Глава 15. Идеи областной и национально - культурной автономии как альтернативы федерализму

1. КРИТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА В РУССКОЙ ОБЩЕСТВЕННОЙ МЫСЛИ. ИДЕЯ НАЦИОНАЛЬНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ КАК АЛЬТЕРНАТИВА ФЕДЕРАЛИЗМУ.

Одним из первых оппонентов федерализма в русской политической мысли выступил известный идеолог декабризма, глава «Южного общества» П.И.Пестель, программа революционных преобразований которого – «Русская правда» – стала первой республиканской программой в истории революционного движения России. В составленной им «Русской Правде», Пестель указывал на слабость власти как на основной недостаток государства федеративного типа. В особенности же он считал непригодным федерализм именно для России. Пестель аргументировал свою позицию так: «Что же в особенности касается России – то, дабы в полной мере удостовериться, до какой степени федеративное преобразование государства было бы для нее пагубным, стоит вспомнить, из каких разнообразных частей сие огромное государство составлено. Области его не только различными учреждениями управляются, но совсем различными языками говорят, совсем различные веры исповедуют; жители оных совсем различное происхождение имеют, к различным державам некогда принаждлежали; и потому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что сии разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но даже, может быть, и бытие свое между большими и главными государствами. Она тогда снова испытает все бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенный древней России удельною системой, которая также не что иное была, как род федеративного устройства государства» (Алексеев Н.Н. Советский федерализм. // Мир России – Евразия. М., 1995. С.158).

Таким образом, недостатки федерализма как системы, заключаются, по мнению П.И.Пестеля, в следующем:

1) слабость верховной власти;

2) ослабление связей между областями;

3) слабая связь с областей с государством в целом;

4) отсутствие общегосударственного патриотизма, подмена его областничеством (См.: Куприц Н.Я. Из истории государственно – правовой мысли дореволюционной России Х1Х в. М., 1980. С. 37 – 38).

Исходя из этих соображений, конституционный проект Пестеля последовательно отрицал возможность использования федеративного начала в преобразованной по "Русской Правде" России. Согласно пестелевскому проекту, будущая Российская республика должна быть единым и нераздельным государством с сильной централизованной властью. Во главе государства он ставил одну палату – Народное Вече, избранное окружными поместными собраниями и образующее единое всенародное представительство. В плане административно – территориального устройства Россия должна представлять собой федерацию из 10 областей и 3 уделов: области подразделяются на губернии (по 5), губернии – на уезды, а уезды – на волости.

Помимо этого, все составляющие Россию народы признаются русскими и составляют единый народ (формируют единое гражданское состояние). В таком устройстве Россия будет иметь вид «Единородства, Единообразия и Единомыслия»;

Национальное самоуправление предоставляется только Польше, но при условии бесприкословного соблюдения порядков, определенных «Русской правдой».

Но вместе с тем по своему административному строению Россия, по проекту Пестеля, должна была развить систему местного самоуправления на областной основе. При этом автор «Русской Правды» был последовательным защитником начала областного деления России, а не деления по принципу национальному. Какждая область делилась у него на округа, каждый округ на уезды, а уезды на волости. В каждой из этих трех последних территориальных единиц организовывались народные собрания, которые разделялись на земские и наместные. Первые созывались в волости и состояли из всех правоспособных граждан. Они обладали только избирательными функциями и расходились, избрав депутатов в волостные, окружные и областные наместные собрания по особой пропорции. Последние же «занимались всеми делами, народному соучастию представленными». Таким образом, области не должны были обладать никаким особым представительством в верховных органах власти, что лишь подтверждает наличие у Пестеля серьезных опасений в отношении любых элементов федерализма в государственном устройстве.

В более позднюю эпоху критиками федерализма выступили славянофилы в лице И.С.Аксакова, А.С.Хомякова, И.В. и П.В. Киреевских и др., отрицавшие саму возможность федеративного устройства России. Как известно, основополагающей идеей славянофильства была вера в особый путь русского исторического развития. Неслучайно, что в своих трудах они избегали самго слова «федерация». По убеждению славянофилов, Российское государство – это единое и неделимое достояние всех его народов. В основе этого государства лежит соборно - общинный уклад, основанный на принцпах «православия, самодержавия и народности». При этом любое дробление, секуляризация внутреннего устройства России приводит к искажению ее соборно – общинной природы. В силу этого любые покушения патриархальный быт народа и единство Российского государства представляются славянофилам недопустимыми (См.: Цимбаев Н.И. Славянофильство. М., 1986, С. 212 - 237).

Во многом сходная с суждениями славянофилов, опирающаяся на глубокий анализ национальной истории, критика федерализма применительно к России содержится в трудах известного российского юриста - государствоведа Б.Н.Чичерина. По его мнению, идеи федерализма, порожденные римским правом и историческим опытом западноевропейских народов, подлагают наличие договорных отношений между сюзереном и вассалами, между сословиями, общественными и территориальными союзами, поэтому союзным и федеративным государствам более присущи республиканская, нежели монархическая, форма правления. Поэтому федерация – хорошая политическая форма для народов, которые не знали монархической традиции. В самодержавной России, полагал Чичерин, нет условий для федеративных отношений, а утверждение федерации привело бы к крушению исторической российской государственности.

Продолжающий традиции основанной Б.Н. Чичериным «государственной школы» российский првовед А.И.Градовский подробно исследует в своих трудах федерализм как модель государственного устройства. При этом, несмотря на оппозиционность его политических воззрений, он видит Россию единым унитарным государством во главе с императором, предоствляющим широкие права земскому самоупрвлению (См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб, 1875. Т.1.. С. 2 – 6).

Российский правовед А.С.Ященко в начале ХХ в. изложил свои воззрения на федерализм в книгах «Международный федерализм» и «Теория федерализма». В названных рработах автор исследует не только теорию федерализма, но и саму историю вопроса, его становление и развития. Особый акцент он сделал на сопоставлении достоинств и недостатков федерализма. Согласно мнению А.С.Ященко, федеративный срой имеет то преимущество, что он препятствует установлению тирании и абсолютизации. Поэтому в государствах, основанных на началах федерализма, центральная власть действует через крупные коллективные сообщества, которые способны противосоять абсолютистским тенденциям (См.: Ященко А.С. Международный федерализм. М., 1909. С.290 – 301). В то же время, придя к выводу о неустойчивости федерализма и его преждевременности для России, он писал: «Форма федеративная вся построена на соглашениях, на взаимных уступках, очень хрупка и неустойчива; для своего более или менее нормального функционирования она требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам и, в особенности, - решениям беспристрастного и нейтрального суда, разрешающего конфликты между центральными и местными властями. Но даже у народов, наиболее способных подчинению закону и судебным решениям, мы видим неизбежную диктацию к образованию унитарного государства. Такова уж тенденция политического развития человеческого общества. Мы не думаем, что есть основание изменить этот общий взглядна федерализм специально для России … Если в России нужно противодействовать всякому федеративному течению как жизнеразрушительному, то, наоборот, следует всячески содействовать разумному и целесообразному самоуправлению как жизнь созидающему и утверждающему началу» (Ященко А.С. Теория федерализма. Юрьев, 1912, С. 785 – 786).

Известный русскй философ и юрис И.А. Ильин видел в установлении державно – унитарного правления залог для полноценного развития всех народов, населяющих пространство России – Евразии. При этом в самой идее о том, что «...Россия должна стать федеративным государством», высказаываемой рядом либералов и революционных демократов, он видел попытку расчленения России (См.: Ильин И.А. Наши задачи. М,, 1992. Т.2. С. 179 – 180). Согласно И.А. Ильину, федеративное устройство невозможно в России в силу ее объективныъ характеристик, в условиях, когда «...налицо множество национальностей, различных по языку, по крови и по религии, федеративное объединение их будет почти невероятным» (Там же. С.176). В то же время распад Российского государства, про предсказанию Ильина, может вылиться в трагедию вселенского масштаба: «Расчленение его явилось бы невиданной еще в истории политической авантюрой, гибельные последствия которой человечество понесло бы на долгие времена» (Там же. С. 255).

Однако, помимо критики, российске государствоведы и правоведы стремилсь найти конструктивную альтернативу федерализму в форме идей национально – культурной и местной автономии. Так, известный российский ученый С.А. Котляровский в своей работе «Конституционное государство (опыт политико – морфологического обзора)» также пришел к выводу о том,что Россия по своей государственной структуре является строго централизованным унитарным государством. В то же время, осознавая необходимость привить элементы федерализма унитарному государству, он предлагает широкую реформу «местного самоуправления в смысле решительного перемещения и власти, и материальных средств из центра, а ткже ее экономического, географического и племенного разнообразия» (Котляровский С.А. «Конституционное государство (опыт политико – морфологического обзора)». СПб., 1907. С.79).

Однако наиболее последовательную концепцию автономии и местного самоуправления в русской дореволюционной политико – правовой мысли разработал известный правовед - конституционалист Н.И.Лазаревский. По его убеждению, именно развитие начал автономии и местного самоуправления может обеспечить переход России от абсолютизма к конституционным формам правления (Лазаревский Н.И. Автономия. СПб., 1906. С.30 – 32). По мнению исследователя, автономия предполагает «известную самостоятельность (или известный род самостоятельности) местных учреждений в делах административных. Понятие автономии обнимает не только администрацию, но и самостоятельное осуществление местными учреждениями известной доли законодательной власти» (Там же. С.5). Права автономии ограничены, они определяются законами центральной власти. (Там же. С.7 – 9). Государство в условиях развития широкой автономии и самоуправления сохраняет свое единство, так как повсеместно действует одна верховная власть 9Там же. С. 11 – 18).

Своеобразная альтернатива федерализму была предложена «сибирскими автономистами» (областниками) Х1Х в. – Г.Н.Потаниным и Н.М.Ядринцевым. Так, Г.Н.Потанин в своей работе «Областная тенденция в Сибири» утверждал, что по отношению к остальной России Сибирь выступает как колония. В силу этого он считал необходимым выделение Сибири в самостоятельное целое с собственной законодательной Думой и исполнительными органами (См.: Потанин Г.Н. Областная тенденция в Сибири. Томск, 1907, С. 40 – 42). Эти органы, по его замыслу, должны были разработать общий план обустройства Сибири, правильного ведения хозяйства и «защиты естественных богатств Сибири от государственного расхищения и защиты сибрского труда от эксплуатации в пользу московской мануфактуры» (Там же. С. 44).

В то же время, в отличие от Н.М.Ядринцева, Г.Н.Потанин отвергал национальный принцип территориального устройства Сибири. Н.М.Ядринцев, в частности, предлагал создать специальные органы представительства местных народов Сибири, а русское население подчинить центральной власти России. Г.Н.Потанин, напротив, не явязывал областничество с национальной идеей, полагая, что «основа Сибирской идеи чисто территориальная» (Там же. С.45). Общесибиским органам, согласно Г.Н.Потанину, должно подчиняться все население, формирующее этот орган. Идеи областников нашли свой отзвук в создании Сибирской республики, существовавшей в период Гражданской войны, а также в прогаммах «сибирской автономии», выдвигавшихся на заре 90 – х гг.

2. ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНО – КУЛЬТУРНОЙ И НАЦИОНАЛЬНО - ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ Х1Х – ХХ вв.

В российской политике начала ХХ в. эти идеи государственного единства последовательно (хотя и с определенными различиями) отстаивали две крупнейших партии либеральной буржуазии – кадеты (Партия Народной Свободы) и октябристы («Союз 17 Октября»). В программе октябристов желаемая модель государственного устройства описывалась так: «Мы безусловно полагаем необходимым сохранение единства и нераздельности Российского государства, понимая под этим сохранение за ее строем исторически сложившегося унитарного характера и допуская известное автономное государственное устройство лишь для Финляндии… При широком развитии местного самоуправления на всем пространстве Империи, при прочно установленных основных элементах гражданской свободы, при участии равно всех русских граждан, без различия национальности и вероисповедания в создании правительственной власти, при признании за отдельными национальностями права на удовлетворение и защиту своих культурных нужд в пределах, допустимых идеей государственности и интересами других национальностей, такое положение, отрицающее идею федерализма в применении к русскому государственному строю, вполне допускает объединение отдельных местностей Империи в областные союзы для разрешения задач, входящих в пределы местного самоуправления, и нисколько не препятствует местным особенностям и интересам различных национальностей найти себе выражение и удовлетворение в законодательстве и управлении, основанных на признании безусловного равенства в правах всех русских граждан" (Цит по: Зубов А. Будущее российского федерализма. – Знамя, 1996, № 4, С.174). Таким образом, речь здесь идет об унитарно – монархическом государстве, гарантирующем своим инонациональным подданым национально – культурную автономию.

«Партия Народной Свободы» (кадеты), в отличие от октябристов, соглашалась использовать принцип областной автономии для ряда нерусских местностей Империи. Но автономия не имела для кадетов ничего общего с федерализацией. Лидеры партии пытались доказать, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из – за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют. Преобразование же России по национальному принципу, создание федерации народов, по их мнению, неизбежно должны были привести к трениям, спорам и вооруженным столкновениям. Как полагал один из лидеров партии кадетов Ф.Ф.Кокошкин, невозможно одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, а также определить пределы компетенции членов федерации, допуская территориальную автономию лишь для Польши и Финляндии. Поэтому в представленном партией проекте Основного закона Российской империи нет ни одного слова о федерации, а присутствует лишь тщательная проработка принципов местного самоуправления.

В качестве конструктивной альтернативы (причем достаточно обоснованной) федерализму и жесткому унитаризму в истории России выступала идея областной автономии. Она предполагала предоставление такой автономии ряду наиболее развитых в государственном отношении народов, сохранивших собственную правовую традицию и самоуправление, и включала в себя право на использование в местном делопроизводствеи образовании коренных (национальных) языков. Определенные возможности для этого давала 3 статья Основных Государственных Законов Российской Империи, гласившая: ”Русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях. Употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами”. Однако это разумное положение на практике нередко искажали казенно - русификаторские распоряжения администрации - не способные, однако, переломить преобладающего стремления народов России к сохранению государственного единства.

Подтверждением этого многовекового стремления является позиции национальных движений Империи после опубликования царского манифеста от 17 октября и начала думского периода российской политической истории. В итоге политические элиты практически всех крупных нерусских народов Империи – поляки, литовцы, украинцы и др. – отказались после 1905 г. не только от независимости, но и от самой идеи федерализации. Национальные партии, продолжавшие отсаивать идеи “самостийности”, потерпели неудачу на выборах в первую Государственную Думу. В самой же 1 – ой Думе и Польское Коло, и Украинская Громада, и депутаты от Литовской демократической партии требовали только автономии в составе единой Российской империи.

Известный юрист думского времени, умеренный польский социалист Людвиг Крживицкий так характеризовал сдвиги в политических настроениях польского общества: “Национал – демократия уже в 1904 году отбрасывает требование независимой Польши как ненужный балласт. Польская социалистическая партия… начинает говорить только об автономии… Общественное настроение продвинулось даже еще дальше… Доверие к России было настолько сильно, что не без основания немногочисленные группы, сохранившие еще старую позицию, жаловались на то, что в Польше происходит примирение самого худшего рода – примирение со всем русским обществом” (“Формы национальных движений”. Москва, 1911, С. 49) Подобные настроения были распространены и на Украине. Один из идеологов украинского “самоопределения вплоть до отделения”, писатель и политик В.К.Винниченко с горечью отмечал: “Огромное большинство населения было против нас” (Винниченко В.К. “Возрождение нации”, т.2., с. 216).

При этом многие политические движения нерусских народов России – латышей, грузин, эстонцев, армян – перестали в начале ХХ в. требовать даже автономии, и считали, что принципы местного самоуправления, учитывающие национальные особенности нерусских народов России, будут достаточными для благополучного существования представляемых ими национальных общностей.

Подверженные веяниям времени, многие социалистические и революционные партии России также отказывались от идеи “самоопределения вплоть до отделения” и принимали весьма умеренную идею национально – культурной экстерриториальной автономии, разработанную австрийскими социал – демократами Отто Бауэром и Карлом Реннером. Российский исследователь К.Залевский отмечал по этому поводу в 1913 г.: “Чем более развивалось революционное движение, чем более развивалась украинская политическая мысль, тем более исчезал федералистический характер в стремлениях разных слоев населения, и стремления эти принимали форму требований автономии или самоуправления на почве демократизации всего общественного строя” (“Общественные движения в России” М., 1913. Т.4, Ч.2, с. 202).

Юридическое обоснование подобного подхода было сформулировано в 1917 г. Особой Комиссией по составлению проекта основных законов при Временном Правительстве. В эту комиссию вошли лучшие государствоведы России – профессора права Лазаревский, Гессен, Дерюжинский, бароны Александр и Борис Нольде, товарищ обер – прокурора Сената Ленский. Автор имевших всеросийскую известность университетских курсов по государственному праву Н.Лазаревский возглавлял Комиссию непосредстчвенно и отвечал в ней за разработку принципов государственного единства России. Комиссия рассмотрела все возможные, обсуждавшиеся тогда в обществе варианты – федерация, автономия, самоуправление, независимость отдельных частей тогда уже бывшей Империи – и пришла к формулировке следующих положений:

“А. Государство Российское едино и нераздельно.

Б. В составе государства Российского Финляндия пользуется самостоятельностью на основаниях и в пределах, установленных законом о взаимных отношениях России и Финляндии, принятых Учредительным Собранием…

В. В государстве Российском будет введена областная автономия.

Г. Устройство областных учреждений и пределы их ведомства в делах местного законодательства и управления будут определяться законами, издаваемыми центральной законодательной властью…

Д. Законы, изданные областными властями, не имеют обязательной силы, если противоречат этим основным законам, закнам, изданным центральной государственной властью, и не основаны на законах, определяющих устройство и предметы ведения областных учреждений.

Е. Губернские и уездные правительственные учреждения будут непосредственно подчинены областным установлениям…” (Красный Архив. – Т.3. – М. – Л. 1928. – С. 131 – 132).

Текст этот, составленный автор известных униерситетскх курсов по государственному праву Н.И.Лазаревским, был рассмотрен и одобрен Комиссией 17 октября 1917 г. Однако данному подходу было не суждено осуществиться, поскольку к власти в России пришли силы, провозгласившие “самоопределение наций вплоть до отдеения” одним из своих ключевых политических принципов – партия большевиков. Что вполне закономерно, поскольку В.И.Ленин, остаивая в политических целях (для развала Россиийской империи) национально – территориальную федерацию, был против самой идеи национально – культурной автономии, препятствовавшей слиянию наций в будущем коммунизме: “Лозунг национальной культуры неверен и выражает лишь буржуазную ограниченность понимания национального вопроса”, в связи с чем необходимо “соединение, сближение, перемешивание наций и выражение принципов иной, интернациональной культуры" (Ленин В.И. Полн.собр.соч., Т.23, С.322).

В то же время, царское правительство не воспользовалось благоприятной ситуацией, и вместо реализации принципа национально – культурной автономии и ограниенной децентрализации продолжала укреплять централизаторски-бюрократические начала Империи. Так, еще в начале ХХ в. С.Ю.Витте указывал, что «здание построено, а купол остался нетронутым», говоря о реформе губернского правления. Занимавший до 1903 г. пост премьер – министра Н.Г.Плеве, напротив, стал укреплять власть губернаторов, ужесточать систему управления. В то же время, будучи премьер – министром, С.Ю.Витте добился подписания Манифеста 17 октября 1905 г. и усиленя народного предствтельства во власти. В итоге реформы Государственный Совет был преобразован в верхнюю палату парламента, но при этом половина его членов назначалась царем. С 1906 г. начала свою работу Государственная Дума, в которой сформировались национальные фракции: мусульманская, Польское Коло, украинская и др. Однако эти преобразования носили половинчатый характер и поэтому не создавали эффективной системы управления. Сохранялось ограниение прав граждан перед законом и судом в завсимости от этнонациональных и религиозных признаков. Многие прогрессиные деятели указывали на то, что выработку закнов и управление страной необходимо проводить с еще более внимательным учетом специфики потребностей составных часей государства: национальных, культурных и иных местных особенностей, но их голос не был услышан. Ставший в 1906 г. премьер – министром реформатор–государственник П.А.Столыпин был твердым сторонником унитаристских подходов, лишь ближе к концу своей жизни и карьеры осознавший необходимость более гибких подходов в национальном вопросе (что привело, в частности, к созданию Министерства национальностей).

Таким образом, можно заключить, что идея федерализма на рубеже ХХ и ХХ1 вв. в России потерпела неудачу, не будучи востребованной ни предствителями правящей элиты, ни лидерами национальных двжений, ни основными политическими партиями. И лишь дефицит гибкости царского правительства, отказавшегося пойти на ограниченную национально – культурную автономизацию в отношени национальных меьшинств, привел в итоге к развалу Империи, которого можно было избежать.