Глава 18. Особенности и перспективы современного

РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

1. СПЕЦИФИКА И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

В связи с сущестующими проблемами «федеративного стоительства» актуальным остается вопрос не только о факторах, предопределивших специфику росийского федерализма, но и о принципиальной применимости федеративной модели в России.

В этой связи прежде всего следует отметить весьма неблагоприятные условия для формирования в России дееспособной федерации. По мнению российского географа Г.В.Марченко, «как политэтнический состав населения, так и существующий характер административной иерархии Росийской Федерации (значительное разнообразие, неоднозначность административно – территориального деления как на региональном. Так и на местном уровне, неравноправие регионов одного уровня) наиболее адекватны даже не федеративной, а конфедеративной форме государственного устройства» (Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем? // Октябрь, № 3, с.155). В противоположность этому, Р.Г.Абдулатипов полагает, что именно «огромные размеры территории, различающеся по экономическим, климатическим и ландшафтным условиям», а также сосуществование на территории России «множесва самобытных народов, проживающих достаточно компактно на исторической территории» располагают именно к федеративной модели отношений (Абдулатипов Р.Г. Перспективы нашей федерации. // Независимая газета, 1995, 10 января, С. 1 – 6).

В то же время очевидно, что конституционное оформление современного государственного устройства Российской Федерации происходило в сложных условиях перехода от советской модели федерализма к модели правовой. Поэтому указанные нами ранее критерии федеративного устройства государства в условиях России имеют свои особенности, а некоторые из них просто неприемлемы.

Заместитель председателя Совета Федерации В.Горегляд в числе характерных черт современного российского федерализма называет его молодость (по сути, только в начале 1990 – х гг. региональные центры стали подлинными инициаторами множества экономических, политических и прочих решений), которая, в свою очередь, объясняет многие сложности в современной системе федеральных отношений (вопросы о разграничении полномочий между уровнями власти, о выстраивании оптимальной схемы межбюджетных отношений и др.). В качестве второй особенности Российской Федерации автор называет то, что она возникла из децентрализованной империи, в основу территориального деления которой были заложены два различных принципа: этнокультурный и собственно территориальный. Именно с этим В.Горегляд увязывает то обстоятельство, что сегодня в составе РФ существуют субъекты, где показатели валового регионального продукта (ВРП) из расчета на душу населения отличаются в десятки раз. Третьей особенностью федеративных отношений в России, по мнению автора, является то, что их модель формировалась в «переходный период» 1990 – х гг., благодаря чему многие ее элементы устарели либо вовсе недесспособны (Горегляд В. Нужна политика федерального, а не унитарного государства. // Независимая газета, 2003, 24 декабря, С.2).

При этом главная черта российского федерализма как модели – эклектизм, сочетание в нем многих элементов советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными «наработками». Россию, наряду с бывшей Югославией, можно отнести к уникальному «постсоциалистическому» типу. Обе страны представляют собой многонациональные федерации с глубокими внутренними этническими и социально – экономическими различиями. Обе они унаследовали ассиметричность и опору государственного устройства на принцип национально – территориальной автономии, что, в свою очередь, сформировало большой потенциал межэтнических противоречий и конфликтов.

Ассиметричность «постсоциалистических» федераций заключалась, в частности, в сосуществовании национальных и административно – территориальных регионов, в одновременном строительстве федерации «снизу» (вследствие требований национальных и обычных регионов) и «сверху» (в рамках процессов социалистической модернизации, инициированных верхами).

Наряду с этим, она объективно предопределялась сосуществованием в пределах одного государства регионов, находящихся на разных исторических стадиях развития общества – от индустриальных до доиндустриальных.

В силу указанных факторов, российской руководство, начиная реформы федеративного устройства, периодически балансировали на грани трансформации централизованной федерации в аморфную и слабую конфедерацию. Так было в период подготовки Федеративного договора, да и после его подписания в 1992 - 1993 гг., когда регионам в обмен на лояльность беспорядочно раздавали льготы и они провозглашали себя республиками – но центростремительные тенденции в целом оказывались сильнее.

Другая характерная черта российского федерализма – ограничение Конституцией полномочий Федерального собрания, а также ограниченное влияние субъектов Федерации на процесс принятия федеральных законов.

Кроме этого, практически ни в одном федеративном государстве в мире не предполагается наличие единой системы исполнительной власти. В соответствии же со ст. 77 Конституции Российской Федерации предполагается создание единой системы исполнительной власти в рамках исключительных предметов ведения Российской Федерации и совместных предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Наряду с этим, судебная система Российской Федерации также существенно отличается от судебных систем других федеративных государств, так как является исключительно федеральной. Вследствие этого в субъектах Федерации могут быть созданы лишь конституционные (уставные) суды с довольно ограниченными полномочиями.

Поскольку стратегия регионализации и модель российского федерализма еще не определена, российский федерализм содержит больше вопросов, нежели ответов. Основные из них таковы:

1) Носит ли он «этнический» или «территориальный» характер?

2) Является ли федерализм политическим идеалом или просто временным средством сохранения единства страны?

3) Является ли федерализм структурой государственного управления либо предполагает перестройку отношений между Москвой и регионами на новых началах?

4) Имеет ли он естественный, опирающийся на определенные традиции прошлого характер или навязан сверху?

5) Служит ли он целям государственного строительства или представляет спонтанную реакцию на текущие события и сиюминутные надежды?

Ответ на эти вопросы будет скорее тревожным и негативным. По мнению Ю.Н.Гладкого и А.И.Чистобаева (Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Регионология. М., 2000. С.263 – 264), существующая в России система государственно – территориального устройства несовершенна. Среди недостатков российского федерализма они соответственно выделяют:

- субъектам РФ свойстве различный фактический статус, в том числе государственно – правовой (различаются регионы первой, второй и третьей категории: национальные республики, края и области, автономные области и автономные округа).

- слишком велико число единиц управления в расчете на один управленческий центр (89 регионов на одну столицу);

- численность населения в расчете на один субъект в целом незначительна (для сравнения: в Бразилии на один субъект приходится 5,1 млн. человек, в США – 4,7 млн. человек, в России – 1,9 млн. человек);

- среди субъектов РФ есть слаборазвитые территории, в десятки раз уступающие по уровню экономического и социального развития другим регионам;

- в Москве и Санкт – Петербурге находятся правительства разных субъектов РФ (Москвы и Московской области, Санкт – Петербурга и Ленинградской области);

- территории местного самоуправления совершенно разнокачественны по своим размерам, населению, на них возникает разномасштабная, калейдоскопичная совокупность новых территориальных образований без четких субординационных функций.

При этом, строя новую федерацию, российские власти едва ли могут в полной мере опереться на опыт советского федерализма, который является скорее негативным.

Так, федерализм в Советском Союзе существовал как структура, как набор формальных институтов – но не как процесс – т.е. реальная и демократическая практика согласования интересов республик. Советский федерализм породил искуственные политические границы и национальные суверенитеты, что стимулирует необоснованные этнические претензии, этнотерриториальные и другие этнические конфликты.

Во многом искусственный федерализм в СССР, (как, впрочем, и в бывшей Югославии, и в Чехословакии, да и в ряде других многонациональных федераций), создал нации и национальные элиты, а отчасти – и национальную интеллигенцию – движущую силу национал – патриотизма и современных процессов строительства национальной и политической идентичности. Как заметил по этому поводу американский политолог Смит, «федерализм создает региональные политические элиты там, где их прежде не существовало, рабочие места в управлении для региональных группировок, больше возможностей для переговоров о распределении власти».

Наряду с этим, советский федерализм создал для национальных республик и элит ряд статусных привилегий, стимулирующих их дальнейшие претензии. Так, каждая политико – территориальная единица в бывшем Советском Союзе имела (хотя и строго регламентированное) право иметь собственные государственные ведомства, в том числе и внешнеполитические, собственную Академию наук, национальные киностудии и оперные театры (союзные республики, кроме РСФСР) или собственные институты, занимавшиеся национальным языком, литературой, искусством (автономии), из которых, как правило, вышли многие лидеры национальных движений.

Наряду с этим, советский федерализм закрепил в сознании многих людей границы между союзными республиками и автономиями, которые детонировали не только распад СССР, но и последующие межнациональные конфликты (Карабах, Приднестровье, Абхазия).

Так или иначе, федерализм, по всей видимости – теперь уже неизбежный путь развития российской государственности и в силу разнообразия природных и социально – экономических условий на огромной территории страны, национального состава населения многих регионов, и в силу уже приобретенного исторического опыта – т.е. и по морфологическим, и по генетическим причинам.

Вместе с тем неоднозначные последствия внедрения федерализма во многих странах ставят перед новой федеративной Россией целый ряд задач и проблем.

Так, история нашего века знает несколько случаев распада федераций (Пакистан, Югославия, Чехословакия) и преобразования федеративных государств в унитарные (в многонациональных развивающихся странах). Однако, несмотря на то, что Россия унаследовала многие генетические особенности Советского Союза, у нее есть реальные шансы избежать дезинтеграции, поскольку она гораздо более интегрирована в экономическом и культурном отношении, чем большинство бывших республик. При этом экономические и культурные рубежи, как правило, не совпадают с границами субъектов федерации. Поэтому реальный федерализм может быть одним из средств сохранения целостности страны, хотя и не единственным.

Все эти проблемы характеризуют переходный период в развитии Российской Федерации. Как полагает аудитор Счетной палаты В.Горегляд, дейстующая модель федеративных отношений нуждается в реформировании. Условия переходного этапа государственного строительства в основном себя уже исчерпали. Сегодня необходимы правовые и экономические институты, которые определяли бы развитие страны на долговременную перспективу.

2. ПЕРСПЕКТИВЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

Главная задача федеративного строительства в России, по признанию субъектов – превратить российский федерализм в эффективный и конструктивный. Поэтому, как полагают эксперты, во многих регионах России необходимо целенаправленное «культивирование» здорового регионализма, местного патриотизма, федеральной (общенациональной) ментальности. Гармонической сочетание федеральной и территориальной идентичностей имеется во многих странах, и именно он способен обеспечить прочность федеративного государства. Если в России федерализм будет развиваться как «сверху», так и «снизу», то можно предположить, что ничто не помешает ей последовать их примеру.

В то же время существуют и другие, менее оптимистичные оценки перспектив российского федерализма. Так, упоминавшийся нами историк А.П.Зубов полагает, что Россия не имеет традиций конструктивного демократического федерализма, а современный российский федерализм провоцирует национал – сепаратизм и «региональный феодализм», который прямо грозит развалом России – что требует возвращения к унитарной государственности: «Бомба национально – территориальной федерации, заложенная в 1917 году большевиками под здание российской государственности, таким образом будет разминировано» (Зубов А.П. Будущее российского федерализма. // Знамя, 1996, № 4, С.188). В качестве конструктивной альтернативы подобному «квазифедерализму» автор предлагает развивать существующие в российской истории традиции местного самоуправления, призванного стать «низовой ячейкой демократии» в новых условиях: «Конечно, процесс перехода от нынешнего причудливого феодал-федерализма к разумной системе местного широкого самоуправления, экстерриториальных национально – культурных автономий и ограниченных автономий областных – дело непростое, требующее глубокой проработки, сильной государственной воли и немалого политического такта, но просто закрывать глаза на громадную глыбу опасности дезинтеграции, нависающую над Россией – крайне недальновидно».

Другой эксперт - Г.В.Марченко - полагает, что сегодня перед Россией стоит более широкий выбор, нежели выбор между унитаризмом, федерализмом и распадом государства. Исследователь называет следующий спектр возможных альтернатив:

- несколько десятков суверенных государств, образованных в результате полной дезинтеграции России, одни из которых попадают под влияние других и все они в той или иной мере находятся в зависимости от крупных зарубежных государств либо даже могут войти в их состав;

- конфедерация суверенных государств по типу СНГ на основе межрегионального договора русских и отдельных национальных регионов;

- «классическое» федеративное государство с достаточно сильным и признаваемым центром по типу США и ФРГ;

- возврат к псевдофедеративной империи в результате коммунистической реставрации или установления «просвещенной диктатуры»;

- унитарное государство посредством установления «огнем и мечом» националистической диктатуры (Марченко Г.В. Какую Россию мы обретаем. – Октябрь, 1995, № 2, С.161).

Данное обстоятельство делает весьма актуальным анализ альтернативных концепций региональной политики и реформирования национально – государственного устройства современной России.

Все эти концепции условно можно разделить на три основных типа:

- «сверхцентрализаторские», тяготеющие к созданию неоимперского унитарного государства, где русскому этносу отводится «скрепляющая» роль, или же унитарного государства с его доминированием;

- «умеренно – централизаторские», утверждающие необходимость сохранения с большими или меньшими модификациями государственного «ядра» и сильной центральной власти, которое за счет регулируемого перераспределения полномочий постепенно формирует федеративную модель;

- «либерально – доктринерские» и либерально – эволюционные, предусматривающие более или менее длительный процесс трансформации унитарной государственности в федеративную в результате процессов регионализации и межрегиональной интеграции, в которых претерпевшая значительную трансформацию центральная власть сохраняет весьма ограниченные «координационные» полномочия.

Концепция возрождения унитарного государства «в чистом виде» воплощена в программе ЛДПР В.Жириновского и Национал – республиканской партии (НРПР) Н.Лысенко. Ее реализация фактически означает возврат к дореволюционному губернскому административно – территориальному делению России, создание «сверху» силовыми методами унитарного государства с авторитарной властью, постепенно подчиняющего себе все постсоветское пространство, а в перспективе (по проекту ЛДПР) – постепенное включение в его состав Турции, Ирана, Афганистана и Пакистана. Одновременно такое государство мыслится авторами концепции как наднациональное и не предоставляющее особых привилегий для «государствообразующего» русского этноса.

Подобный подход едва ли является реалистичным в условиях, когда у федерального Центра недостаточно властных и экономических ресурсов для осуществления «губернизации», а национальные республики полны решимости отстаивать права, предоставленные им Конституцией РФ и договорами о разграничении полномочий и предметов ведения. Кроме того, необходимо принимать во внимание, что в современных условиях резкого ослабления общероссийского экономического, политического и правового пространства «укрупненные» регионы скорее всего станут не «ядрами» интеграции, а «центрами» распада Федерации. Поэтому для укрепления государства должна использоваться более гибкая и сложная тактика, о содержании которой будет сказано позднее.

Среди «унитаристских» концепций выделяются те, которые, не приемля идеи «наднациональной империи», считают необходимым использовать возможности унитарного государства для обеспечения приоритета во всех сферах жизни общественной жизни собственно этнических русских. Подобные идеи высказывает целый ряд политических сил – от «умеренных националистов» из Российского общенародного союза (РОС) С.Бабурина до неофашистов из Русского национального единства (РНЕ) А.Баркашова (знаменитая идея создания на основе русских регионов РФ т.н. Русской республики).

Подобное сведение национальной политики и государственного строительства к обеспечению интересов лишь одного этноса ставит под сомнение само дальнейшее существование России как многонационального государства и неизбежно провоцирует этноконфессиональный раскол. Кроме того, само ее осуществление требует наличия сильной и эффективной центральной власти и национально – государственной идентичности русских, которые сегодня отсутствуют.

К программам подобного толка с определенными оговорками можно отнести и программу государственного строительства КПРФ. Подчеркивая необходимость придания русскому этносу государственного статуса и принятия мер по обеспечению «духовного возрождения народов РФ» в качестве «надежного фундамента для восстановления державной, многонациональной российской государственности», она одновременно сочетает в себе ряд фактически несовместимых положений. Стремление современных коммунистов совместить в своих программах «русскую идею» и принципы интернационализма, идею державного унитаризма и добровольного объединения народов СССР в обновленный Союз выдают конъюнктурный и слабо проработанный в политическом, экономическом и правовом отношении характер предлагаемого ими проекта. Конкретные же меры, предлагаемые Г.Зюгановым и его партией, следуют в русле национально – государственной и национально – культурной политики, ориентированной, как и у РОС, на защиту прав и обеспечение приоритета во всех областях русских как этноса: законодательное признание права русской нации на воссоединение, создание на уровне федеральной власти компетентных и полномочных органов, призванных обеспечить «русское возрождение» во всех областях жизни, и т.п.

«Умеренно – централизаторские» концепции национально - государственного строительства предусматривают лишь некоторую модификацию традиционного для России сильного государственного «стержня», выступающего в качестве регулятора региональных и межнациональных проблем, а также в значительной степени социально - экономической и политической жизни общества. Сторонники подобной концепции – движение «Наш дом – Россия», Конгресс русских общин (КРО) и его идейный наследник в лице блока «Родина», а также общероссийская партия «Единая Россия» - объясняют неизбежность ее сохранения обширностью территории России, необходимостью концентрации ресурсов для обеспечения территориальной целостности и их освоения в сложных природных и геополитических условиях, этнокультурной и этноконфессиональной неоднородностью нашей страны. Подчеркивая важность осуществления федеральным Центром активной политики в отношении регионов (регулирование экономических, правовых, межнациональных и иных проблем), приверженцы «умеренного централизма» в то же время не задаются вопросом о наличии у Центра необходимых для ее осуществления ресурсов, а также об эффективности существующей системы управления регионами, которую они предполагают «законсервировать». В условиях же отсутствия эффективного механизма государственной власти, наличия многочисленных региональных проблем и конфликтов по линии «Центр – регионы» ставка на сугубо административные меры решения проблем представляется более чем спорной.

Перспективная и продуктивная идея идеологов КРО – «Родины» о создании «союза народов России вокруг русского народа в качестве ядра» не подкреплена политической, экономической и правовой конкретикой, а также игнорирует существующие сегодня противоречия между русскими и национальными регионами, сепаратистские устремления последних и др. Признавая, что «Россия как великое государство может быть упрочена только как федеративное государство», программа данного объединения выступает за сочетание сильного федерального Центра и сильных регионов. Однако при этом в ней ничего не говорится о путях решения конкретных проблем региональной политики и способах реформирования существующей системы управления регионами.

Ярким образчиком либерального доктринерства может служить концепция федеративного строительства, содержащаяся в программе партии «Демократический выбор России» (ДВР) и ее идейного «наследника» – Союза правых сил (СПС). Их идеологи, выступая на словах за территориальную целостность России, полагают возможным обеспечить ее лишь посредством мер экономического характера и путем согласования экономических интересов Центра и регионов. При этом пределы подобного «согласования» ими не определены, а иные методы решения региональных проблем фактически игнорируются. Явно неадекватной выглядит и ставка либералов из СПС на бюджетный федерализм в условиях, когда большинство регионов России экономически несамодостаточны и неизбежно решение значительной части бюджетных и иных экономических вопросов федеральным Центром.

Более разработанной и убедительной выглядит либерально – эволюционная концепция переустройства России на федеративных началах, предложенная экспертами партии «Яблоко» и Центра экономических и политических исследований (ЭПИцентра) под руководством Г. Явлинского. В данном варианте федеральной власти отводится роль уравновешивающей силы, управляющей процессами регионализации и превращающей «стихийную дезинтеграцию» в «управляемую реинтеграцию» страны «снизу». Не допуская произвола в отношении регионов и законодательно «не отпуская» их от себя, федеральный Центр сосредотачивается на решении следующих проблем: 1) законодательное решение проблемы равного статуса всех субъектов федерации; 2) предоставление им возможности налаживать разнообразные интеграционные связи; 3) помощь регионам в решении их проблем и всемерная поддержка регионов – потенциальных «ядер интеграции».

Следующий этап предусматривает укрепление межрегиональных альянсов во главе с регионами – «ядрами интеграции», на основе которых должны формироваться «земли» – полноценные субъекты будущей федерации с большим потенциалом стабильности и развития. Последний этап – практическая реализация концепции «новой федерации» через конституционное объединение межрегиональных альянсов.

Среди вопросов к разработчикам программы «Яблока» на первом месте стоит вопрос об ее обеспечении технологиями разрешения многочисленных и разнообразных конфликтов и споров, неизбежно возникающих при переходе от унитарной модели к федеративной; в этой связи следует вспомнить неудачную попытку трансформации СССР в обновленный союз республик за счет поэтапного перераспределения полномочий. В программе также отсутствует определенность относительно объема политических и экономических ресурсов и полномочий, необходимых центральной власти для координации интеграционных процессов. Неоднозначную оценку вызывает и ставка авторов программы на сугубо эволюционное «вызревание» субъектов новой федерации без «стимулирующего» вмешательства Центра.

Как представляется, новая региональная политика не должна исчерпываться стимулированием формирования подобных «земель». Помимо этого, необходимы комплексные программы развития и интеграции в общероссийское экономическое, правовое и культурное пространство «бесперспективных территорий (многочисленные «севера», Северный Кавказ и др.), а также анклавов наподобие Калининградской области. Экономическая же политика федеральных властей должна стимулировать интеграционные процессы через создание межрегиональных хозяйствующих субъектов и соответствующей инфраструктуры наряду с региональной.

При этом стимулирование создания земель вовсе не исключает использования административно – правовых методов регулирования процессов регионализации, а лишь является их своеобразной «подпоркой».

Реализация любого из указанных сценариев будет зависеть от того, какую политику будет проводить федеральный Центр о взаимодействии с правящими элитами и населением регионов. Как отмечает известный российский правовед О.Г.Румянцев, “при реализации федерализма необходимо аккуратно пройти между противоположными подходами: одинведет к унитарной России, другой к раздробленности и апологетике национальных особенностей - вплоть до практической свободы внутренних образований от конституционных обязательств перед Федерацией” (Румянцев О.Г. Основы конституционного строя России. М., 1993, С.131).