Глава 41. Местное самоуправление в современной россии: состояние, проблемы, перспективы.

В современной России продекларированная система местного самоуправления носит либеральный характер. Ее конституционно – правовые основы разработаны с учетом Европейской хартии местного самоуправления, международного опыта и исторических особенностей государственного устройства Российской Федерации.

В последние годы после принятия Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имело место интенсивное развитие муниципльного законодательства. На федеральном уровне были приняты: законы об основах муниципальной службы, о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества и др. В субъектах Федерации были приняты законы, определяющие порядок создания, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; общие принципы формирования и управления муниципальной собственностью; порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; правовой статус муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления. Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. были утверждены «Основные положения государственной региональной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ.

На сегодня правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют: во – первых,Конституция Российской Федерации (ст.3, 12,72, 130 – 133), Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, другие федеральные законы; во – вторых, конституции, уставы и законы субъектов Федерации; в – третьих, уставы муниципальных образований и другие правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме этого, составной частью правовой основы местного самоуправления являются основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления после ее ратификации Россией в 1998 г.

Конституция Российской Федерации не просто признает и гарантирует местное самоуправление на всей территории России как особую форму осуществления народовластия, но относит местное самоуправление к основам конституционного строя Российской Федерации (ст.3 и 12). Признавая право граждан на местное самоуправление, Конституция гарантирует его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических, национальных и иных местных традиций как через прямые, так и через представительные формы демократии.

Конституционные нормы регламентируют местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, не подчиняя его системе государственной власти. Вместе с тем, определяя сферу его деятельности в вопросах местного значения, Конституция допускает делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Нормы Конституции России о местном самоуправлении получили развитие в федеральном законодательстве, где более конкретно определяются единые принципы формирования и развития правовых, территориальных, организационных и финансово -–экономических основ местного самоуправления.

Более развернутое определение местного самоуправления содержится в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. Статья 2 данного закона гласит: “Местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерацией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций”.

На базе федерального законодательства и с учетом требований Европейской хартии местного самоуправления разрабатывается правовая основа местного самоуправления уже на уровне субъектов Федерации.

Важное местно в системе нормативно – правовых актов о местном самоуправлении принадлежит указам Президента и постановлениям Правительства Российской Федерации. Юридически не менее значимыми являются постановления Конституционного суда России, затрагивающие проблемы местного самоуправления.

Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации (п. “н” ч. 1 ст.72) установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектовважное место в регулировании деятельности местного самоуправления наряду с федеральным законодательством принадлежит правовым актам субъектов Федерации. На уровне регионального законодательства регулируются ногие вопросы, связанные с муниципальными выборами, местным референдумом, муниципальной службой, а также порядком образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, формирования местных бюджетов и т.п.

Важным элементом правовой основы местного самоуправления являются уставы муниципальных образований, в которых соответственно определяются: 1) границы и соств его территории; 2) вопросы местного значения, относящиеся к его ведению; 3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; 6) срок полномочий депутатов предствительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; 7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления ; 9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращенияполномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления , основания и порядок прекращения полномочий; 11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления; 12) условия и порядок организации муниципальной службы; 13) экономческая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; 14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций; 15) другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц в соответствии с законами РФ и законами субъектов РФ. (Халипов В.Ф. Наука о власти. Кратология. М., 2002, С. 283 – 284).

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и подлежит государственной регистрации.

организация и формы осуществления местной власти в данном образовании, их территориальные и финансово – экономические основы, а также конкретные вопросы, связанные с компетенцией и порядком деятельности выборных органов и должностных лиц местного самоуправления.

2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство определяют территориальные основы местного самоуправления. Согласно ст.131 Конституции, «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Дополняя конституционные нормы, федеральное законодательство (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Гражданский кодекс Российской Федерации) связывает вопрос о территориальной организации местного самоуправления с муниципальным образованием, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Речь прежде всего идет о территориях отдельных поселений: городов, поселков, деревень, станиц и т.п., а также нескольких отдельных поселений: районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и т.п.

Для более точной идентификации и обозначения территориальных единиц местного самоуправления в рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за гражданским кодексом РФ (первая часть) в отечественную нормотворческую практику была введена категория «муниципальное образование».

В глоссарии Федерального закона о местном самоуправлении указывается, что муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и ыборные органы местного самоуправления.

При этом следует помнить, что муницпальное образование отличается от обычного поселения тем, что в его пределах осуществляется местное самоуправление, которое нельзя даже временно заменить государственным управлением (ибо государство – внешняя по отношению к местным коллективам сила).

Помимо этого, в научной литературе иногда происходит отождествление понятий «муниципальное образование» и «местное сообщество». Однако следует помнить, что местное сообщество – более широкое понятие, которое обозначает историческую, культурную и соседскую общность людей, скрепленную корпоративными интересами граждан, социальными и духовными связями, возникающая как результат стремления людей к улучшению условий совместного проживания. Нас же в рамках нашей дисцплины интересуют прежде всего муницпальные образования.

По статистике, на территории Российской Федерации 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах. Одновременно в 6 регионах муниципальные образования функционируют на уровне административных районов; в 37 – на уровне административных районов и городов; в 23 – на уровне административных районов, городов и сельских округов; в 5 субъектах – на уровне сельских округов и поселков; в 11 – на уровне городов, сельских округов и поселков; в 5 субъектах РФ территории муницпальных образований либо до сих пор не определены, либо определены частично (См.: Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов – на – Дону, 2001, С. 92 – 93). Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляет от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе – четыре, в Рязанской области – 29, в Воронежской области – 547). В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен избирателей. Половина муниципальных образований – это территории, на которых проживает до 1000 избирателей. Подобное многообразие муницпальных единиц указывает на то, что местное управление как институт в России еще не устаялось, и находится в переходном состоянии.

3. ВИДЫ И СТРУКТУРА ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ.

Говоря об организационных основах местного самоуправления, следует иметь в виду структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также организацию муниципальной службы.

Основываясь на положениях Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства, а также местного нормотворчества, население самостоятельно определяет организационную структуру местного самоуправления муниципального образования. Федеральное законодельство гарантирует населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В соответствии с нормами Конституции и федерального законодательства органы местного самоуправления подразделяются на выборные органы и иные органы местного самоуправления (формируемые не выборным путем).

Конституция Российской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем прямого волеизъявления. Например, путем муниципальных выборов, местных референдумов, собраний (сходов) граждан и др.

При этом следует иметь ввиду, что Конституция России и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливают обязательность наличия выборных органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции) и гарантируют гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (с.32 Конституции).

Для органов местного самоуправления не обязательно соблюдение принципа разделения властей на представительную и исполнительную. Глава местного самоуправления (местной администрации) может избираться как непосредственно населением, так и представителями выборного органа местного самоуправления. Эти вопросы регламентируются уставом муниципального образования. В соответствии с «Законом об общих принципах организации местного самоуправления» устав муниципального образования также определяет наименование органа местного самоуправления и наименование должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенцию, срок полномочий, подотчетность и другие вопросы.

Но в любом случае в муницпальных образованиях, уставы которых предусматривают введение должности главы местного самоуправления, возможно использовать только четыре основных варианта распределени полномочий между основными элементами системы местной власти:

а) если предусмотрена должность главы муницпального образования, избираемого представительным органом (Советом) из своего состава, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета и главы администрации выполняет глава муниципального образования;

б) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением, и согласно уставу глава муниципального образования входит в состав Совета с правом решающего голоса, то председатель Совета не избирается, глава администрации не назначается, а полномочия председателя Совета и главы администрации выполняет глава муниципального образования;

в) если предусмотрена должность главы муниципального образовани, избираемого населением, а согласно уставу глава муниципального образования не входит в состав Совета, то Советом избирается председатель Совета, а глава муниципального образования выполняет только функции руководителя местной администрации;

г) если предусмотрена должность главы муниципального образования, избираемого населением и население же согласно уставу само выполняет функции представительного органа, то Совет не формируется, а полномочия органов местного самоуправления реализуются в компетенции главы муниципального образования.

При этом, в случае избрания главы местного самоуправления обычно не используется модель «Совет – управляющий». В соответствии с которой глава администрации назначается на должность соответствующим представительным органом по результатам конкурса. В то же время назначенный глава администрации не может стать главой муниципального образования. Функции же председателя представительного органа обычно ограничиваются председательствованием на заседаниях Совета и организацей деятельности депутатов.

Таким образом, набор моделей организации местной власти на основе действующего законодательства достаточно широк. Из существующего многообразия местное соообщество призвано выбрать для себя именно ту модель, которая бы наилучшим образом способствовала достижению целей муниципального образования.

Наряду с этим, в Российской Федерации в рамках института местного самоуправления учрежден новый вид службы – муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Муниципальная служба не входит в систему государственной службы и не является ее структурной частью, и регулируется спецальм законодательством – муниципальным правом.

4. ФИНАНСОВО – ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ.

Экономические основы являются одним из глвных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муницпальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. На сегодняшний день в теории и на практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, сязанные с формированием и использованием муницпальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований (См.: Морозова Т.Г., Победина М.П., Поляк Г.Б. и др. Муниципальный менеджмент/Под ред. Т.Г.Морозовой. М., 1997, С.202). В рамках второго – как совокупность (система) взаимосязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных образований (См.: Пайкин Р.Б., Киниченко О.А. Проблемы формирования, использования и развития базы муниципальных образований в условиях местного самоуправления // Проблемы преобразования и регулирования социально – экономических систем. СПб, 1996, С. 86).

Эти два определения вполне гармонично сочетаются друг с другом, характеризуя различные стороны одного и того же экономического явления – причем если первое характеризует процесс формирования и использования материально – финансовых ресурсов муниципальных образований во взаимодействии с различными хозяйствующими субъектами, то второе – рассматривает указанное явление в его материально – вещественном выражении, т.е. раскрывает его состав и содержание.

Общепризнано, что эффективность современной системы местного самоуправления во многом определяется ее материально - финансовыми ресурсами. Говоря о финансово – экономических основах местного самоуправления, следует иметь в виду прежде всего местные бюджеты, внебюджетные фонды и иные финансовые ресурсы местного самоуправления, а также муниципальную собственность и имущество, переданные в управление органам местного самоуправления.

Государство в лице федеральных и региональных органов государственной власти обязано создавать необходимые экономические и финансовые предпосылки для развития местного самоуправления. В целях выравнивания финансового положения муниципальных образований органы региональной государственной власти оказывают им финансовую помощь из средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а также предоставляют на безвозмездной основе дотации или субвенции.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 № 154-Ф№ (в редакции от 21.03.2002), финансово – экономическую основу деятельности органов местного самоуправления соствляют:

• муниципальная собственность;

- имущество, находящееся в госсобственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

- иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

- местные бюджеты;

- местные налоги и сборы.

Важным источником финансовых доходов органов местного самоуправления является муниципальная собственность:

- имущество органов местного самоуправления;

- средства местного бюджета;

- муниципальные земли и природные ресурсы;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово – кредитные организации;

- муниципальный жилищный фонд и другие финансово – кредитные организации;

- муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

- иное движимое и недвижимое имущество.

Соответственно, муниципальные бюджеты образуются:

• из местных налогов и сборов;

- отчислений из федеральных налогов и налогов субъектов РФ;

- финансовых средств, переданных органами госвласти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий.

- поступлений от приватизации;

- поступлений от сдачи муниципального имущества в аренду;

- поступлений от местных займов и лотерей;

- часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- дотаций;

- субсидий;

- трансфертных платежей;

- иных поступлений.

Местные налоги и сборы делятся на три основных группы:

- налоги и сборы, установленные законодательными актами РФ;

- налоги и сборы, вводимые районными и городскими местного самоуправления, на территории которых находится курортная местность (налог на строительство производственных объектов; курортный сбор);

- налоги и сборы, установленные решением органов местного самоуправления ((например, сбор за право торговли, сбор с владельцев собок, налог на перепродажу автомобилей, с торговли вино – водочными изделиями и др.) (Якушев А.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2004, С. 91 – 92).

Итак, местное самоуправление в условиях Российской Федерации, являясь важной формой народовластия, гарантируется государством и осуществляется на территории определенного муниципального образования в рамках определенных полномочий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

5. ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ.

Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, самостоятельное решение вопросов местного значения. Государственная власть и местное самоуправление – две формы народовластия. Местное самоуправление является основой демократического строя,важнейшим элементом гражданского общества.

Наряду с этим, местное самоуправление выступает эффективным средством активизации граждан, удовлетворения самых насущных, повседневных потребностей человека, поддержания социальной и политической стабильности в обществе, воплощения разнообразных форм национально – культурного развития России.

Указ Президента РФ от 15.1099 № 1370 утверждает Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ для решения практических задач в сфере местного самоуправления, а также разработки соответствующих нормативных правоых актов.

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы. Основными принципами организации и деятельности местного самоуправления являются выборность органов, наличие необходимых полномочий, финансовых возможностей для реализации. Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнить. Конкретныеформы самоуправления устанавливаются в законах субъектов РФ. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений органов государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления.

Органы государственной власти Российской Федерации создают необходимые организационные, материальные и финансовые предпосылки развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в реализации прав на самоуправление.

Местное самоуправление активно взаимодействует с государственной властью, завершает систему органов власти страны. Это то последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. При этом оно обладает собственной компетенцией, котоая обеспечивается рядом конституционных гарантий:

- органы местного самоуправлени не входят в систему органов государственной власти;

- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

- население муниципальных образований самостоятельно решает вопросы местного значения; владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью;

- население самостоятельно определяет структуру органов местного самоупрвления;

- границы муниципальных территорий не могут быть измененыбез учета мнений жителей данных территорий;

- местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Объектом местного самоуправления является муниципальное образование. Муниципальными образованиями могут быть города, районы, поселки, сельские округа, иные населенные пункты или территории. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов РФ, исторических и иных местных традиций. Не допускается подчинение одних муниципальных образований другим муниципальным образованиям.

Решающим в выборе форм самоуправления являются волеизъявление населения, тип объективно сложившегося поселения. В достаточно крупных районах и селах образуются и представительные и исполнительные органы муниципальной власти (собрание представителейи администрация; комитет самоуправления и администрация и др.).

К предмету ведения местного самоуправления, закрепленного конституционно, относятся:

• управление муниципальной собственностью;

• установление местных налогов и сборов;

- формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

- осуществление охраны общественного порядка;

- иные вопросы местного значения.

Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к исполнению вопросы, не исключенные из их веденияи не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Городские и сельские муниципальные образования решают вопросы местного значения самостоятельно и под свою ответственность.Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Они устанавливают условия использования земель, создают муниципальные предприятия, организации, банки, выпускают ценные бумаги, регулируют предпринимательство, занятость, цены и тарифы, прогнозируют и планируют развитие территории.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с получением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Органами государственной власти принимаются решения, вызывающие дополнительные расходы местных бюджетов. Например, на местные бюджеты переложены:

- внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;

- компенсации семьям с детьми;

- дотации по коммунальным платежам;

- льготы ветеранам и другим малоообеспеченным слоям;

- размещение беженцев и других вынужденных переселенцев;

- обеспечение жильем и социальными услугами военнослужащих, работников суда, прокуратуры, других федеральных органов.

В связи с этим от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Доля местных доходов, закрепленных через налоги за районнными бюджетами, например, в Московской области составляет 25 %. Потому бюджетам муниципальных образований выделяются дотации из регионального бюджета на финансирование расходов, не обеспеченных собственными ресурсами.

Главы субъектов РФ вынуждены забирать из городов, районов – доноров деньши в фонд поддержки дотационных территорий. Дотационные территории привыкают к вливаниям и мало заботяться о развитии бизнеса, чтобы иметь больше налоговых поступлений. Кроме того, дотационные деньги используются бесконтрольно, так как по закону местные органы могут расходовать все средства, т.е. и собственные и дотационные, по своему усмотрению. Таким образом, местное самоуправление неэффективно без собственной экономической базы. Ненормальна и ситуация, когда в областном бюджете денег оказывается меньше, чем в бюджетах муниципальных образований.

Для выполнения возложенных на них функций органы местного самоуправления создают необходимые структурные подразделения. В городских муниципальных образованиях основными из них являются:

- комитеты и фонды имущества;

• земельные комитеты;

- комитеты (отделы) по инвестиционной политике;

- отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых технологий;

- отделы цен, тарифов, налогов;

- отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;

- службы регистрации, лицензирования;

- отделы труда и занятости

Сегодня местное самоуправление находится в стадиистановления. Идет процесс передачи сверху вниз управленческих функций, фнансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении местных вопросов. Формируются структуры местного подчинения, содержащиеся на деньги местных бюджетов и полностью подконтрольные местным жителям.

Полномочия местного самоуправления можно разделить несколько уровней. Город, поселок, сельский округ – нижний уровень (в странах Европы – это община, коммуна, муниципалитет), другой уровень – район (в странах Европы – департамент, кантон, округ). Уровни местного управления четко не установлены, что позволяет субъектам РФ по – своему решать этот вопрос. Конституционный Суд РФ постановлением от 24 января 1997 г. определил, что “район может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых имеет право быть муниципальным образованием”.

В настоящее время в России около 14 тыс. муниципальным образований. Право на решение о самоуправлении, т.е. выделении из района города, сельского округа, принадлежит главеи совету депутатов муниципального образования. Для выбора эффективных моделей местного самоуправления проводятся эксперименты в муниципальных образованиях. Например, в Псковской области изучаются две модели: в Печорском районе единицей местного самоуправления стали волости, а Пыталовский район функционирует как единое муниципальное образование.

В Нижнем Новгороде действуют советы общественного самоуправления, их регистрируют на правах общественных объединений. Организационно общественное самоуправление включается в ведении администраций района, города, которые ему делегируют определенные полномочия.

6. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайней низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание мунициальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительста Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся. До сих пор существуют проблемы в сфере правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальные образования ощущают недостаток финансовых средств, не завершен процесс формирования муниципальной собственности, не решен вопрос с муниципальнымим землями, остро ощущается нехватка высококвалифицированных специалистов в области муниципального управления.

Хотя при реформировании АТД действует золотое правило «если можно не менять, можно не менять», в сложившейся системе накопилось много недостатков, и оно, несомненно, будет эволюционировать. Среди общих недостатков системы местного самоуправления:

- усложненность иерархической структуры;

- неравноправие административно – территориальных единиц одного уровня: например, есть города областного и районного подчинения, районы, подчиняющиеся непосредственно области, и внутригородские районы в крупных городах;

- чрезмерная дробность и нарушение во многих случаях оптимального соотношения в численности административных единиц разных иерархических уровней;

- слабость многих районных центров и даже центров субъектов федерации.

Так, на 1 января 2000 г. в РФ насчитывалось 1087 городов, 2022 поселка городского типа, 24 307 сельских советов, сельских округов и волостей, 1868 районов и 325 городских районов и округов. Если в среднем на один субъект РФ (кроме Москвы и Санкт – Петербурга) приходится 21 административный район и 7 городов областного подчинения (в сумме 94 единицы – многократно больше оптимальных 10 – 15), в Башкортостане – 74, Алтайском крае – 71, Краснодарском крае – 66 и т.п. Естественно, что при таком обилии административно – территориальных единиц они резко отличаются по всем социально – экономическим параметрам. Усиливается мозаичность социально – экономического пространства, удорожается управленческий аппарат. В маломощных районах ввиду финансовой и кадровой слабости заведомо затруднено развитие местного самоуправления.

Естественно, что если все города, поселки, села заявят о переходе на самоуправление, то их число резко возрастет, что увеличит и расходы на управление. В действительности из – за имеющихся трудностей их количество населенных пунктов – потенцальных единиц местного самоуправления - имеет тенденцию к сокращению. Так, в Московской области в 1993 г. было 144 муниципальных образования, сейчас – 69, что увеличило разрыв между властью и населением (В СССР нижним уровнем власти были райсовет, сельсовет).

Так, только 40 % райцентров обладают статусом города, а в более чем половине райцентров насчитывается менее 10 тыс. жителей, что явно недостаточно для выполнения административных функций даже на уровне района. В ряде регионов городов среди райцентров еще меньше (Акименко, 1996).

Выбор конкретной модели местного самоуправления – прерогатива субъектов федерации. При этом с их стороны периодически возникают злоупотребления, наносящие ушерб всей системе муниципальной власти. Так, анализ результатов законотворческой деятельности субъектов РФ позволяет выявить следующие основные категории нарушений федерального законодательства о местном самоуправлении:

- изменение статуса органов местного самоуправления и придание им статуса органов государственной власти, особенно на уровне районов и городов ресубликанского, областного, краевого, окружного значения (Адыгея, Башкортостан, Ставропольский край, Татарстан, Якутия и др.);

- придание малым городам, сельсоветам, другим небольшим территориальным образованиям субъекта Федерации без учета мнения населения статуса территориального общественного самоуправления (Калмыкия);

- присвоение органами государственной власти субъектов Российской Федерации прав населения на формирование структуры органов местного самоуправления, на участие в изменении границ муниципальных образований, на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (Самарская, Архнгельская, Вологодская области);

- присвоение органами государственной безопасности субъектов Федерации полномочий органов местного самоуправления, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российкой Федерации» (Республика Калмыкия, где органами исполнительной власти в районах и в г.Элисте руководят уполномоченные (представители) Президента Республики, и Республка Татарстан, где Президент непосредственно назначает глав органов местного самоуправления);

- использование неправовых административных форм воздействия на органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (Удмуртия) (Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. Ростов – на – Дону, 2003, С.120 - 121).

Все эти проявления противоречит и нормам Конституции, закрепляющим принцип автономии и самостоятельного определения населением структуры органов местного самоупрвления (Ст.131, п.1), и положениям Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоупрвления в Российской Федерации», где прямо записано, что «образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается» (ст.17, п.3).

Наряду с указанными отклонениями, сущестует проблема неопределенности политико – правового статуса органов местного самоуправления в системе власти РФ. С одной стороны, в действующей Конституции прямо записано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти. В то же время, непосредственно связанные с укреплением единой властной вертикали Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоупрвления в Российской Федерации» (Российская газета, 2000, 8 августа, С.5), и создание института полномочных предствителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Юридически подкрепленное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849, формально несколько ограничили автономию местных органов влсти.

Так, например, в соответствии с Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» высшие должностные лица государственной власти субъектов Рф, а также Президент РФ лично получили право на отрешение глв муниципальных образований от должности, а федеральный парламент – такое же право на роспуск представительных органов местного самоуправления (ст. 49, п.3). Внешне, как полагают эксперты, это является прямым нарушением конституционного принцпа организацонной обособленности местного самоупрвления. Однако фактически указанные прерогативы государственной власти являются санкцией в отношении лишь тех предствительных органов и глав местного самоуправления, которые игнорируют решение суда и не принимают мер для приведения изданных ими нормативных правовых актов в соответстве с действующим законодательством, и потому реальной угрозы самостоятельности местного самоуправления представлять не могут.

То же самое справедливо и в отношении положения п.7. ст.49 анализируемого закона, которое предоставлет главам исполнительной власти субъектов РФ, а также Президенту РФ право на назначение временно исполняющих обязанности глав муниципальных образований. Однако указанная норма не может существенно уменьшить втономию органов местного самоупрвления, поскольку, с одной стороны, распространяетс лишь на период муниципального «безвластия», т.е. до вступления в должность вновь избранного главы местного самоуправления, а с другой – изначально предоставляет возможность местному населению предусмотреть иной порядок действий в уставе муниципального образования.

Определенные вопросы вызывает п.4. ст.7 Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе, наделяющий полномочного представителя првом направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа. В то же время экспертным сообществом выражается надежда на то, что информация, исходящая от соответствующей категории государственных должностных лиц, будет иметь для местных органов власти исключительно рекомендательный характер, что в итоге сохранит их автономию.

Неопределенность в статусе институтов местного самоуправления, в свою очередь, порождает целый ряд проблем:

- федеральное законодательство, касающееся основ муниципального управления, повторяет ту модель, которая когда – то породила “парад суверенитетов” регионов РФ;

- “парад муниципальных суверенитетов” (пик которых пришелся на 1998 – 1999 гг.) вызвал волну региональных конфликтов по линии “административные субъекты Федерации – администрация муниципалитета областного центра (столицы)”;

- институциональная “яма”, возникшая в отношениях власей региона и муниципалитета, начала превращаться в “ров”, разделяющий враждующие фракции региональной элиты;

- названные обстоятельства ведут к административно – политической нестабильности на местном уровне, важнейшим “ферментом” которой является мобилизация управленческой власти для решения межгрупповых конфликтов;

- экономическим следствием данной ситуации оказывается разрушение бюджетного равновесия;

- своеобразная “автаркия” органов муниципальной власти обусловливает почти полную “закрытость” реальных муниципальных бюджетов и ем самым – возникновение коррупциогенной среды;

- хроническое отсутствие средств у городских сообществ влечет за собой ряд серьезнейших инженерно – технологических последствий: происходит физический износ инженерных коммуникаций и систем жизнеобесечения крупных городов. (С.В.Борисов, А.В.Дахин, А.С.Макарычев. Без победителя: выборы мэра Нижнего Новгорода. – Полис, 2002, № 6, С.84).

Среди российских исследователей существуют различные подходы к объяснению причин указанных недостатков. В качестве основных причн, сдерживающих развитие местного самоуправления в РФ, Б.Р.Пайкин, например, называет:

1) недооценку, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

2) низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется прежде всего в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы начуных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения;

3) отсутствие у местных властей опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. Не имея опыта создания муницпальных финансово – хозяйственных структур и в то же время худо – бедно существуя за счет государственных дотаций, многие муниципалитеты не признают значение формирования предпринимательской среды в качестве реального способа подъема экономики и решения местных проблем;

4) отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти – за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных актах гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, конмплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия;

5) явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых в некоторых регионах России (Пайкин Р.Б. С.11).

По мнению Л.В.Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

1) отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно – правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельности различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления В России, совершенно не скординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

2) значительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К певой из них следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств – прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения.

Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо важнее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т.е. самый сильный стимул сопротивления – экономический интерес (Гильченко Л.В. Реформа местной власти в России: анализ состояния и ислледование проблем сановления местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998, С. 15 - 16).

Н.А.Емельянов к данному список относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечя, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самолуправления, будучи искренне уверены в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой – не знают своих прав, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти (Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Москва – Тула, 1997, С.453).

Сегодня существуют различные подходы к решению вышеназванных проблем, и в целом – к выстраиванию и “встраиванию” органов местного самоуправления в систему властных отношений в современной России. Так, как полагают эксперты, в основе сегодняшних подходов Кремля к местному самоуправлению лежит представление о том, что конституционный принцип самостоятельности муниципальной власти не должен противоречить принципу целостности российского государства, что она не должна “зависать” между государством и гражданами и из формы их самоуправления превращаться в самоуправство бюрократии.

Носители либеральных взглядов выступают против дальнейшей централизации системы управления и, соответственно, против включения органов местного самоуправления в единую “вертикаль власти”, поскольку это “резко усиливает организационно – управленческие риски” и “консервирует сложившуюся ситуацию”. Либералы исходят из того, что “местное самоуправление – явление общественной жизни, а не государственной власти”.

Их оппоненты, напротив, настаивают на все большей централизации управления муниципальными образованиями. Так, авторы доклада Центра ПФО “Государство. Разграничение полномочий” предлагают расширить контроль губернаторов за деятельностью муниципалитетов и включить города в число субъектов федеративных отношений. “Необходимость внешнего вмешательства в деятельность муниципальных образований” авторы доклада объясняют “недоразвитостью” местных органов, их выпаданием “из – под контроля госвласти”, что мешает реализации “унифицированных норм”, диктуемых федеральным законодательством” (С.В.Борисов, А.В.Дахин, А.С.Макарычев. Без победителя: выборы мэра Нижнего Новгорода. – Полис, 2002, № 6, С.83).

Комиссия во гласе с Д.Козаком, созданная по распоряжению Президента, склоняется к введению в России новой единицы власти – муниципальных округов, администраторам которых планируется передать значительную часть финансовых полномочий, принадлежащих сейчас мэрам. Посколько, по проекту, такие "сити - менеджеры" должны назначаться представителями входящих в округ городов, переход к подобной системе даст губернаторам дополнительные рычаги влияния.

Наконец, многие российские политические деятели вообще считают практику выборности глав местного самоуправления излишней и призывают отказаться от нее.

Так или иначе, после принятогов октябре 2003 г. закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” до 1 января 2006 г. институт местной власти в стране должен претерпеть существенные изменения. В частности, согласно новому закону, должно увеличиться общее число муниципальных образований в России. Помимо нового административно – территориального деления, органы местного самоуправления получают в распоряжение собственную финансовую базу, что ликвидирует их финансовую зависимость от глав регионов. Предполагаются и изменения в статусе городов и районов: отныне они должны наниматься на работу по контракту. При этом до 31 марта 2005 г. региональные законодатели должны принять около 30 законов о новых муниципальных образованиях, а с 2006 г. новые структуры уже должны приступить к работе.

Реализция положений этого закона сразу же сталкивается с целым рядом проблем. И главная проблема связна с тем, что, в соответствии с законом, регионам предписано дробить действующие муниципальные образования и создавать новые. Одновременно вышеупомянутый Закон требует определения собственных доходных источников для каждого из уровней власти – Центра, регионов и местного самоуправления.

Реализации этого положения противоречит современная практика, в рамках которой практически все основные финансовые поступления измыаются из регионов на федеральный уровень, и после этого распределяются по местным территориальным единицам. В результате процветает стихийная лоббистская деятельность, а стимулирование перспективных точек роста на местах систематически не осуществляется (Крутиков А. Вместо самоуправления – иждивенчество. // Независимая газета, 2004, 26 апреля, С.11). Подобная система централизации и последующего централизованного распределения финансовых ресурсов на местный уровень неэффективна, поскольку лишит местные сообщества стимула к активности и превратит их в иждивенцев.

Одновременно существует неопределенность по вопросу о разграничении полномочий между Центром, регионами и уровнем местного самоуправления, и отсутстуют поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы по зкреплению доходных источников. Устанавливающие порядок в этих вопросах законопроекты до сих пор не приняты Государственной Думой.

Возникает вопрос о финансовых возможностях органов местного самоуправления в связи с тем, что в рамках намеченной реформы Федеральный центр планирует переложить на уровень местной власти проблемы строительства, содержания дорог и местных сооружений, ЖКХ, пожарную охрану и т.п. Однако простое механическое объединение прежних дртационных единиц местного уровня в одну не решает проблемы, если у них априори отсутствовала налогооблагаемая база.

Наконец, очевидно стоит и проблема кадрового обеспечения создаваемых органов местного самоуправления. Поскольку, при кратном увеличении числа муниципальных образований на каждой новой территории нужно будет создать как минимум четыре штатных единицы муницпальных служащих – глава дминистрации, заместитель, бухгалтер и делопроизводитель – что весьма проблематично в условиях дефицита квалифицированных кадров мунициальной службы.

Таким образом, все вышенаванное позволяет предположить, что процесс реформы местного самоупрвления будет сопровождаться определенными трудностями и потребует корректировки некоторых положенных в его основу подходов. Действительно, реформа идет медленно, с огромными трудностями, однако, несмотря на все издержки переходного периода, все же носит поступательный характер.

Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что к настоящему времени в стране проделана серьезная работа по созданию законодательной базы местного самоуправления, а также сформирован слой новых муниципальных политиков, заинтересованных в результатах проводимой реформы.

Иными словами, закон основывается на «поселенческом», а не на административно – территориальном принципе местного самоуправления. Введено понятие «муниципальное образование»: им может быть район, волость, село, группа сел, микрорайон или жилой комплекс в городе.

Муниципальное образование имеет собственность, бюджет и выборные органы.