Раздел 7. Административно - территориальное деление

Глава 31. Административно – территориальное деление: понятие, функции, принципы формирования

1. АДМИНИСТРАТИВНО – ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ: ПОНЯТИЕ И ФУНКЦИИ.

Государственное устройство страны тесно связано с ее административно – территориальным делением, поскольку и территориаьные органы государственной власти и управления, и органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц. Система АТД является неотъемлимой характеристикой как унитарного, так и федеративного государства.

Главный фактор фомирования АТД географический, который порождает в итоге вполне конкретные политические и правовые последствия. Как полагает российский исследователь К.Т.Курашвили, именно территория предствляет собой «фундамент построения системы органов государственной власти и местного самоупрвления, направленный на успешное решение проблем рацональной организации государства» (Курашвили К.Т. Федеративная организация российского государства. М., 2000, С.13).

Как указывают Р.Ф.Туровский и С.В.Мироненко, в отличие от местного самоуправления, территориальные органы государственной власти подчиняются соответствующим органам административно – территориальной единицы (АТЕ) более высокого ранга или же центральным институтам (министерствам и т.п.); ими руководят назначаемые чиновники, а не представители населения.

Основа государственного устройства страны – административно – территориальное деление имеет обычно несколько иерархических уровней. Оценка оптимальности АТД зависит от принципиального политического выбора и характера местного самоуправления.

АТД выполняет целый ряд разнообразных функций:

1) Обспечение контроля центральных властей за местным уровнем управления, что предполагает сбор и передачу информации «сверху вниз» и приказов центра «сверху вниз», доступность мест из общегосударственного центра и региональных центров; противодействие консолидации сепаратистских и регионалистских сил, относительную легкость мобилизации сил и средств в случае военных действий и других чрезвычайных ситуаций и т.д.;

2) Обеспечение сбора налогов;

3) Размещение органов власти и государственного управления, соответствующего наилучшему выполнению двух первых функций;

4) Стимулирование освоения новых районов;

5) Территориальная организация государственных служб – санитарной, почтовой, пожарной и др.;

6) Организация деятельности муниципального хозяйства;

7) Формирование основы демократического местного самоуправления;

8) Обеспечение представительства мест в центральных законодательных и представительных органах (единицы АТД обычно служит основой для распределения депутатских мандатов и нарезки сети избирательных округов и т.п.).

Очевидно, что последние две функции находятся в противоречии с первыми четырьмя. Выполнение этих функций требует, чтобы АТД основывалось на узловом районировании, структурах типа “центр – периферия”. Поэтому важное значение приобретают строгость иерархии единиц АТД, пропорции между ними в численности населения и экономическом потенциале.

2. КРИТЕРИИ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭФФЕКТИВНОСТИ СИСТЕМЫ АТД.

Единицы АТД в унитарных государствах не должны быть настолько крупными и сильными, чтобы оспаривать прерогативы центра. Неслучайно, например, что в бывших “малых” союзных республиках (Латвии, Азербайджан и др.) в советское время не было областей, хотя, скажем, Гянджа (бывший Кировабад) вполне мог бы стать, как до революции, областным центром. В то же время число единиц АТД не может превышать некоего порога, за которым управление теряет свою эффективность: число единиц первого порядка практически не в одной стране не превышает 50 – 55. Большую роль для АТД играет баланс местных интересов.

Наиболее широко распространенным является сегодня деление, определяющее в качестве низового уровня административной иерархии коммуны (кварталы или сельские единицы) численностью от 5 до 50 тыс. человек, где необходимы лишь административные органы власти. Далее следуют ассоциации коммун (до 100 тыс. человек), близкие по устройству к швейцарским кантонам. Власть на этом уровне должна заниматься преимущественно вопросами организации социальной жизни, политическое же измерение полагается минимальным. Следом за ним идет субрегион – инстанция, соединяющая кантон и регион. Далее, выше по иерархической лестнице, стоит собственно регион, к определению сущности которого как в западной, так и в отечественной политологии существуют различные подходы.

В то же время в мировой практике накоплен богатый опыт административно – территориальных преобразований, выработаны некоторые их принципы, которые можно было бы использовать (с определенными оговорками) и в России. Эти принципы таковы:

Смежность. Единицы АТД должны быть смежными: «остатков», отделенных от основной территории коридорами или естественными барьерами, далеко выдающихся выступов не должно быть вовсе или они должны быть сведены к минимуму.

Компактность. Единицы АТД должны иметь компактную форму.

Пропорциональность. Число единиц АТД каждого ранга должно вписываться в «коридор оптимальности»; различия по их территории, численности населения, хозяйственному потенциалу не должны быть слишком велики, но вместе с тем АТД должно соответствовать степени освоенности и плотности населения территории.

Преемственность. Границы АТД должны по возможности не нарушать сложившихся границ, что сохраняет инфраструктуру, в том числе систему коммуникаций, обеспечивает сопоставимость информации.

Соответствие идентичности. Заведомо искуственные границы, не считающиеся с историческими традициями и культурными различиями, будут отвергнуты населением и нанесут ущерб социальной стабильности. Из этого вытекает, что любые реформы могут быть эффективными только тогда, когда проводятся демократическим путем (в том числе путем «саморайонирования» населения).

Необходимость “критической массы”. Единицы АТД должны быть достаточно “мощными”, чтобы обеспечить финансовую базу местному самоуправлению, а население – подобающим набором услуг. В странах с более развитой социальной и ранспортной инфраструктурой административный центр может располагаться не в главном центре. Для России и многих других, особенно учитывая традиции централизма, “критическую массу”, т.е. материальную возможность выполнять управленческие функции, должен иметь и административный центр.

Взаимодополняемость. В единицах АТД, особенно высших рангов, должны быть соблюдены пропорции между богатыми и бедными районами, узкоспециализированными населенными пунктамии территориями с диверсифицированными функциями. Это должно способствовать территориальной справедливости, обеспечить более равную доступность социальных услуг, повысить кризисоустойчивость хозяйства.

Гибкость и адаптивность. АТД должно сравнительно легко приспосабливатьсяк изменениям в обществе – сдвигам в технологиях, экономике, расселении, потреблении, учитывать и изменениям в территориальной структуре хозяйства – например, ход освоения новых районов.

Один из главных уроков изучения реформ АТД состоит в крайне осторожном отношении к проектам всяких изменений административных границ. С позиций науки государственного управления, проработка этих проектов с географической точки зрения должна основываться на учете целого ряда критериев:

- анализе истории сдвигов в АТД за длительный период, устойчивости конкретных участков современных административных границ, выявлении «островков» тяготеющей к главным центрам территории, никогда не менявшей свою административную принадлежность, устойчивости выполнения административных функций городами, т.е. естественно – исторической основы административного районирования;

- изучении сеток ведомственного деления страны (военных округов, железных дорог, округов по управлению энергохозяйством и т.п.), совокупность которых отражает реальное хозяйственное, транспортное и социальное членение территории;

- сопоставление имеющихся сеток отраслевого и интегрального экономического, социального и иных видов районирования;

- изучении ареалов тяготения важнейших городов – в первую очередь трудовых и иных поездок населения;

- анализе социально – культурной оснащенности городов разного ранга для выполнения функций административных центров в узловых районах;

- решении комплекса социально – географических задач, включающего выявление культурно – географических различий в стране, регионализма, территориальных различий в условиях и уровне жизни, барьерности существующих административных границ и др.