Глава 6. Субъекты и несубъекты федерации

1. СУБЪЕКТЫ И НЕСУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ: СТАТУСНЫЕ РАЗЛИЧИЯ.

Теоретически составными частями собственно федерации являются лишь ее субъекты. Это особенно отчетливо видно в тех случаях, когда именно они создают союз. Объединяясь, они предусматривали для себя одинаковое правовое положение, хотя и в данном случае возможны отступления (неодинаковая структура органов власти в разных субъектах данной федерации, их неравное представительство в парламенте, и т.д.). Кроме этого, может различаться и их фактическая роль. В то же время, именно субъекты федерации:

1) Выступают ее соучредителями;

2) Имеют традиции собственной государстенности;

3) Могут ставить вопрос о повышени своего статуса, что становится предметом переговора с федерацией;

4) Могут выступать в качестве субъектов международного права (например, Украинская и Белорусская ССР в рамках СССР).

Субъекты федерации могут различаться по своему статусу. Так, Федеративный договор 1992 г., конституировавший РФ именно в качестве федеративного государства, поделил все ее субъекты на три категории:

1) Национальные республики в составе РФ, обладавшие рядом стаусных привилегий (суверенитетом, правом принимать собственную Конституцию, и связанными с ними привилегиями);

2) Области и края в составе РФ (не обладавшие юридческим суверенитетом, что несколько снижало их статус);

3) Автономные области и края в составе РФ.

В то же время, правовое положение субъектов и несубъектов (если последние есть в составе федерации) также всегда неодинаково. Несубъекты, как правило, не являются соучредителями государства, не имеют традиций собственной государственности, либо создаются позднее в функциональных целях (например, столичные округа во многих странах). Однако и несубъекты также, безусловно, являются частью государства. Ведь невозможно, например, утверждать, что Гуам или округ Колумбия, где расположена столица США, не являются частями США как государства. Сказанное в равной мере относится к союзным территориям Индии (одной из которых является столица государства Дели), к владениям Венесуэлы, к «Полосе племен» Пакистана (эта полоса на границе с Афганистаномсостоит из различных этнических и иных образований) и т.д.

Как правило, несубъекты (территории, владения и др.) объявляются «владениями» федерации, территориями, принадлежащими ей, управляемыми федерацией. В любой федерации число несубъектов сравнительно невелико и во много раз уступает численности штатов. Например, в США 50 штатов и лишь 5 других разного рода территориальных единиц, включая ассоциированные государства. В Индии такое сооотношение 25 и 7, в Канаде - 10 и 2, в Бельгии наряду с тремя субъектами федерации существует автономия на востоке страны для немецкого меньшинства (приблизительно 65 тыс. человек). Лишь иногда число несубъектов бывает значительным, например более 70 крохотных прибрежных островов, обычно ненаселенных, являющихся владениями Венесуэлы в Карибском море.

Как правило, несубъекты не имеют права решающего голоса при решении общефедеральных вопросов. Так, в США они представлены только в нижней палате (а не в Сенате – органе представительства субъектов), как правило, лишь одним делегатом (резидент – комиссаром), и только с правом совещательного голоса (в постоянных комиссиях делегаты могут иметь совещательный голос). В общей численности нижней палаты они не учитываются.

Что касается фактической роли несубъектов в федеративном государстве, то в сравнении со штатами она незначительна. Обычно несубъекты – это небольшие, экономически недостаточно развитые, слабо населенные, а то и ненаселенные территории. Так, например, владения Венесуэлы состоят из небольших прилегающих островов, некоторые из них имеют лишь племенной состав населения – это вахтовые службы маяков, радиостанций и др. В то же время возможны и исключения. Например, Гавайские острова, долгое время не имевшие статуса штата США, являлись крупнейшей базой ВМФ этой страны. Наиболее значимые несубъекты федерации могут уравниваться в ряде правовых аспектов с ее субъектами. Так, например, в понятие союза по конституции Бразилии 1988 г. был включен федеральный округ, а также, что является новеллой в конституционном праве стран мира, муниципии – административные единицы низовых территориальных коллективов. Статьи 1 Конституции Бразилии характеризует это государство как «нерасторжимый союз штатов, муниципий и федерального округа».

2. ТИПОЛОГИЯ НЕСУБЪЕКТОВ И ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИХ ПОЛОЖЕНИЯ.

В то же время по своей роли несубъекты федеративного государства могут заметно отличаться друг от друга. Так, значение федерального округа, где расположены органы государственной власти, несопоставимо с мелкими владениями. В периоды массовых политических выступлений именно в нем разворачиваются основные политические события. Особая роль территорий – несубъектов также может быть связана с задачами обороны страны (даже в то время, когда Гавайские острова были лишь территорией, до преобразования в штат, в их гавани Пирл – Харбор располагались основные силы Тихоокеанского военного флота США). Помимо этого, значение территории в экономике государства может резко возрасти в связи с обнаружением и добычей ценных полезных ископаемых. Так было в свое время, например, в связи с добычей нефти на Аляске. Это сыграло немалую роль в преобразовании ее в штат США.Сейчас нечто подобное происходит с территориями Канады.

Однако жизнь не стоит на месте, и статус несубъектов в федерации постепенно повышается – что, в частности, находит свое закрепление в конституциях. Так, в некоторых странах (Бразилия, Нигерия и др.) несубъекты (федеральные округа, территории) представлены в верхней палате с правом решающего голоса, хотя и меньшим числом сенаторов. Подобное имеет место и в Пакистане (Полоса племен посылает пять сенаторов, а провинции – по 14). Более того, в понятие союза по Конституции Бразилии 1988 г. включен федеральный округ, а также (что является безусловным новшеством в конституционном праве мира) – муниципии – административно – территориальные единицы низовых территориальных коллективов. Статья 1 Конституции Бразилии характеризует государство как «нерасторжимый союз штатов, муниципий и федерального округа».

Повышение статуса возможно прежде всего для федеральной (союзной) территории. Таким путем шло «размножение» штатов в США, где осваиваемые колонистами территории преобразовывались в новые штаты (таким образом из первоначальных 13 штатов в итоге получилось 50). Такое же преобразование имело место в Австралии, Канаде, Бразилии. В Мексике две последние территории получили статус штата в 1974 г. в связи с празднованием 150 – летия государства. В Бразилии оно осуществлялось в связи с принятием Конститкуции 1988 г. Однако есть и такие территории, которые в обозримом будущем не станут субъектами федерации (например, Полоса племен в Пакистане, образжизни которой основывается на иных принципах, чем в провинциях), мелкие прибрежные острова в Индии или ее столица Дели – союзная территория, федеральный округ Колумбия в США.

Возможен и обратный процесс понижения субъекта федерации до статуса несубъекта – в данном случае до статуса административно – территориальной единицы - в связи с преобразованием федерации в унитарное государство. Подобное имело место во многих развивающихся странах: в Индонезии, Кении, Ливии и др. В бывшем СССР Карело – Финская союзная республика в свое время была преобразована в Карельскую автономную республику в составе РСФСР и перестала быть субъектом союзного государства – Союза ССР.

Что касается последствий, то иногда преобразование малого субъекта федерации в союзную территорию, может быть благоприятно для его населения и для развития данного региона, поскольку это бывает связано с выделением федеральных субсидий. Однако такое понижение статуса, если оно целесообразно и возможно, нуждается в тщательной психологической подготовке населения, в длительных подготовительных процедурах. Оно может вызвать сильное сопротивление со стороны правящей номеклатуры, которая заботится иногда не столько о благе населения, сколько о собственных привилегиях, сохранении титула «малого» президента своей республики.

Ситуация с наличием либо отсутствием у федеральной территории собственных органов власти различается в зависимости от конкретных стран. Так, федеральная территория может иметь или не иметь свой законодательный орган. Если он создается, то местные законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и обычно требуют одобрения одобрения федеральных властей и представителя администрации. Он фактически управляет территорией, а местный представительный орган (называемый иногда законодательным) по существу является совещательным (местным законосовещательным) органом при этом чиновнике. Такая ситуация существует, например, в некоторых союзных территориях Индии, но в ней нет единообразия.

Различается и ситуация с представительством территорий в общефедеральных органах власти. В отличие от штатов, федеральная территория почти никогда не представлена в верхней палате общефедерального парламента. Так, ни в США, ни в Индии, ни в Бразилии такого представительства нет. Но бывают и исключения. Полоса племен в Пакистане имеет пять представителей (тогда как обычные провинции – 14) в такой палате, но они избираются не гражданами и не законодательным учреждением Полосы племен (такого органа в ней нет), а самим пакистанским парламентом. Обычно территории имеют представительство в нижней палате (по одному делегату в США, по четыре представителя в Бразилии независимо от численности населения территории). Иногда такие представители имеют только совещательный голос (США), но в Бразилии они имеют права, одинаковые с другими депутатами нижней палаты.

Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях существуют федеральные (столичные) округа - столица с прилегающими к ней окресностями. Федеральный округ имеет особый режим, обычно более строгий по сравнению с другими частями государства, что связано с политическим значением столицы. Он, как правило, подобно федеральным территориям, не представлен в верхней палате парламента, но есть государства, где у него либо неодинаковое, либо даже равное со штатами представительство. Например, в Нигерии по Конституции 1989 г., приостановленнойв ряде частей после очередного военного переворота, округ Абуджа имеет в сенате одного представителя в отличие от трех от каждого штата. В Бразилии федеральный округ представлен в сенате тремя сенаторами и двумя их заместителями, как и каждый штат. Наконец, федеральный округ иногда направляет своего представителя в нижнюю палату, но лишь с правом совещательного голоса (США).

Помимо этого, в некоторых федерациях существуют т.н. федеральные владения. Как уже отмечалось, чаще всего это мелкие, обычно населенные прибрежные территории, острова. Иногда на них располагаются посты охраны со сменным составом, есть научно – исследовательские учреждения (например, по вопросам метеорологии), состав которых тоже меняется. Это – непостоянные жители, но есть иногда и постоянно проживающее, очень небольшое по численности население. Они управляются федеральной администрацией, но на некоторых островах существуют органы самоуправления, в том числе племенного характера.

Наконец, в некоторых федерациях элементами статуса несубъекта обладают резервации для коренного (автохтонного) населения (они находятся на территории штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством). Они существуют для индейских племен в США, Канаде, для коренных жителей (майори) в Австралии. В Мексике, Бразилии, некоторых других странах поселения индейцев не называются резервациями, но принято специальное федеральноезаконодательство о защите их прав. Племена имеют свои традиционные власти (племенные советы и др.). В США существует специальный федеральный орган – Комитет по индейским делам, который издает акты, относящиеся к племенам (эти акты в США называют индейским законодательством).

Как упоминалось выше, иногда штаты создают свои объединения – региональные округа. Они не являются особыми субъектами федерации и призваны главным образом координировать межштатные экономические вопросы. На деле влияние федерации в таких округах бывает сильнее, чем у отдельных штатов, их составляющих (это связано с федеральными программами и ассигнованиями), с другой стороны, такое объединение, будучи по природе экономическим, нередко оказывает определенное давление на решение политических вопросов федерацией. Такие объединения различных республик и областей (Поволжья, Урала и других регионов) есть и в России, и они тоже занимаются не только вопросами координации, но и оказывают важное влияние на решение федеральных политических вопросов, нередко оказывая прямое давление на федеральные власти. Это отчетливо обнаружилось, например, в 1993 г. и в 1994 – 1995 гг. в связи с конфликтом между Президентом и Веховным Советом, а также в связи с военными событиями в Чечне, когда некоторые объединения такого рода заняли иную позицию, чем Президент и иные органы исполнительной власти федерации.

Наконец, к некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные государства (“свободно присоединившиеся государства”). Такое название имели Соединенные Штаты Мкронезии, Пуэрто – Рико и некоторые другие территории, большинство которых после Второй мировой войны по решению ООН стали подопечными территориями США. Теоретически ассоциированные государства должны согласовывать с США с федеральными органами вопросы обороны и внешней политики (обычно за две эти сферы отвечает только федерация), но на деле ассоциированные государства находятся в полной зависимости от метрополии. На ассоциированый статус в отношениях с РФ претендовала на основе принятой в 1992 г. конституции Республика Татарстан, что однако, подвергается сомнению многими экспертами и представителями федеральной власти.