Глава 29. Федеральные округа и полномочные представители президента рф.

1. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА: ПРИЧИНЫ СОЗДАНИЯ, СТРУКТУРА ВЛАСТИ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

Изданный в мае 2000 г. Указ Президента России В.В.Путина “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе” и предложенный им тогда же Госдуме пакет законопроектов по административной реформе не стали откровением для российских политических кругов и общественности, поскольку содержали в себе давно циркулировавшие в стране идеи. Каждому государственно мыслящему руководителю было на тот момент ясно, что в системе территориальной организации в 90 – ые гг. был потерян «порог управляемости». В силу неопределенности полномочий долгое время оставалсь неясными статус института представителя Президента на местах, а также принципы функционирования многочисленных региональных служб федерального подчинения (агенств Госкомимущества, таможен, служб занятости, санэпиднадзора, налоговой полиции, налоговой инспекции – от 36 до 53 соответствующих институтов) (Калашникова М. В бесформенности власти виновата география. // Независимая газета, 1996, 13 ноября, С.2).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», была учреждена должность представителя Президента РФ в федеральном округе. Для осуществления деятельности полномочных представителей Президента были образованы семь федеральных округов: Дальневосточный с центром в Хабаровске, Приволжкский с центром в Нижнем Новгороде, Северо – Западный с центром в Санкт – Петербурге, Северо – Кавказский (вскоре переименованный в Южный) с центром в Ростове – на – Дону, Сибирский с центром в Новосибирске, Уральский с центром в Екатеринбурге и Центральный с центром в Москве.

Новая региональная система и формальное определение ее конституционно – правового статуса через федеральные округа оказало заметное влияние как на внутреннюю экономическую политику, так и на качество внешнеэкономических связей: нарушится относительно автономная внутренняя инфраструктура, исторически сложившаяся в рамках территорий субъектов Федерации, атакже связи в рамках традиционных 11 экономических зон России, определенных Госпланом.

Анализ ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность вновь созданных региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в семи федеральных округах, показывает, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом за действиями региональных властей и обеспечение одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

В то же время большинство экспертов приходят к выводу, что создание федеральных округов в ближайшем будущем еще не приведет к стратегическому пересмотру конституционной системы территориально – государственного устройства России, а в связи с этим и всей внутренней геополитики.

Существуют предложения и по изменению числа и пересмотру структуры самих округов. Так. В частности, существует предложение в целях большей управляемости ввести вместо нынешних 7 округов – 15, оставив в их составе не 89, а только 75 республик, краев и областей.

Однако большего внимания заслуживают проблемы, обнаружившиеся в ходе практической реализации административно – территориальной реформы. Наиболее острой из них остается сопротивление территориальным преобразованиям региональных элит, а также опасность односторонней ставки на бюрократические методы осуществления реформы, отмечаемая в том числе и зарубежными экспертами (Моммен А. Заявка В.Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис, 2000, № 5, С. 76 - 77).

2. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ: ЗАДАЧИ, ПОЛНОМОЧИЯ, ПРОБЛЕМЫ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Реорганизация вертикали государственной власти включила в качестве важнейшей меры создание семи федеральных округов, оказавшихся промежуточным и одновременно связующим звеном между центром и 88 регионами России. Федеральные округа – Центральный, Северо – Западный, Северо – Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный – по своим границам практически совпадали с военными округами. То обстоятельство, что пятеро (генерал – лейтенанты Г.Полтавченко, В.Черкесов, П.Латышев, К.Пуликовский и генерал армии В.Казанцев) из семи полномочных представителей («полпредов») президента в федеральных округах оказались людьми в генеральском звании, еще более подчеркивало твердость намерений Президента укротить «феодальную вольницу» в регионах, привести действия и постановления их властей в соответствие с общефедеральным законодательством и политикой. Введение полномочных предствителей в Совет безопасности РФ, все более выступавшего в качестве аналога Политбюро советских времен, и фактически, и формально возвысило их над всеми губернаторами, как и над большинством федеральных министров и законодателей.

И хотя в решении о создании федеральных округов указывалось, что задача президентских предствителей – не руководство регионами, а регулирование и координация действий федеральных органов власти на местах, они начали активно вмешиваться в деятельность местных органов власти. В борьбе за реальную власть между 88 губернаторами и 7 полпредами, которых также стали именовать «генерал – губернаторами», чаша весов все чаще склонялась в пользу последних. Через год после создания федеральных округов и института полпредов президент Путин выразил удовлетворение реформой, выделив среди ее положительных следствий приведение законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией.

В то же время предназначение полномочных представителей Президента и всех территориальных структур федеральной государственной власти в округах, видимо, будет пока ограничено рамками Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. т.е. представители Президента будут только координировать деятельность федеральных органов государственной власти на территории субъектов Федерации, а также добиваться приведения нормативно – правовой базы всех регионов в соответствие с Конституцией Россиии и федеральным законодательством.

Помимо этого, полномочные представители должны информировать Президента о состоянии дел в округе, вносить предложения о кадровых назначениях в федеральные органы исполнительной власти, расположенных в округе, осуществлять контрольные функции.

Кроме собственных аппаратов полномочных представителей Президента в федеральных округах осталась система представительства Кремля и во всех 89 субъектах Российской Федерации в лице главных федеральных инспекторов (до 2000 г. во всех регионах РФ действовали полномочные представители президента, осуществлявшие контрольные, информационные и координирующие функции). Инспекторы непосредственно подчинены полномочным представителям Президента России, но каждодневное взаимодействие федеральных инспекторов с региональными руководителями во многом ограничивает возможности в проведении через них линии Кремля в регионах, если речь идет о принципиальных расхождениях между регионом и провинцией.

Функционирование аппаратов полномочных представителей Президента затрудняется сегодня инерцией исторически сложившейся системы взаимоотношений между верховной и региональными властями России без посредников, когда наиболее сложные проблемы региональные лидеры пытаются решать непосредственно с Президентом или Председателем Правительства Российской Федерации. Если раньше с этой целью губернаторы нередко использовали свой статус члена Совета Федерации, то теперь это делается на заседаниях Государственного Совета, которые проводятся под председательством Президента Российской Федерации.

Главная проблема в деятельности полпредов связана с отсутствием у федеральных властей четкой стратегии использования института полномочных представителей Президента в федеральных округах. И первая проблема, с которой сталкиваются президентские полпреды – отсутствие четкой стратегической задачи, стратегии развития страны, в рамках которой они должны реализовывать свою линию на местах, а также собственно нормативной базы для их работы (Афанасьев М. 2001. Наместники. // Известия, 22 февраля). В результате они нередко вынуждены действовать стихийно и по ситуации, выбирая самостоятельные (и не всегда бесспорные) стили поведения (Федоров В., Сахарчук В. 2001. Семеро ждут одного. // Век, № 18, С.1). Некоторые из них (В.Казанцев и К.Пуликовский) откровенно привержены мобилизационно – силовой, “генерал – губернаторской” модели управления, в основе которой лежит по преимуществу экстенсивный подход к социально – экономической сфере и стремление решать все существующие проблемы методом “прорыва”. Модель “политического менеджера” (С.Кириенко, в меньшей степени Г.Полтавченко и П.Латышев) пытаются вести сравнительно тонкую политическую игру и решать в первую очередь социально – экономические проблемы. Модель “дипломата - стратега” (Л.Драчевский, В.Черкесов) предполагает определенное дистанцирование от существующих в рамках вверенных регионов конфликтов и противоречий и ставку на “согласование интересов” для реализации долгосрочных и общезначимых целей. Каждая из этих стратегий по своему хороша, но ни одна из них пока не позволяет добиться глубоких качественных изменений в развитии вверенных полномочным представителям территорий.

Вторая проблема, с которой сталкиваются президентские полпреды – отсутствие у них закрепленного в федеральном законодательстве статуса и дефицит конкретных рычагов (силовых, финансовых, административных) для реализации своих полномочий – в отличие от тех же правительства и Администрации Президента. Здесь проявляет себя традиционно сложившаяся (и никуда не исчезнувшая) система отношений между верховной и региональными властями России без посредников, когда наиболее сложные проблемы региональные лидеры стремятся решать непосредственно с Президентом или главой правительства (Медведев Н.П. 2002. Политическая регионалистика. М., С. 86 – 87). Это оставляет полпредам лишь три основных возможных варианта тактики – либо, с целью более сильного влияния, интегрироваться в созданные региональными руководителями “неформальные сети” (с явной угрозой потерять “свободу маневра”), либо “стоять над схваткой” правящих в регионах кланов, осуществляя «точечные» финансовые, администратвные и иные воздействия. Третий, промежуточный вариант – превратиться в проводника интересов столичных ФПГ, все активнее подчиняющих себе экономический потенциал и усиливающих свое политическое влияние в регионах, что постепенно свело бы роль полпредов “на нет”. Любой из этих вариантов приводит к снижению политического веса и роли президентских полпредов.

Таким образом, президентские полпреды, как и возглавляемые ими округа, несмотря на целый ряд успехов в их деятельности, по сей день остаются в непростом положении. Угроза превращения федеральных округов в субгосударства оказалась абсолютно надуманной, поскольку представители президента в их нынешнем положении в принципе не в состоянии консолидировать необходимые для этого властные и экономические ресурсы. Противодействие реальному и потенциальному региональному сепаратизму также остается в основном формальным – ибо последний успел укорениться на уровне неформальных “горизонтальных связей”, а его носители – главы целого ряда регионов - обладают целым рядом рычагов, отстсутствующими у полпредов (Мигалин С. 2003. Выборы поручат губернаторам. // Независимая, 18 июля). Дефицит реальных рычагов и отсутствие у федерального правительства продуманной и ответственной региональной экономической политики не позволяют в полной мере решать социально – экономические проблемы территорий, сводя роль полномочных представителей к лоббированию. Превращение же полпредов в конъюнктурный политический инструмент (например, в рамках предстоящих выборных кампаний) способно дискредитировать их как институт и поставить под сомнение сам первоначальный замысел инициированной президентом реформы.

Так или иначе, будущее института президентских полпредов будет напрямую зависеть от общей стратегии Кремля в сфере национально – государственного строительства. Очевидно, что для более успешного осуществления президентскими полпредами их полномочий потребуется новая стратегическая линия государственной власти, направленная на укрепление единства и управляемости Российского государства на правовых и гражданских началах.