Раздел 9. Местное самоуправление

Глава 37. Местное самоуправление: понятие, институты, признаки

1. Местное самоуправление как институт гражданского общества и способ организации власти.

Особой фррмой территориальной организации власти на местах является система местного самоуправления. Как указывает В.Е.Чиркин, «ни одной страной, если не иметь ввиду крайне малые государства (например, Арубу, Бахрейн, Науру или Тувалу), невозможно управлять лишь из центра. Поэтому ее территория (или территория штатов в федерациях) делится на административно – территориальные единицы различных степеней (общинные, районные, областные), при создании которых учитывается множество факторов: размеры территории, экономические показатели, географические условия, численность и национальный состав населения и т.д. В каждой такой единице имеются либо выборные органы самоуправления (советы, собрания депутатов, комитеты и т.д.), либо назначенные и утверждаемые центром органы местного управления (губернаторы, префекты, комиссары республики и т.п.). Несмотря на их различия, в масштабах страны эти органы составляют единую систему осуществления публичной власти территориальных коллективов…» (Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 1997, С. 332 - 333).

Самоуправление вообще – это относительно независимая деятельность какой – либо общественной организации на основе правил (статуса, норм), принятых ее членами, с совместным ведением ими общих для них дел, в том числе и на основе бюджета.

При территориальном самоуправлении основой организации выступает территориальная общность людей или территориальный коллектив, объединенный общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах территории с законодательно зафиксированными границами – административно – территориальной единицей (АТЕ) и, как правило, политической культурой, носителями которой является большинство из них.

Вследствие этого, в Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения» (Европейская хартия местного самоуправления // Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных документов. М., 1998, С.23).

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».

В соответствии с обозначенным выше подходом можно заключить, что любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую как минимум из трех следующих элементов:

1) территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

2) населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

3) муниципальной собственности и местного бюджета, являющихся материальным обеспечением деятельности органов местного самоуправления (Шумянкова Н.В. Муницпальное управление. М., 2002, С.63 – 64).

Местное самоуправление, как указывает Н.П.Медведев, предполагает самостоятельное решение населением вопросов местного значения как путем референдумов, собранием жителей, так и через создаваемые им органы (Н.П.Медведев. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 73). Во многих зарубежных государствах давно принята концепция, согласно которой органами исполнительной власти являются только центральные органы (президент, парламент, правительство, и др.) и их уполномоченные на местах (губернаторы в областях, начальники районов). Что же касается выборных органов и формируемых ими административных служб, то они рассматриваются лишь в качестве органов самоуправления и управления местных (территориальных) коллективов.

В социально – политическом плане местное самоуправление – одна из форм народовластия и представляет собой своеобразную альтернативу управлению местными делами из Центра.

Помимо этого, местное самоуправление – связующее звено между гражданским обществом и государством, что предопределяет его особую природу: с одной стороны, оно является институтом власти, а с другой – общественным институтом. Как отмечает К.С.Гаджиев, органы местного самоуправления, органы местного самоуправления, будучи одновременно субъектами государства и гражданского общества «составляют две стороны одной и той же медали», причем именно от структур, находящихся на их стыке «в решающей степени зависит нормальное функционирование гражданского общества, его жизнеспособность, динамика развития» («МЭиМО», № 10, 1992, с.23).

Наконец, местное самоуправление – это способ организации власти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения и управления делами местного хозяйства в соответствии с законодательством (Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. В.А.Козбаненко. М., 2002.).

2. Уровни и институты местного самоуправления.

Местное самоуправление необязательно функционирует на всех уровнях: на некоторых из них функционируют только государственные органы. При этом местное самоуправление не является территориальным подразделением государства, хотя на многих этапах исторического развития во многих странах, включая и Россию, правящие режимы хотели превратить его в полностью подконтрольные им придатки на местах. В большинстве стран мира выборные территориальные органы и формируемые ими административные службы территориального уровня рассматриваются лишь в качестве органов самоуправления и управления местных (территориальных) коллективов. Они автономны, иерархически не соподчинены между собой, и в некоторых странах (например, в Великобритании) их положение определяется не конституционным правом, регулирующим властные отношения, а правом административным (хотя в большинстве стран мира содержаттся нормы, определяющие основы организации местного самоуправления). В доктрине также признается, что органы самоуправления могут осуществлять (по уполномочению центра и даже без такового) некоторые функции государственной власти (там же).

Выделяют два основных уровня местного самоуправления: муниципальный (городской) и общинный. На муниципальном уровне власть находится в руках муниципалитетов, как правило, имеющих свои выборные представительные (совет) и исполнительные (мэр) органы власти. В общинном звене (коммунах, коммунах, поселках, сельских административных округах) местное самоуправление может осуществляться либо непосредственно (сход), либо через выборнные органы (советы, старосты и др.). Местное самоуправление муниципального и общинного уровня автономно, и не входит в систему государственной власти. В нем также отсутстуют делегатуры министерств. Однако избранный мэр общины в зарубежных странах обычно утверждается правительством, и чаще – министром внутренних дел в качестве представителя государственной власти в общине. В этом качестве он отвечает в общине за решение вопросов общегосударственного значения и по этим вопросам подчинен по вертикали (Чиркин В.Е.Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002, С. 134).

Местное самоуправление в странах современного мира обычно реализуют следующие институты:

1) непосредственный орган местного самоуправления – собрания или сходы граждан. На которых прямым волеизъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они проводятся в небольших населенных пунктах, где для этого не опразуются представительные органы);

2) местный представительный орган (муниципальное собрание, комитет, дума, совет), избираемый населением соответствующей административно – территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным вопросам местной жизни;

3) избираемый или назначаемый местный исполнительный орган (глава администрации, мэр, староста), призванный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (хотя на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).

При этом ключевой единицей местного самоуправления многие исследователи считают «местное сообщество». Местное сообщество – это обязательный естественный, саммобразующийся институт со своими собственными, всегда неповтоимыми особенностями социального микроклимата.Оно может быть создано не только самим населением, являясь выражением его воли но и «внешним» субъектом – государством (что практикуется в некотрых унитарных странах).

В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, станицах, районах, сельских округах, а также на других территориях. Важно, что в соответствии с нормами Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти. Кроме того, особая форма народовластия – местное самоуправление – гарантируется Основным Законом Российской Федерации.

При этом характер взаимодействия предствительных и исполнительно – распорядительных органов различаетя в звисимости от типа системы местного самоуправления. Практика показывает, что наиболее распространенными вариантами такого взаимодействя являются следующие:

1. Глава исполнительной власти непосредственно избирается населением и одновременно совмещает функции председателя (руководителя) представительного органа местного самоуправления (модель «совет – сильный мэр», представленная более чем в половине городов США и в южных землях Германии).

2. Глава исполнительной власти избирается на должность из числа депутатов представительного органа и одновременно совмещает функции его руководителя (эта модель соответстует системе «сильный совет – мэр», применяемой в США, Канаде и Великобритании, также бургомистерской форме организации местного самоуправления в Германии.

3. Глава исполнительной власти избирается на должность непосредственно населением или предствительным органом местного самоуправления, однако при этом не стновится главой данного представительного органа (подобная форма организации местной власти сущестует в некоторых провинцях Канады, на территории земель Гессен и Бремен в Германии).

4. Глава исполнительной власти назначается на должность соответстующм представительным органом по результатам конкурса по контракту. При этой муниципальной модели населением территориального образования избираются депутаты предствительного органа, и высшее должностное лицо местного самоуправления. Однако сфера компетенции (полномочия по предметам ведения) ограничивается решением вопросов исключительно политического характера. Повседневной же административной работой руководит назначаемый и контролируемый представительным органом местного самоуправления упрвляющий (менеджер) (институт «муницпальных менеджеров» распространен сегодня в США (40 % всех городов), в Канаде (около 150 небольшихи средних городов), Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран).

5. Глава исполнительной власти не избрается, а все полномочия предствительного и исполнительно – распорядительного характера реализуются комиссией – органом, состоящим из выборных должностных лиц, возглавляющих основные подразделения аппарата муницпального управления (подобная модель действует во многих малых городах США).

6. Местным сообществом избирается единственное должностное лицо местного самоуправления – глава муницпального образования (мэр, староста), в компетенцию которого входит реализация всех полномочий органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий, осуществляемых непосредственно населением данного муницпального образования (данная модель применяется во многих странах Западной Европы при организации системы местного самоупрвления на территории небольших, преимущественно сельских поселений).

7. Руководители органов местного самоуправления находятся в вертикальной зависимости от органов центральной государственной власти и их представителей (предствительств) на местах, разделяя с последними ответственность за состояние местных дел. Представительные органы местного уровня при этом зачастую отсутствуют либо выполняют второстепенные, совещательные функции (подобная модель существует в странах, приверженных «государственной» модели местного самоупрвления – Франции, Италии, Дании, Бельгии и др.) (См.: В.Г.Игнатов, В.В.Рудой. Местное самоуправление. Ростов – на Дону, 2003, С. 37 – 39).

3. Специфика деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление – явление, отличное по своей природе от государственного управления. В то же время во многих странах, местные коллективы испытывают на себе прямое воздействие со стороны государства. Система местного самоуправления в них либо полностью отсутствует, либо существует параллельно с государственными структурами, либо попадает под их контроль. Речь в данном случае идет о так называемом государственном управлении на местном уровне, или местном государственном управлении. Последнее выступает как антипод местного самоуправления. Она представляет собой управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначенные вышестоящей властью административные органы. В отличие от государственного управления на местном уровне, местное самоуправление осуществляется самим населением местной территориальной единицы, т.е. местным коллективом и его выборными органами (Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов – на – Дону, 2003, С.13). Неслучайно поэтому, что Конституция Российской Федерации закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления в нашей стране не входят в систему органов государственной власти. В пределах своих полномочий они действуют самостоятельно (Ст.12).

Осуществляя властные полномочия, органы местного самоуправления имеют свои особенности, отличающие их от органов государственной власти. Эти особенности были сформулированы несколько десятилетий назад Л.А.Велиховым (Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М;Л: Госиздат, 1928), определившим четыре основных отличия местного самоуправления от органов государственной власти:

- самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

- самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти;

- для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы – самостоятельный бюджет и муниципальную собственность;

- эта власть обязательно требует представительства местного населения, т.е. она выборная.

Современные исследователи, дополняя это определение, выделяют следующие характерно – специфические черты местного самоуправления как социального института:

во – первых, местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

во – вторых, местное самоуправление напрвлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие общерегиональное или федеральное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законодательством или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

в – третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, базируется на системе принципов, основополагающим из которых является непосредственная ответственность за принимаемые решения;

в – четвертых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого иволеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

в – пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти (Киниченко О.А. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в России // Проблемы преобразования и регулирования социально – экономических систем. СПб, 1996, С.76).

В то же время, к основным признакам местного самоуправления можно отнести гарантии его организационной, функциональной, бюджетно – финансовой, а также в определенной степени управленческой (местное нормотворчество, собственная компетенция) самостоятельности; организационную обособленность муниципальных органов от звеньев государственного аппарата; специфическую связь органов местного самоуправления с населением (Лютцер В.Л., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: Методические рекомендации и задания к семинарским занятиям. М., 2001. С.10). Все они в совокупности определяют его специфику как соцально – управленческого института.