юридически не определено (с точки зрения их статуса в федеративном устройстве). В свое время многие критики отмечали противоестественность марксистско – ленинского подхода к созданию федеративного государства: «По существу своему, марксизм стремиться к созданию пролетарского интернационала, а вовсе не союза национальностей. Идея союза народов икуственно пришита большевиками к марксизму, из которого она никак не вытекает и не выводится. . Оттого национальная политика большевиков таит в себе внутренний обман, который рано или поздно должен обнаружиться.... Кривда советской национальной политики обнаруживается далее в том, что коммунисты превратили принцип национального самоопределения в особый род ходячей монеты, выпущенной в массовых размерах ради агитационных целей. Так были созданы большевиками многочисленные национальные республики среди народов, которые сами до этого ни о какой автономии не думали. Над Россией витают теперь созданные советской политикой национальные духи, и парение их грозит советскому интернационализму, с которым они рано или поздно должны вступить в борьбу» (Алексеев Н.Н. Русский народ и государство. М., 1998. С.368).

Вместе с тем национально – территориальный принцип строительства федерации, опробованный на практике в социалистических государствах, содержал в себе и позитивный опыт (ибо обеспечивал в течение целого периода истории единство целого ряда многонациональных государств) определенным образом повлиял на некоторые капиталистические государства. Первоначально - на Индию (с некотрыми особенностями), а в самые последние годы – на Бельгию, Эфиопию, Боснию и Герцеговину. Так, все девять штатов в Эфиопии по Конституции 1994 г., два субъекта в Боснии и Герцеговине, реформированная Сербия и Черногория (бывшая Югославия) с ее двумя субъектами строятся на основе этнического принципа.

Последствия применения национально – территориального подхода в государственном строительстве неоднозначны. С одной стороны, он соответствует международно признанному праву нациий (народов) на самоопределение, т.е. коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы организации своей жизни. Он может способствовать интеграции частей распавшегося государства (если она соответствует интересам населения), ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями. Неслучайно, что Бельгия и Эфиопия (где в последней в начале 90 – х гг. были и массовые вооруженные столкновения на этнической почве) при создании федерации пошли по именно этому пути.

Однако с течением времени национально – территориальный подход в структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам нации, а инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группировками, стремящимися к неограниченной власти. Местная номенклатурная этнократия, выросшая на базе использования тех преимуществ, которые предоставлялись федерацией для ускоренного развития ранее отсталых национальных районов (т.е. за счет других народов федерации), стремится завоевать себе положение «удельных князей», раздувает национализм, требует для себя особых привилегий в федеральной структуре (налоговых, экономических, иногда политических). Так, благодаря формальному суверенитету национальных республик в рамках РФ сложилась парадоксальная ситуация, когда одни республики, обладавшие богатыми ресурсами, вовсе ничего или почти ничего не очисляли годами не отчисляли в федеральный бюджет (Якутия, Карелия, Татарстан, Башкортостан), фактически паразитируя на Федерации, которая была вынуждена содержать вооруженные силы, центральный бюрократический аппарат, таможенные и пограничные службы. Другие республики, не обладавшие сколько – нибудь значительным экономическм потенцалом, фактически существовали на колоссальные федеральные дотации, покрывыавшие в Горном Алтае 84 % расходов местного бюджет, в Калмыкии – 81 %, в Туве – 79, в Северной Осетии – 71, в Кабардино – Балкарии – 72, в Корякском округе – 82, Агинском – 83, в Дагестане – 88, а в Ингушетии – 91 % (См.: Сегодня от 7.06.1995).

Наряду с этим, развитие сепаратистских тенденций в 90 – ые гг. в бывшем СССР, современной России, Югославии, Чехословакии, последующий распад большинства этих федераций, наконец, гражданская война на югославянской земле и военная кампания в российской Чечне являются яркими иллюстрациями этого тезиса.

Однако возможен и промежуточный, «средний» путь построения федерации, сочетающей в себе этнические и территориальные признаки. Примером сочетания этнического и территориального критериев в государственном строительстве является современная Россия. В соответствии с Конституцией 1993 г. в ее состав входят как субъекты, образованные по национально – территориальному признаку (это республики, автномные области и автономные округа), так и субъекты, созданные с учетом территориального признака (области и края с подавляющим большинством русского населения). Эта структура во многом несовершенна, а преимущества, предоставляемые республикам (среди них отдельные находятся еще и в привилегированном положении), вызывают противоречия между субъектами, построенными по национально – территориальному и территориальному признакам. Тем не менее, опыт России, как и опыт Индии, свидетельствует о возможности совмещения обоих подходов.

Таким образом, процесс развития федерализма в последние десятилетия показал, что ни территориальный, ни национально – территориальный подходы нельхя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы, что делает допустимым их применение с учетом конкретной ситуации и специфики страны.