Глава 19. Предметы ведения, полномочия и компетенция федерации и ее субъектов.

1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЙ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ, ПОЛНОМОЧИЙ И КОМПЕТЕНЦИИ.

Разграниение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами – один из основных конституционных принципов федерализма. От уровня решения данного вопроса зависит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни государства и общества. На практике реализцию предметов ведения и полномочий определяют правовые отношения между различными субъектами – участниками в федеративном государстве. В них участвуют все органы власти по всей вертикали государственной системы. Доминирующее положение в этой системе занимают исключительные полномочия федерции, совместные полномочия федерации и ее субъектов, основные принцпы законодательных и исполнительных функций субъектов федерации при иключительной законодательной юрисдикции федеральных органов власти.

На основе принципов конституционного права России и зарубежных стран, а также принятого в июне 1999 г. Федерального закона «О принципах и порядке предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» можно ввести следующие правовые определения.

Предмет ведения субъекта Российской Федерации – это конституционно закрепленная сфера общественных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соответствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов. Применительно к России, это - «сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции субъектов Российской Федерации».

Компетенция органа государственной власти включает в себя функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности), закрепленные правоыми актами за органами государственной власти. Применительно к нашей стране, она означает «совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятым в соответствии с Конституцией Российской Федерации конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации».

Полномочия органа государственной власти – это «права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно – властных действий».

Разграниение предметов ведения между Федерцией и ее субъектми – конституционное закрепление сфер общестенных отношений за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной влсти ее субъектов.

Договор – правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Применительно к РФ, это – нормативно-правовой акт, определяющий права, обязанности и ответственность по предметам ведения Российской Федерации, подписываемый на добровольной основе и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Соглашение о разграничении полномочий – правовая форма передачи друг другу части полномочий между исполнительными органами государственной власти центра и регионов. Применительно к Российской Федерации – правовая форма определения прав, обязанностей и ответственности федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной влсти и органами исполнительной власти субъектов Россйской Федерации – правовая форма передачи в соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации прав на осуществление части полномочий органом исполнительной власти, правомочным осуществлять данные полномочия, другому органу исполнительной власти, установление условий их осуществления и ответственности за нарушение.

Федеральным законом РФ ««О принципах и порядке предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»» установлен порядок заключения договоров и соглашений, а также согласительных процедур при разрешении споров между федеральным центром и регионами.

Предметом договора может быть лишь конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а не пересмотр конституционных норм. Причем договор может «конкретизировать лишь предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации», а соглашение «может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора».

Законом установлено, что проект договора предварительно рассматривают Совет Федерации и законодательное собрание соответствующего субъекта Федерации и только после этого подписываются Президентом России и уполномоченное должностное лицо субъекта Федерации.

В отечественных политических и научных кругах относительно договорной формы разграничения предметов ведения и полномочий до сих пор ведется дискуссия о пределах и юридической целесообразности их применения. Следует согласиться с мнением тех ученых, кто считает, что ч.3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, допускающей разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти на основе договоров, касается только субъектов Российской Федерации, не подписавших в 1992 г. Федеративный договор (Республика Татарстан, Ингушетия и Чечня). Обоснованием такой точки зрения служит конституционный принцип равноправия субъектов Федерации. Договоры отдельных субъектов с федеральным центром ставят в неравноправное положение другие субъекты Федерации. Положение о равноправии субъектов Российской Федерации является основанием лишь для конституционных форм разграничения предметов ведения и полномочий.

Как подчеркивает российский правовед Б.С.Крылов, «действующая Конституция Российской Федерации опирается на принципы, которые не допускают неравенства прав субъектов Федерации. Исходным является положение о том, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от их расы, национальности, языка и других обстоятельств (ст.19 Конституции)».

В Конституции Российской Федерации предметы, находящиеся в ведении Российской Федерации, перечислены в ст.71 (они касаются принятия федеральной конституции, федеративного устройства, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, российского гражданства, установления системы федеральных органов власти, управления федеральной собственностью, федерального бюджета, валютного и таможенного регулирования, внешней политики, обороны и безопасности, судопроизводства и т.д.), а относящиеся к совместному ведению Федерации и ее субъектов – в ч.1 ст. 72 (они касаются обеспечения соответствия регионального законодательства Конституции России, вопросов владения и пользования землей и другими природными ресурсами, разграничения государственной собственности, вопросов образования, культуры, здравоохранения, установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления и т.д.). Предметы ведения, касающиеся исключительно субъектов Российской Федерации в соответствии со ст. 73 находятся за пределами норм, указанных ст.71 и 72 Конституции России. По предметам ведения и полномочиям, определенным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

2. ПРЕДЕЛЫ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Федеративная демократия – это правовая и управленческая система доведения преимуществ учета интересов как составных частей, так и целого государства, вплоть до интересов местных сообществ, прав и свобод конкретных граждан, что предполагает гармоничное сочетание централизма и децентрализации.

Как подчеркивается в ст.77 Конституции Российской Федерации, в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К сожалению, организация такой единой системы вы последние семь лет после принятия Конституции сталкивались с наибольшим сопротивлением со стороны региональных органов власти. Образование в июне 2000 г. федеральных округов способствует созданию условий для укрепления вертикали исполнительной власти, а в перспективе и для более эффективного и системного функционирования всей государственной власти в Российской Федерации.

В числе принципов федерализма, определяющих пределы единой системы исполнительной власти, следует выделить принцип недопустмости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, принцип разделения властей в Российской Федерации, а также принцип, закепляющий автономию местного самоуправления.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации являетя соствляющей принцпа равноправия. При этом равноправие означает не формальное равенство статусов субъектов, а гарантированное наличие у каждого из них юридически определенного набора социально-экономических, политических, культурных и иных прав и стандартов.

Принцип разделения властей при федерализме охватывает не только горизонтальный, но и весь его вертикальный срез. Горизонтальный – это исполнительная, законодательная и судебная ветви власти; вертикальный – это разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным органом власти и органами власти субъектов федерации, а также органами местного самоуправления. Федерализм есть в конечном итоге средство децентрализации государственной власти, разумная форма соотношения независимости и взамозависимости уровней функционирования государственной власти. При этом практика разграничения полномочий при разных моделях федерализма – договорном, кооперативном, централистском – может быть различна, но конституционные основы при этом должны быть незыблемы.

Принцип автономии местного самоуправления означает, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации полномочия органов власти не заканчиваются на государственном уровне, так как местное самоуправление в лице органов местной власти имеет свои полномочия. Эти властные полномочия не являются государственными: в соответствии со ст.12 Конституции России «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Полномочия органов местного самоуправления регламентируются ст.132 Конституции, а также федеральным и региональным законодательством. При этом органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Итак, полномочия органов власти в условиях Российской Федерации имеют три относительно самостоятельных уровня: федеральный, региональный и местный. Заключенный в этом принцип децентрализации власти не только по горизонтали, но и по вертикали является гарантом демократического развития российской государственности.