Глава 35. Основные этапы развития системы атд в дореволюционной россии.

1. Допетровский период развития местного самоуправления и административно – территориального деления.

Российское местное самоуправление имеет почти столь же длительную историю, как и западноевропейское: его истоки восходят к феодальным городам – республикам Новгороду и Пскову (11 – 12 вв.), государственное устройство которых было сходно с другими европейскими вольными городами. В этих республиках вече, в котором могли участвовать только свободные горожане, избирало должностных лиц и самого князя. Собственно города состояли из концов (районов), которые, в свою очередь, делились на улицы и сотни. Каждый конец пользовался значительной степенью самоуправления, и его жители избирали своих представителей.

Русская земля как государственная территория (единое целое) издавна подразделялась на части, которые до 13 в. назывались землями, волостями или областями, а с 13 в. – уделами, уездами и областями. Земли – это древние области, образовавшиеся под руководством старых торговых городов Руси (Киевская, Черниговская, Переяславская, Смоленская и др.). Волость – это одно из тех княжеств, на которые делилась Русская земля потомками Ярослава. Область имела то же значение. Волость, как и область, иногда совпадала с той землей, когда, например, целая земля составляла владение того или иного князя. Обыкновенно же волость состаляла только часть земли. Так, земля Черниговская делилась на волости: собственно Черниговскую, Курскую, Трубчевскую, которые были волостями – княжествами. Уделами назывались те княжества, на которые распалась Северо – Восточная, верхневолжская Русь с 13 в., за исключением княжества Владимирского. Удел в значении княжества подразделялся на уезды – административно – судебные округа, тяготеющие к известному административному центру. Уезды были не только у городов, но и у сел, если в этих селах сидела своя особая судебно – административная власть. Так, в одной рязанской грамоте начала 15 в. можно встретить «село Филипповичи с уездом». Впоследствии уездом стал называться административный округ города, а округ сельский удержал старое название волости в Центральной Руси и поггоста в Руси Северной, Смоленской и Новгородской.

В 15 в. территория Российского государства делилась в основномна известные еще с 13 в. уезды, уезды – на станы, каждый из которых выполнял функции властно – административной микросубтерритории, а станы – на волости, каждая из которых выполняла функции властно – административной минисубтерритории. Вместе с тем сохранились независимые от центральной, т.е. московской, власти земли или уделы (удельные княжества) и округа: военные и судебные (губы). На большей части территории государства управление осуществляли великокняжеские наместники или волостели, которые вершили суд над местным населением и собирали с него «корм» в свою пользу. В 17 в. российское государство включало в свой состав до 250 уездов. Каждый уезд управлялся воеводой, включал, как и раньше, несколько станов и волостей.

Таким образом, русские земли пользовались немалой автономией вплоть до 17 в. Центральная власть и сословия взаимодействовали через сословно – представительные учреждения – земские соборы. К 16 в. сформировались уезды – наиболее значимые АТЕ, делившиеся на волости. Однако единой системы АТД не было, поскольку земли (княжества) складывались, как и в Западной Европе, на протяжении веков из системы вассальных владений.

При этом новые административные единицы возникали на территориях, отвоеванных у Золотой Орды и ее наследников. В результате княжестварезко различались по территории и населению, имели причудливые, неудобные границы, множество «островков» – эксклавов, удаленных от основной территории порой на сотни километров. Главной задачей выборных лиц было распределение налоговых платежей, оброка и повинностей.

Реформы Ивана Грозного (1547 – 1584) способствовали формированию централизованного государства. Были организованы земства, задачей которых было не столько самоуправление, сколько исполнение указов свыше. Но города могли пользоваться определенной автономией, откупившись от власти особым («посошным») ежегодным налогом. В годы опричнины – террора против всех, кого можно было подозревать в стремлении к некоторой самостоятельности – прогрессивные начала реформ были выхолощены. Канун Смутного времени характеризовался борьбой земского начала против активных тенденций к централизации, исходивших от царской администрации.

В период войн против иноземных захватчиков и гражданских конфликтов в Смутное время земства стали практически единственной реальной политической силой в России и возглавили борьбу за воссоздание Российского государства. На общенациональном Земском соборе 1613 г. был избран первый царь из династии Романовых. Однако в дальнейшем укрепление абсолютизма привело к постепенному сокращению роли земств и переходу к бюрократическому государственному управлению через воевод и систему приказов (министерств). Тем не менее ростки местного самоуправления не были полностью уничтожены. Разверсткой и сбором податей по - прежнему занимались выборные местными сообществами лица.

2. Реформы Петра 1.

Основы современного АТД России были заложены Петром 1, упразднившим прежние феодальные территориальные единицы. Целью петровских реформ была дальнейшая централизация управления государством и концентрация власти в руках монарха. В 1708 г. Петр образовал восемь огромных генерал – губернаторств (почти столько же, сколько сейчас федеральных округов). Однако довольно быстро оказалось, что столь крупными территориальными единицами трудно управлять, и еще при жизни Петра 1 они были разделены. В 1719 г. число губерний было увеличено до 11, а сами они разделены на провинции (их насчитывалось 47, а затем 50). Губернии делились на провинции. Провинции, в свою очередь, делились на уезды, каждый из которых выполнял функции властно – административной территории. Во главе губерни стоял губернатор, ведавший войсками и управлением подчиненной ему территории. В подчинении губернатора находились четыре помощника, каждый из которых ведал определенной отраслью государственного управления: обер – комендант возглавлял военное ведомство, обер – комиссар и обер – провиантмейстер отвечали за денежные и хлебные сборы, ландрихтер управлял судебными делами. В 1713 г. при назначаемых царем губернаторах, в чьи функции входили как гражданское управление и судебное производство, так и командование всеми войсками на территории губернии, были учреждены избиравшиеся дворянами 8 – 12 постов ландтратов – просуществовавшие, однако, только до 1719 г.

При Петре 1 была изменена и система городского управления.

В отличие от Западной Европы, русский город был прежде всего государственной крепостью и средоточием функций управления, поэтому и управление им организовывалось «сверху» (Анимица, Тертышный, 1998). К исходу Петровской эпохи (1718 – 1724) в росийских городах по остзейскому образцу были созданы магистраты, избиравшиеся на посадских сходах и заведовавшие делами торгово – промышленного населения. Не стоит и напоминать, что все «подлое» население, занятое по найму или на черных работах, в выборах участвовать не могло. В задачи магистратов входило также составление «описаний» (переписей) городов и промыслов. Мирские сходы в городах занимались разверсткой податей.

В 1727 г. число и границы губерний были уточнены, а магистраты переданы в подчинение губернаторам. Некоторые изменения в сетку АТД вносились и позже, вплоть до знаменитой екатерининской реформы 1774 – 1775 гг. Ее целью было расширение прав территориальных органов управления и вовлечение в их деятельность местного дворянства.

3. Преобразования Екатерины Второй.

Реформа Екатерины Второй оказала огромное влияние на государственное устройство России. Были разработаны достаточно четкие критерри деления страны на губернии и уезды, учитывавшие расселение, интересы обороны, состояние экономики и транспорта. Специальные комиссии готовили доклады по границам и устройству каждой будущей «губернии», «защищавшиеся» на заседаниях под председательством самой императрицы. Поэтому с осуществлением реформы не специли – оно растянулось до 1785 г. Было установлено, что численность населения губерний должна быть от 300 до 400 тыс. душ мужского пола, а уездов – 20 – 30 тыс. Губернские и другие административные центры должны были иметь хорошую транспортную доступность из столицы, что было призвано способствовать эффективной прямой и обратной связи и облегчать мобилизацию в случае войны. Многие губернии оказались вытянутыми вдоль Волги, игравшей в то время роль незаменимой транспортной магистрали.

Созданные еще в 18 в. губернии в центральной части страны, коренной России, просуществовали вплоть до преобразований после революции 1917 г. Более того, даже нынешние границы областей нередко следуют рубежам, начертанным более двух веков назад. В частности, установлено, что 54 % границ областей Центрального района повторяют губернские границы. Они устоялись в сознании населения, закрепленные в системе расселения, дорожной сети и даже в экологическом каркасе территории – ведь пограничные между областями зоны отличаются разреженностью дорожной сети и пониженной освоенностью. Все это – в немалой степени результат свойственной России высокой централизации, способствовавшей росту прежде всего административных центров, значительно опережавших остальные города (Лаппо, 1997), и формированию вокруг них узловых районов, господству структур типа «центр – периферия».

По екатерининскому закону, в стране было установлено двухзвенное АТД «губерния – уезд», причем управление всеми учрежденными губерниями было организовано по единому образцу. Всего к 1785 г. насчитывалось 41 наместничество(так поначалу назывались новые губернии), 3 губернии и одна область на правах наместничества.

К концу правления Екатерины Второй в России было 50 губерний (по 300 – 400 тыс. душ мужского пола), каждая из которых, в соответствии с высочайшим манифестом 1775 г., делилась уже не на провинции, а непосредственно на уезды (по 20 – 30 тыс. душ мужского пола). Губернии, две – три и более, объединялись в 19 наместничеств, возглавляемых наместниками, которые имели чрезвычайные полномочия и назначались, как правило, из числа наиболее доверенных и близких императрице людей.

При губернаторе создавалось губернское правление. Губернатору подчинялся губернский прокурор. Финансами губернии занималась Казенная палата, которую возглавлял вице – губернатор. Главным органомуездной власти стал Нижний земскийсуд, во главе которого стоял капитан – исправник, избираемый местным дворянством. Города выступали в качестве отдельной властно – административной единицы. Они, как правило, выполняли функции властно – административной микросубтерритории, а столицы (Петербург, Москва) – функции властного региона. Во главе города, кроме столиц, стоял городничий. Города разделялись на части – районы, которые представляли собой властно – административные минисубтерритории и контролировались квартальными надзирателями.

К 1796 г. число губерний возросло до 51. Губернаторы по – прежнему назначались высочайшим указом и могли участвовать в работе Сената с правом голоса. Впервые перед местным управлением была поставлена задача не только быть проводником указов центральной власти, но и оказывать населению социальные услуги – строить больницы, богадельни, школы и т.п. Часть состава губернских учреждений выбиралась по сословиям – именно с екатерининской реформы в России стали возрождаться земства.

Города впервые стали самостоятельными административными единицами, в них при назначаемых городничих снова появились выборные, хотя и подконтрольные, магистраты, избиравшиеся купечеством и мещанством. Изданная в 1785 г. «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», установившая понятие городского общества, стала первым законом о местном самоуправлении. В эти общества включались жители города вне зависимости от сословной принадлежности. Критериями служило постоянное проживание в городе, владение недвижимостью, занятие торговлей или ремеслом или служба в учреждении. Городское общество получило право избирать (хотя и по высокому имущественному цензу и под строгой опекой правительственных чиновников) собрание городских обывателей, действовавшее наряду с магистратами. Городам было предписано иметь планы застройки, утверждавшиеся императрицей.

Павел 1 инициировал новый виток укрупнения губерний, однако его наследник Александр 1 восстановил с некоторыми измеениями екатерининскую сетку АТД. Она менялась в основном на периферии империи, и в целом число губерний медленно увеличивалось.

4. Конец 19 – начало ХХ в.: реформы и реакция.

Новый виток реформ последовал вскоре после прихода к власти Александра Второго и был органически связан с освобождением крестьян. Они были подготовлены бурными дискуссиями в российском обществе и распространением идей общественного самоуправления и земства как его специфической российской формы.

Знаменитый закон 1861 г., отменявший крепостного права, содержал нормы об организации крестьянского самоуправления на уровне села и волости, которые отныне управлялись лицами, избранными на сходах – в селах непосредственно, в волости – делегатами от каждых десяти дворов. Волостной старшина и волостное правление занимались не только разверсткой податей и рекрутским набором, но и вопросами призрения, землепользования, благоустройства, другими хозяйственными деламии даже обладали некоторыми полицейскими функциями.

1 января 1864 г. Александр Второй подписал «Положение о губернских и уездных учреждениях». Для своего времени оно было весьма передовым.

Впервые земские учреждения стали самостоятельными в рамках своих полномочий общественными институтами, а не частями аппарата государственного управления. Губерния и уезд стали равноправными в пределах своих компетенций, а не соподчиненными территориальными единицами.

Положение основывалось на принципе всеобщего, а не сословного представительства. Все гласные (депутаты) губернских и уездных земских собраний были выборными, правда, в результате не прямого, а многоступенчатого косвенного голосования от трех курий – землевладельцев, преимущественно дворян, городских обывателей, главным образом, купечества, и сельских крестьянских общин. Право глоса имели лица не моложе 25 лет.

Хотя деятельость земств достаточно плотно контролировалась властями (губернатор и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездной и земской губернских управ- исполнительных органов, решения по ряду вопросов, особенно финансовых, требовали утверждения государственными чиновниками), полномочия земств были весьма обширны, и круг их постоянно расширялся, достигнув к началу ХХ века 25 сфер деятельности. Наиболе значительных успехов земства достигли в развитии народного образования и здравоохранения; в их работе принимало участие много подвижников – сторонников идей служения народу, просветительства, гражданской активности. Они видели в создании земств важный шаг к принятию либеральной конституции и демократизации всего российского общества. Появились и высокопрофессиональные специалисты в местном управлении (Зубов, 1998).

В июне 1870 г. было принято новое и в целом прогрессивное «Городовое положение», разивавшее зачатки самоуправления в городах. Оно также основывалось на принципе всеобщего, а не сословно – корпоративного представительства, разделения исполнительной и распорядительной властей, создав условия для подъема промышленности и городского коммунального хозяйства. Серьезными недостатками «Положения» были не только значительный (налоговый) ценз, но организация выборов городских дум по трем разрядам, определявшимся по ранжированному списку плательщиков городских налогов. Немногочисленная группа наиболее состоятельных лиц, уплачивавшая треть всей суммы, получала право избрать треть гласных;те, кто внес в казну следующую треть, также имели право делегировать треть гласных и т.д. В результате абсолютное большинство горожан было лишено всякого представительства – не только наемные рабочие, число которых быстро росло, но и социально активные слои интеллигенции. Однако набор компетенций городских дум и управ постоянно ширился.

Как всегда бывало в России, за волной реформ после убийства Александра Второго народовольцами 1 марта 1881 г. последовал период реакции. Новые законы, принятые Александром Третьим в 1889 -–1892 гг., значительно урезали права местного самоуправления и были направлены на их превращение в исполнительные придатки для администрации президента. Земские служащие стали государственными, и им были присвоены чиновничьи чины (весьма низкие). Соответственно губернатор мог отныне назначать и смещать земских служащих, приостанавливать решения земских собраний и т.д. В городах налоговый ценз был заменен драконовским имущественным: право избирать городские думы имели менее 1 % горожан. Сократилась их свобода и в распоряжении своими бюджетами. Решения дум вступали в силу только после их утверждения губернатором или министром внутренних дел. Губернатр мог отдать распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом.Земские собрания и городские думы рассматривались правительством как звено государственного управления и все больше превращались в простых исполнителей принятых им решений (Анимица, Тертышный).

Единой общегосударственной системы земств так и не было создано. Проект закона о земстве после долгих мытарств в Думе застрял в Государственном Совете. Земские учреждения отсутствовали в волостях. В Сибири, в пограничных и отдаленных губерниях земств не было вообще. Думы значительных городов безуспешно ходатайствовали о придании своим поселениям статуса уездных земств, ссылаясь на почти полное отсутствие своих представителей в губернских собраниях и явно недостаточное – в уездных. Исключительно негативную роль сыграло стремление правительства любой ценой сохранить господство дворянского сословия в земских собраниях.

Вместе с тем в России возникла самобытная система местного самоуправления и административно – территориального деления, основанная на глубоких исторических традициях, хотя российское общество не смогло (не успело?) реализовать заложенный в ней потенциал демократического развития. Одним из несомненных достоинств была гибкость – учет этнических и культурных особенностей населения, сложившихся в специфических географических условиях структуры хозяйства и т.д.

5.Административно- территориальное деление России в начале ХХв.

Территория Российской империи продолжала почти непрерывно расширяться. В нее в Х1Х в. были включены часть нынешнего Северного Кавказа, Закавказье, Средняя Азия, левобережье Амура. Естественно, на новых территориях формировались новые губернии, края, генерал – губернаторства и наместничества, делившиеся на области. В состав России вошли Бухарское и Хивинское ханства. Росло число административных единиц, уточнялись их границы, но при этом административное деление центральной части оставалось весьма стабильным (Тархов, 2000).

К 1913 г. в Российской империи насчитывалось 77 губерний, в том числе 49 – управляемых по Общему учреждению, 4 – сибирских, 10 – царства Польского, 7 – кавказских и 8 – финляндских; 18 областей, из них 5 – кавказских, 3 – туркестанских, 5 – «степных», 4 – сибирских, Закаспийская и Войска Донского, один округ в составе Кавказского края (Закатальский) и остров Сахалин, а также 6 городов, не входившие в состав губерний и выделенные в градоначальства – Петербург, Кронштадт, Одесса, Николаев, Севастополь, Керчь – Еникале.

При этом на особом положении находилась Финляндия, имевшая собственную конституцию, а Хивинское ханство, Бухарский эмират и Урянхайский край (Тува) считались самостоятельными государственно – территориальными образованиями, формально находившимися «под покровительством» России.

Внутригубернское и внутриобластное деление было различным в зависимости от местных и национальных особенностей – уезды, округа, края, волости, гмины, станицы, улусы и пр., всего около 20 тыс. различных территориальных единиц. В Польше и Финляндии на базе их конституций и законодательства возникли особые системы местного самоуправления. В прибалтийских губерниях наряду с общероссийскими продолжали действовать традиционные корпоративные и местные учреждения. Народы средней Азии, Закавказья, Сибири и Дальнего Востока имели собственные традиционные органы управления и самоуправления, в деятельность которых царские чиновники практически не вмешивались. Например, в Хивинских и Бухарских ханствах еще в начале ХХ века в соответствии с местными законами и обычаями преступникам публично отсекали головы.

На многих территориях, уже давно вошедших в состав российского государства, также сложились особые модели местного самоуправления. Например, в казачьих регионах принималась во внимание приверженность людей к демократическим методам управления, широкое распространение коллективного (юртового) землепользования, специфика быта и культуры. Высшие чиновники казачьих областей и округов (отделов) назначались военным министерством, но на уровне станиц и хуторов казаки сами избирали атаманов и главным органом местной власти были сходы – казачьи круги. На Урале земства были слабо развиты наряду с общероссийской администрацией существовали административные горнозаводские округа. «Горные» власти обладали не только производственными, но и административными и социальными функциями.

Таким образом, единообразие на «верхнем» уровне управления сочеталось с учетом исторически обусловленных особенностей организации жизни различных народов на местах.

Унитарный характер государства смягчался и тем, что, помимо административного принципа, Россия делилась на 62 православные епархии, 14 военных, 12 судебных, 15 учебных округов. Несовпадение границ губерний и округов – важная черта, препятствующая концентрации разнообразных форм власти в одних и тех же региональных центрах путем сговора властей либо иным образом.

В целом внутреннюю политику царской России можно, по мнению Г.В.Марченко (Марченко Г.В. Указ. соч., С.153), охарактеризовать как последовательно – жесткую (особенно в части подавления национальных и социальных конфликтов), направленную на достижение однородной национально – территориальной структуры государства на региональном (губернском) уровне при сохранении национально – культурной автономии на уровне местного самоуправления и поэтапной русификации нерусских народов. В отличие от последующего советского периода основные принципы государственной региональной политики Российской империи провозглашались открыто:

- национальные автономии не создавались в глубинных районах Империи;

- автономное управление на своей территории давалось лишь казакам и народам, доказывавшим «преданность» короне (калмыки, каракалпаки, ногаи и др.);

- автномия касалась только внутринациональных вопросов, но не управления регионами, - они входили в состав губерний и генерал – губернаторств;

- автономии имели временный характер, регионы со значительной долей коренного населения постепенно русифицировались и становились губерниями;

- число генерал – губернаторсв постепенно сокращалось, но компенсировалось тем, что во главе пограничных губерний стояли губернаторы – военные (в конце 19 в. – в 16 губерниях).

В то же время понятно, что к началу ХХ в. АТД во многом не удовлетворяло требованиям времени. Прежде всего, быстрое укрепление этнической идентичности экономически наиболее продвинутых народов империи вызвало резкое недовольство границами губерний, игнорировавших этнические рубежи.

Так, компактный регион расселения татар на Средней Волге был разделен на пять губерний. Развитие промышленности ускорило рост центров угольно – металлургических районов, городов с выдающимся экономико – географическим положением (в устьях рек упортов, на пересечении магистралей и т.п.), далеко не все из которых были столицами. Например, торгово – промышленный и портовый центр Ростов – на – Дону сильно обогнал столицу Войска Донского Новочеркасск, который оставался городом купцов, чиновников и студентов, а текстильный Иваново – Вознесенск не уступал в развитии губернскому Владимиру. Частичные изменения сетки губерний на окраинах державы происходили, но по политическим и иным причинам они были явно недостаточны, чтобы адаптировать систему АТД к социальным и экономическим потребностям времени. Назрели крупные изменения, реализованные уже в советский период.