Глава 40. Российский опыт местного самоуправления

1. САМОУПРАВЛЕНИЕ В ВЕЛИКОМ НОВГОРОДЕ.

В той или иной степени самоуправление существовало в России на протяжени всей ее истории. В качестве наиболее древнего из известных в нашей стране примеров местного самоуправления можно рассматривать модель управления, существовавшую в Великом Новгороде. Основным представительным органом власти в городе было вече – народное собрание. По старым русским понятиям, вечем являлось любое собрание народа, рассуждающего о своих делах. В Киевской летописи под 1169 годом записано, что новгородцы «начали вече деяти по дворам тайно на князя своего». В Новгородской летописи вечем назван заговор недовольного кружка черни против архимандрита Есипа. Когда случались разноголосицы в Новгороде и разом возникали противные друг другу собрания народа, каждое из которых называлось вече. При такой неопределенности значение слова вече, после того как единодержавный порядок стал брать верх, понятие о вече переходило в понятие о мятеже, и слово вечники в Москве стало значить то же, что и буяны.

Однако при неопределенности общего значения слова «вече» в Новгороде существовало Большое вече, как представительный орган управления, т.е. полное законное собрание, являющееся верховной властью Великого Новгорода. Данные истории позволяют нам до известной степени реконструировать общий порядок его работы.

Право Собрания Большого Веча принадлежало не только лицам, облеченным властью или правительственной обязанностью. Созвать вече – значило представить дело на обсуждение народа, и потому всякий, кто считал себя вправе говорить перед всем народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол означал, что есть требование народного голоса. Случалось, что созывал вече князь – будучи правителем, он имел поводы и необходимость говорить с народом. Вероятно, вече могли собирать и посадники, которые по ряду важных вопросов обязаны были советоваться с народом.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, делало распоряжения о сборе войска и охранении страны, уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече совмещало законодательные и судебные функции, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Все граждане, как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди, имели право быть на вече деятельными членами. Каких – то имущественных цензов не существовало. В вече участвовали посадники, бояре, купцы,житые и черные люди.

Бояре – землевладельцы являлись представителями всех земель Великого Новгорода, боярин мог жить в своем отдаленном имении, но назывался новгородцем и мог приехать в Новгород, чтобы подать голос на вече. Точно также и купцы могли проживать не в Новгороде, а в пригороде, и также подавать свой голос. Житые люди участвовали на вече как жители городских концов, потому что при отправке городских посольствобыкновенно выбирались житые люди от концов. Что касается до черных людей, то их участие в вече несомненно, но как оно совершалось – неизвестно: участвовали только те, кто жил в городе, или и из волостей присылались выборные.

Неясно, в какой степени, когда и как участвовали в вече пригороды и волости. Есть указания, что часто вместе с новгородцами в решении дел участвовали и пригородные жители, но данные летописей не позволяют сделать заключения, что пригороды постоянно участвовали на вече копоративно. Неизвестно, существовал ли способ проверки лиц, приходивших на выборы, для недопущения проверки тех, кто не имел на это права. Неизвестно также, существовал ли какой – то способ сбора голосов.

Известно, что на площади, где проводилось вече, было возвышение, служившее трибуной. Оно находилось у вечевой башни, в которой помещалась вечевая изба, т.е. канцелярия веча. Решение веча называлось приговором и записывалось в грамоту: для этого существовала должность вещного дьяка (секретаря). К грамоте прикладывалась печать. В Пскове Большое вече имело те же права, что и новгородское.

Кроме князя, главными административными распорядителями в Новгороде были посадник и тысяцкий. Они представляли собой исполнительную власть Великого Новгорода. Слово посадник было известно по всей Русской Земле, и не составляло исключительного достояния Великого Новгорода. В других землях посадник является лицом, имеющем значение княжеского наместника: князь, принимая город и край под свою власть, сажал там своего посадника. Однако в Новгороде и Пскове посадником был правитель, выбранный народом, тогда как в других землях посадник означал княжеского наместника, а если в городе находился князь, посадника при нем не было.

Новгород политически являлся единым целым с пригородами. В пригородах управляли посадники. Из летописей видно, что посадников могли переводить с одного места службы на другое. Назначениями посадников из Новгорода пригороды не всегда были довольны, местное население могло не принять посадника. В псковских пригородах управляли посадники Пскова. Пригороды являлись административными центрами управления приписной к ним территории, называвшейся волостью пригорода. Пригороды имели свое торговое место и свою церковь. В пригородах должны были быть неприменно и свои веча.

Учреждение веч было общее не только по пригородам, но и по селам. Чтоб сойтись в Новгороде, надлежало прежде собираться в пригородах. Пригороды имели свою казну. Из казны, собранной с волости, относившейся к пригороду, определенная доля направлялась в Новгородскую казну. В 1347 г. Новгород устанавливает право Пскова управлять самобытно своим жалованьем: это право состояло в том, что Новгород не назначал туда своих посадников и не звал к суду в Новгороде.

Великий Новгород часто отдавал свои пригороды в кормление великим князьям. Князь на пригороде был в отношении к пригороду на таком же праве, как князь в Новгороде к Новгороду: не получал пригорода во владение, не был в нем государем, но получал известные доходы и обязывался защищать свой пригород в случае войны.Обычно пригороды, как укрепленные места, стоились в таких пунктах, где можно было ожидать неприятеля Помещение приглашенного князя в пригороде значило, что Новгород считает необходимым усилить защиту пригорода и окружающей его волости.При появлении князя пригород не приобретал особой самостоятельности и князь не получал над ним личного права. Отдачи городов Новгородом в кормление князьям были довольно часты. Волости могли передаваться князьям и наследственно, но при этом они не уходили из – под власти Новгорода. Власть князя в пригородах, отданных на кормленье, не могла расшириться до того, чтобы сделаться для него правом, независящим от воли Новгорода. Если жители пригорода были очень недовольны деятельностью какого – то князя, то нередки были случаи, когда они являлись в Новгород, и Большое вече могло перевести князя в другой город, или совсем изгнать его, если он признавался негодным к охранению вверенной ему территории. Таким образом, Великий Новгород принимал князей к себе на службу и поручал им свои волости в управление и защиту по существовавшим в то время правам и обычаям. Доходы, которые шли в пользу князя, являлись вознаграждением за работу по охранению и управлению вверенного ему края.

Слово «волость» означало подвластную кому бы то ни было территорию. Поэтому в обширном смысле вся Новгородская Земля была волостью Великого Новгорода, прогородом, распадавшимся, в свою очередь, на несколько волостей. В общем смысле волостью называлось соединение поселений, принадлежащих к одному владению. В зависимости от того, кому перечислялись доходы, различались волости новгородские, т.е. принадлежащие Великому Новгороду, волости боярские, волости монастырские и волости княжеские.

Несмотря на то, что в результате централизации власти в Москве местное самоуправление в Новгороде было постепенно ликвидировано, традиции, заложенные в те времена, несмоненно, оказали значительное влияние на формирование местного самоуправления в последующие периоды развития нашего государства.

2. ВОЗРОЖДЕНИЕ САМОУПРАВЛЕНИЯ В 16 В.

В 16 в., после длительного периода преобладания централизованного управления, был сделан первый шаг на пути к возрождению начал самоуправления в стране. Земская реформа Ивана Грозного, призванная уничтожить опустошительную для казны систему кормлений и ослабить всевластие местных феодалов, предоставила широкие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением. К функциям земскиз и губных властей относилось в основном выполнение поручений центральных органов власти правительства по управлению и сбору налогов. Решение местных проблем считалось второстепенным делом. Однако уже в 17 столетии вся полнота власти на местах перешла к назначаемым из центра воеводам, которые постепенно вытеснили выборных должностных лиц и, фактически, сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов.

В конце 17 в. начал определяться правовой статус городов и городского населения как особого сословия. Дальнейшее развитие промышленности, торговли и финансов потребовало издания новых правовых актов, регулирующих эти сферы деятельности. Создание органов городского самоуправления при Петре 1и установление определенных льгот для верхушки городского населения укрепили этот процесс.

В 1699 г. были изданы Указы об учреждении Бурмистерской Палаты в Москве и об открытии земских изб в остальных городах. Состав их был выборный.Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города в целом на них возложено не было. В 1702 г. должности губных старост были упразднены и их функции были переданы воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода ничего чинить не мог. В 1718 – 1724 гг. земские избы были змаменены магистратами. Данные меры были приняты с целью устранения местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. На магистраты были возложены в основном судебные и административно – финансовые функции. Кроме того, на магистраты предполагалось возложить наблюдение за внутренним порядком и благоустройством в городе, однако в действительности это осуществлено не было.

Главным из прав, предоставленных магистратам, было право раскладки податей и повинностей, осуществляемое через старост и старшин с согласия всех граждан. Права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Выборные члены коллегиальных присутствий поступили в полное распоряжение центральной правительственной власти. Фактическое значение выборов сводилось к тому, что население должно было поставлять для правительства из своей среды исполнительных агентов и ручаться за их исполнительность.

Реформы не ограничились изменением управления в городе. В 1710 г. были проведены значительные преобразования системы территориального управления, в результате которых было создано восемь губерний, а к концу царствования их количество увеличилось до двенадцати. Все управление губерниями находилось в руках назначаемых центром губернатора и чиновников без участия местного сообщества.

Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландтратов, которые вместе с губернатором обсуждали и решали губернские дела. При этом решения должныбыли приниматься большинством голосов совета.

Однако на практике петровский указ о выборности ландтратов остался реформой на бумаге: оставаясь выборными по закону, на практике члены совета ландтратов превратились в чиновнитков, назначаемых губернатором и подчиненных ему.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управления. Ландтратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции. Во главе провинций поставлены воеводы, в руках которых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами государственного управления.

Таким образом, Петром был осуществлен тип жестко централизованного, унитарного государства. Однако, в целом, попытки Петра жестко подчинить окраины крепкой центральной власти потерпели неудачу. Дисциплигировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками, не удалось, и поэтому Петр обращается к местному самоуправлению.

Так, в 1714 г. учреждается выборная должность земского комиссара для сбора подушной подати. Земский комиссар выбирался местным дворянским обществом сроком на год, нес ответственность перед своими избирателями и даже подлежал суду за упущения по службе. Уездную администрацию составляли избираемые дворянством земские комиссары, писаря, надзиратели.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты упраздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

3. РЕФОРМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЕКАТЕРИНЫ 2.

Было упорядочено дворянское, городское и местное самоуправление. Дворяне губернии и уезда составляли губернскую и уездную корпорации дворянства. Они избирали своих предводителей, а также должностных лиц местного управления. Губернские и уездные дворянские собрания имели право делать представления правительству о своих нуждах. Жители городов, образующие городское общество, каждые три годы избирали Общую городскую (градскую) думу, городского голову и судей. Общая городская дума избирала свой исполнительный орган – шестигласную думу: по одному представителю от каждого из шести разрядов городского населения: от дворян идуховенства, от купцов, от цеховых ремесленников, от постоянно живущих в городе иностранцев, от именитых горожан с высшим образованием и капиталом, от живущих промыслами или работой посадских. Под контролем городничего, назначаемого правительством, она решала вопросы благоустройства, народного образования, соблюдения правил торговли, а также другие вопросы городской жизни. Сельский сход удельных крестьян избирал старосту, сотских и десятских, которые выполняли полицейские функции, имея низшие полицейские чины. Три тысячи душ мужского пола составляли удельную волость, каждая из которых выполняла функции властно – административной минисубтерритории. Они избирали полицейского и финансовый орган – сельский приказ в составе сельского головы – первого начальника крестьян, старшин по податями повинностям и полицейским делам. Приказ имел писаря для делопроизводства. Сельский сход государственных крестьян в составе до 20 дворов избирал сельского старшину, его помощника – старосту, сборщика податей, а также сотских, десятских. Шесть тысяч ревизских душ составляли государственную волость, каждая из которых, также как и удельная волость, выполняла функции властно – административной минисубтерритории. В ней имелось волостное правление, которое избиралось представителями сельских сходов на волостном сходе в составе волостного головы, двух заседателей по полицейской и хозяйственной части.

4. Ослабление местного самоуправления в первой половине Х1Х в.

Основные принципы екатерининской реформы: децентрализация, избрание на должности, относительная самостоятельность суда были отменены или значительно изменены при Павле 1. После вошествия на престол Александр 1 немедленно вернулся к децентрализации и самоуправлению, заложенным при Екатерине Второй. Однако территориальная система управления в период его правления, и в еще большей степенипри Николае 1 подверглась массе частичных переделок, значительно изменивших ее характер.

Так, в связи с тем что надзор генерал – губернатора в силу широты представленных ему полномочий и их неопределенности, во многих регионах принял в высшей степени личный и самовластный характер, после нескольких попыток реформировать эту должность, в 1837 г. она была исключена из числа общих губернских должностей и оставлена, в порядке исключения, лишь на некоторых окраинах. Функции общего надзора за губернскими установлениями были переданыминистрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений также были несколько изменены.

Дворянские выборыпроходили в основном под сильным давлением губернаторов, в связи с чем выборные должностные лица по своему положению стали мало чем отличаться от назначенных. К концу царствования Николая 1 дворянские выборы свелись к обязанности дворян поставлять для нужд администрации определенное количество служащих, наделяемых иногда довольно важными полномочиями. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили городские думы, приняв на себя их дела или передав их самостоятельно созданным учреждениям.

В 1838 г. в условиях усиливающихся волнений государственных крестьян, а главное – значительного роста числящихся за ними недоимок была проведена реформа управления этой категорией населения. Для этого было учреждено министерство государственных имуществ, которое в губерниях представляли палаты государственных имуществ, а в уездах окружные начальники.

В законе 1838 г. органы крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости. Состоящей из сельских обществ государственных крестьян всех наименований и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, влостное правление и волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя – по полицейским и хозяйственным делам. При правлении также работали волостной писарь и его помощники. Волостной голова формально избирался влостным сходом на три года, но фактически оставался в должности до тех пор, пока сам не захочет уйти, либо пока начальство не решит его заменить.

Сельские общества учреждались в каждом большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по 1 человеку от 10 дворов, сельское начальство – старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные в должность сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова – по представлению окружного начальника, а сельский староста – по представлению волостного правления.

В задачу крестьянского общественного управления входила охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. Важной сферой его деятельности были дела по общественному благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия, управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей, прежде всего рекрутской.

Некоторые вопросы хозяйства и жизни сельской общины обсуждались на “мире” – общем собрании крестьян – хозяев изб.

Что касается помещичьих крестьян, тонужно сказать, что закон 1838 г. никак не повлиял на их положение. Деревенская община не пользовалась здесь самостоятельностью. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские функции в пределах своего имения. Из крепостных крестьян помещик сам выбирал старосту, в задачи которых входило исполнение контрольно – распорядительных функций в деревне.

Другой категорией населения России, потребность которой в самоуправлении становилась все более очевидной, являлось население городов. Уже в первой половине Х1х в. оно значительно выросло, одновременно усложнялось и росло городское хозяйство и, соответственно, увеличивалось число задач, связанных с управлением городом. В то же время большая часть владельцев городской недвижимости все еще была устранена от участия в управлении городским хозяйством.

Структура городского управления продолжала основываться на “Жалованной грамоте городам”, но в течение первой половины Х1Х века она претерпела существенные изменения. Так, практически везде отсутствовала общая дума, собрание городских представителей. Распорядительные действия осуществляло собрание городского общества, где большинство составляли мещане.Все чаще функции общественного управления в городах сосредотачивались в руках чиновников городских канцелярий.

В 1846 г. в Петербурге было утверждено новое “Городское положение”, обеспечивающее преобладание в городском самоуправлении дворянства, почетных граждан и купечества и усиливающее административный контроль за этими учреждениями.

Городское общественное управление подразделялось на общее для всего городского общества, и частное – по сословиям. Органами общего управления являлись: городской голова, общая городская дума (распорядительный орган) и распорядительная городская дума (исполнительный орган). Общее собрание сословий собиралось только для выбора членов общей думы. В общей думе существовали отделения, отражавшие ее сословный состав. Первым лицом всего городского сообщества являлся городской голова, который председательствовал в общей думе и руководил деятельностью распорядительной думы.

По сравнению с предшествующим законодательством, в законе 1846 г. функции исполнительной и распорядительной власти были разграничены более четко. Однако их содержание практически не изменилось. Деятельность городского самоуправления жестко контролировалась государственной администрацией. Распорядительная дума подчинялась в своей деятельности губернатору Санкт - Петербурга. Высший надзор за деятельностью думы осуществлял Правительствующий Сенат.

5. РЕФОРМА 1861 г.

Самоуправление на уровне сельской соседской общины сохранялось в России на всем протяжении отечественной истории. Поэтому неудивительно, что ее попытались сохранить и в ходе крестьянской реформы 1861 г. Община к тому времени продолжала играть важную финансовую и фискальную роль, оставаясь в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и играя роль своеобразного органа социального страхования. Постепенно эта роль социальной ззащиты слабых приобрела все большее значение. Тем самым сельская соседская община постепенно трансформировалась в сторону общины индивидуальной. После реформы экономически активная часть крестьян уходила в город – не только работать по найму, но часто с целью создать свое собственное дело. В этом случае они сохраняли за собой право на землю, если только семья продолжала жить в деревне.

Проведенная в 1861г. крестьянская реформа дала мощный импульс развитию местного самоуправления в Империи. Она предусматривала, в том числе, организацию крестьянского управления на уровне волости и села.

Единицей самоуправления в рамках реформы 1861 г. была волость. При этом самоуправление, вводимое на низших уровнях административного деления страны, имело сословно – дифференциированный характер.

Так, волостное крестьянское самоуправление в соответствии с «Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» состояло из волостного схода, формировавшегося по принципу: один выборный от 10 дворов, волостного правления (во главе с волостным старшиной) и волостного крестьянского суда. Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский сход, с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа – волостного правления – входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Олостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно – полицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом.

В свою очередь, сельское самоуправление состояло из сельского схода, избираемого из крестьян – домохозяев, и старосты. В сферу полномочийсельского схода входили выборы сельских должностных лиц, споры об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного презрения, начального образования членов сельского общества, раскладка казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутские наборы и прочее. Если решение принималось сходом в отсутствие старосты, то оно считалось незаконным. Сельский староста в рамках территории села осуществлял административно – полицейские полномочия, вел дознание, осуществлял охрану порядка и подвергал аресту (до двух дней) или штрафу (до одного рубля).

Говоря о специфике традиционного национального самоуправления в отдельных регионах Российской империи, следует отметить, что в Польше сельские гмины (польский аналог русской волости) впервые были законодательно закреплены в 1815 г., первоначально не имея самоуправления. Власть сосредотачивалась в руках войта, как правило, местного помещика. 19 февраля 1864 г. был издан специальный Указ о даровании сельским гминам Царства Польского самоуправления на началах, изложенных в «Общем положении» 1861 г. о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости.

Каждая сельская гмина формировалась из деревень и колоний, населенных разными категориями крестьян, фольварков или мыз помещиков и иных землевладельцев, из посадов.

Гминное управлние составляли: гминный сход, гминный войт и солтысы (помещики гминного войта). Характерно, что гминный сход формировался из всех без различия вероисповеданий, совершеннолетних домохозяев гмины, отвечающих требованиям имущественного ценза, т.е. владеющих в пределах соответствующей гмины на правах личной собственности не менее чем тремя морганами земли.

На должности гминного войта и солтысов избирались по два кандидата, из которых один допускался уездным начальником к отправлению должности, а другой как бы оставался как бы в резерве на случай болезни, длительной отлучки или смерти. Перед вступлением в должность войты и солтысы приводились уездным начальником к присяге. За неисправное отправление должности или злоупотребления войты отстранялись от должности по распоряжению губернатора, а солтысы – уездного начальника.

Польские деревни, колонии и посады образовывали отдельные сельские общества. В гминах и сельских обществах заведование общественными делами осуществляли общественные сходы и избранные на них лица. Предметы ведения схода определялисьв законе исчерпывающем перечнем. Самовольный созыв схода или выход за пределы перечня предметов ведения вел к признанию ничтожностиприговора схода и наказанию нарушителей в судебном или административном порядке.

Сельское общество образовывали принадлежащие к одной деревнеили колонии крестьяне, владеющие в ней на праве собственности усадьбой или другим недвижимым имуществом, вместе с их семействами,прислугой и прочими лицами, живущими на их земле. Органами сельского общества были сельский сход и солтыс. В тех деревнях и колониях, население которых включало не только обывателей, принадлежащих к сельскому обществу, солтысы все равно избирались сельским обществом. Право участия в сельском сходе имели и крестьянки, владеющие усадебными участками и самостоятельно управляющие хозяйством. Првила о сельских обществах распространялись и на посады, образованные из городов с небольшим населением, слабым развитием торговли и незначительными доходами.

Для контроля за крестьянским самоуправлением была создана целая система органов в соответствии с принятым в этот же период «Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях». «Положение», по существу, закрепляло дворянский контроль за крестьянским самоуправлением, так как все должности в этих учреждениях – мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия – замещались потомственными дворянами – помещиками и представителям губернской администрации. Из всех учреждаемых органов дворянского контроля наибольшее значение приобретал мировой посредник, в полномочиях которого, наряду с распространительными действиями по крестьянским делам и разрешением споров, входили некоторые прерогативы судебно – административного характера, т.к. именно он налагал взыскания, удалял (правда, лишь временно) лиц крестьянского управления от должности и т.д.

Однако все предпринятые реформы в сфере сельского и волостного самоуправления так и не ликвидировали феодальной сущности большинства общественных отношений, протекавших на уровне социально – политической надстройки российского общества. Это, прежде всего, касалось сохранения (а иногда и укрепления) классово – сословного характера формирования и деятельности сельского и волостного самоуправления.

Так, от участия в нем были устранены не только дворяне (за исключением потомственных дворян – помещиков), но и духовенство, купцы, ремесленники и имевшаяся на селе интеллигенция. Но основным тормозом развития не только новых экономических отношений, а и элементов самоуправления было законодательное закрепление за сельской общиной статуса важнейшего субъекта социально – политических отношений на самом низовом уровне Империи. Поэтому ни о какой самостоятельности крестьянского самоуправления (базой которого было свободное, но безземельное крестьянство), находящегося под двойным контролем местных крестьянских и судебно – административных учреждений, не могло быть и речи.

6. ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА 1864 Г.

Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», когда император Александр Второй подписал соответствующий Указ Правительствующему Сенату. Это решение было было расценено российскими либералами как первыйшаг к конституционному строю.

«Положение» 1864 г. закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные земские учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых «членов по должности» – представителейудельного ведомства и ведомства земледеля; депутта от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства.

Выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной системе. По «Положению» 1864 г. в основу земского представительства была положена мера имущества или ценз, равный для всех сословий. В соответствии с положением 1864 года:

К первому классу относились частные землевладельцы (владевшие имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тысяч рублей), но не входившие в состав городских и сельских сообществ;

Ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость стоимостью от 1 до 3 тысяч рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тысяч рублей);

К третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам.

Число гласных от каждого класса определялось в особом «Расписании». При этом первоначально определялось, сколько сколько гласных имеет право выбирать каждая категория плательщиков в уезде. Причем возможность исключительного численного преобладания той или иной социально – классовой группы ослаблялась тем, что количество гласных от каждого разряда не должно было превышать совокупного числа двух других разрядов.

Выборы земских гласных от крестьян в европейской части России осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по “Положению” 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем 1/3 волостного схода, а эти последние и избирали гласных.

Что касается соподчиненности в рамках системы управления, то земская система изначально не была основана на принципе соподчинения: уездное земство не было подчинено губернскому (этим земское устройство отличалось от бюрократического). Земские учереждения включали в себя распорядительныйорган (земское собрание) и исполнительный (земская управа). При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.

В то же время в государственных положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм, обеспечивающих контроль администрации (практически – Министерства внутренних дел) за их деятельностью. В губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Правительствующий Сенат, которому принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местной администрациями, другими правительственными учреждениями, а также частными лицами и организациями. В свою очередь, земства имели право направлять запросы и ходатайста (по проблемам, не выходящим за пределы земской компетенции) в адрес императора, высших и центральных государственных органов. Такие обращения отправлялись в центр через губернское начальство, и в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение Комитета министров. Поскольку при передаче большей части местного ххозяйства в руки земств возникла опасность развития местничества, постановления земств по ряду вопросов утверждались центральной или местной администрацией.

За период с 1864 по 1918 г. в стране было проведено три земские реформы (1864 г., 1890 г. и 1917 г.). Все они преследовали целью децентрализацию управления, однако их итоговые последствия оказались неоднозначными.

7. ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 г.

По принципу земской реформы в 1870 г. началось осуществление городской реформы. Успех и видимые просчеты земской реформы вынудили правительство самым серьезным образом начать заниматься вопросами общественного самоуправления городов. Работа над законопроектом длилась с 1862 г. по 1866 г. Подготовленный проект был представлен в Государственный Совет. Время прохождения этого законопроекта в высших органах государственной власти совпало с ужесточением внутренней политики и реакционным поворотомво взглядах самодержавия на самоуправление, поэтому окончательный вариант по полноте и масштабу преобразований значительно уступал «Положению о земских учреждениях». Тем не менее, «Городовое положение» 16 июня 1870 г. заменило сословно – бюрократические органы городского управления всесословными органами, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза.

Новое «Городовое Положение» предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты: городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года); городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган).

В отличие от земств, выборы в городские думы осуществлялись без учета сословности на основе имущественного ценза. Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими поддаными и уплачивающими городской налог с недвижимости. Торгов или промыслов. Все избиратели делились на три разряда (курии). Они вносились в бщийсписок в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. (Так, например, в Москве одного гласного выбирали 8 избирателей первого разряда, 38 избирателей второго разряда и 298 избирателей третьего разряда).

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно – хозяйственных делах: внешнее городское благоустройство, содержание коммуникаций, попечениео народном продовольствии, здравоохранении, противопожарная безопасность, содержание за городскойсчет благотворительных учреждений, больниц, театров, музеев, библиотек, а также забота онародном образовании и т.д.

Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию государственной администрации – членов городской полиции, тюрем, пожарной команды, а также обеспечивало расквартирования воинских частей и предоставляло в центр сведения о местных пользах и нуждах.

Городская дума формировалась из городского головы (председателя), гласных,а также из председателя уездной земской управы и представителя духового ведомства. Обязанности председателя думы и управы совмещались в городском самоуправлении одним лиццом, что было явным нарушением принципа разделения исполнительной и законодательной власти. Причем, основной целью при этом было установление своего рода надзора за деятельностью Думы для избежания возможных противозаконных постановлений этого органа городского самоуправления. С той же целью городскому голове предоставлялось право (своего рода современного вето) приостанавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

В отличие от земских собраний, городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний Городской думы законодательно не ограничивалась, да и технически распорядительный орган городского самоуправления было собрать значительно легче, чем тех же гласных земских собраний, съезжавшихся на свои заседания со всей губернии или уезда.

Городская дума самостоятельно назначала денежное содержание должностным лицам городского самоуправления, устанавливала размер городских сборов налогов, утверждала обязательные постановления городского общественного управления, устанавливала правила пользования городским имуществом и т.д.

Председатель городской думы авозглавлял городскую управу, все члены которой избирались думой. Лица, избранные на должность председателя управы – городского головы утверждались в губернских городах министром внутренних дел, во всех остальных – губернатором. Городские головы Санкт – Петербурга и Москвы утверждались непорсредственно государем. В обязанности Управы входило непосредственное руководство городским хозяйством, сбор и расходование городских налогов и сборов, разработка проектов городских смет и т.д.

Управа была подотчетна в своих делах перед думой. В случае чрезвычайной ситуации городской голова обладал правом единого распоряжения с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова совместно с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы.

Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких – либо особых случаях дума по представлению управы была вправе создавать исполнительные комиссии, подчинявшиеся в своей деятельности городской управе. Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городскогосекретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском присутствии по городским делам.

Компетенция городского управления была строго ограничена рамками соответствующего города и отведенных емуземель. «положение» 1870 г. четко не разграничивало полномочия органов городского самоуправления и полицейского управления. Это существенно затрудняло деятельность самоуправления, так как отсутствие принудительной власти ставило его (как и земства) в прямую зависимость от полиции.

Несмотря на то, что законодательство признавало самостоятельность городского самоуправления, постановления городских дум должны были предоставляться губернатору, обладавшему правом в двухнедельный срок приостановить их исполнение как незаконных. Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, - утверждались центральным правительством или соответствующим министерством. Кроме этого. контроль за деятельностью городского самоуправления распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались также губернатором. По проектам, обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местногополицейского управления.

По мере развития земского и городского общественного управления становилось все более очевидным, что возникла серьезная угроза политическому господству дворянства, так как по мере развития с тране капитализма шло расслоение этого класса – сословия и его ослабление. Молодая российская буржуазия активно вытесняла из городских учреждений представителей дворянства.

8. КОНТРРЕФОРМЫ 1890 – ых гг.

«Консервативный откат» в царствование Александра Третьего сказался и на системе естного самоуправления – причем как на земском, так и на городском уровне. В 1890 – м г. земская избирательная система претерпела заметные изменения. Обеспокоенные темпами вымывания и оскуднения поместного дворянства, ослаблением его роли в общественной и экономической жизни, авторы земской реформы 1890 г. видели свою задачу в усилении представительства в земствах этого сословия. В пояснительной записке к "Положению о выборах губернских и земских учреждений", в частности говорилось: «Для крестьян земская служба будет сопряжена с наибольшими тягостями. Притом крестьяне по своему развитию окажутся менее представителей других сословий приготовленными к участию в земском деле. Лучших же деятелей на этом поприще, как и прежде, будет, несомненно, поставлять дворянство. Поэтому, при установлении численного распределения этих двух сословных групп в состав уездных собраний, казалось бы правильным принять, в виде общего начала, что число гласных от дворян должно, по возможности, превышать численность гласных от сельских обществ вдвое».

Решение указанной задачи было обеспечено следующими средствами: все выборщики («избиратели») были разделены на три разряда: 1) крестьяне; 2) дворяне, где бы они не владели имуществом – в уезде или в городе и 3) все прочие сословия. Общее число уездных гласных для всех губерний было сильно сокращено, и более половины мест из них отдано дворянам. Право на участие в выборах давали теперь или земля, или недвижимое имущество в уезде и городе, оцененные не ниже 15 тыс. рублей. Возможность избрания уполномоченных на предварительных съездах получили лишь владельцы не менее, чем 1/10 ценза. Крестьяне на своих волостных сходах выбирали уже кандидатов гласные, из среды которых положенное число гласных назначал губернатор. (В 1906 г. этот порядок был изменен. Участие губернатора было отменено, и кандидаты в гласные. Избранные волостными сходами, стали сами выбирать предусмотренное количество гласных). Число гласных по уездам по – прежнему определялось особым “Расписанием”по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым. В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян, 9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей.

Внешний порядок избрания гласных и организации деятельности земских органов остался прежним. Заблаговременно составлялись и публиковались “избирательные списки”. В назначенные губернатором дни крестьяне на волостных сходах выбирали кандидатов в гласные. Примерно тогда же собирались съезды лиц, не имевших полного ценза. После того, как крестьянские кандидаты и уполномоченные мелких владельцев были избраны, назначались избирательныесобрания, на которых различные разряды выборщиков (крестьяне, дворяне, представители прочих сословий) раздельно выбирали своих гласных. Срок полномочий гласных составлял три года.

Вскоре после выборов (как правило, в начале сентября) гласные собирались в уездное земское собрание, принимали присягу и приступали к работе. Уездное собрание избирало из своей среды гласных в губернское земское собрание. В начале ХХ в. этот порядок был несколько изменен: губернские гласные стали избирать по одному члену Государственного совета от губернии, а также принимать активное участие в выборах депутатов в Государственную думу. В результате, земцы оказались представленными в обеих палатах российского квазипарламента.

В 1892 г. была проведена в соответствии с “Городовым Положением” от 11 июня 1892 г. городская реформа. Установленная в 1870 – м году трехклассная система была замененаодним избирательным собранием всех городских избирателей, в задачу которых входило избрание гласных. В случае большогочисла избирателей данное собрание могло быть подразделено на несколько участков.

“Пложением” существенно ограничивалось пассивное избирательное право, так как в гласные от участка могли избираться только лица, относящиеся к избирателям именно данного участка. Значительно увеличивался имущественный ценз. Необходимо было обладать недвижимостью в центре города, оцененной для взимания сбора от одной тысячи рублей (в уездных городах) и до трех тысяч рублей в Санкт – Петербурге и Москве, или не менее трехсот рублей в остальных городах страны. Содержание промышленного предприятия в течение не менее одногогода также давало право участия в выборах.

Обращает на себя вниманието, что в соответствии с новым муниципальным законодательством, лица, не обладавшие полным цензом, вообще отстранялись от выборов. В слуучае избрания менее 2/3 положенного числа гласных министр внутренних дел дополнял требуемое количество из числа прежних гласных. “Положение” 1892 г. определило, что собрания думы созываются не менее четырех и не более 24 раз в год, причем график работы необходимо было готовить заранее в декабре на весь следующий год.

Для начала работы думы необходимо было присутствие не менее половины от общего числа гласных (в тех городах, где их численность превышала 40 человек) и не менее 1/3 – где их численность была менее этого количества. Как и в земских собраниях, в думе вопросы решались простым большинством голосов. Однако для принятия решений по некоторым наиболее важным делам “Положение” требовалоповышенного кворума (2/3 от общего числа гласных в думах с количественным составом до 40 гласных и ½ в думах с количественным составом более 40 гласных).

Резко менялось правовое положение должностных лиц городского управления. Гоолова, члены управы и городской секретарь по новому “Положению” становились государственными служащими. Однако на служащих городских управ не распространялась практика, дающая возможность получить первый классный чин за 3 летия земской службы членам земских управ, не имеющих права поступления на государственную службу.

Голова и члены управы осуществляли свои полномочия в течение 4 – летнего срока. Городской секретарь мог быть избран по усмотрению думы и на более непродолжительный срок. Для придания городскому управлению устойчивости, “Положением” 1892 г. вводилось частичное обновление состава управы: через каждые два года половина членов управы избиралась по очереди; однако выбывший мог быть повторно избранным на эту должность. В организации земских управ этот институт отсутствовал.

Для осуществления полномочий в отдельных отраслях управлениядума была вправе назначать особых лиц, а в крайних случаях – особые исполнительные комиссии, члены которых должны были принадлежать к числу гласных или, по крайней мере, к числу городских избирателей. По общему правилу, работу комиссии возглавлял член управы, если же по представлению управы дума считала необходимым избрать в председатели комиссии особое лицо, то последнее, в случае его избрания, получало право голоса при рассмотрении в управе дел,относящихся к компетенции данной комиссии. Исполнительная комиссия действовала на основании специальных думских инструкций.

Что касается компетенции и предметов ведения органов городского самоуправления, то они контрреформой Александра Третьего затронуты не были.

В соответствии с новым муниципальным законодательством, особое общественное управление было установлено в небольших городах и Санкт - Петербурге (Петрограде).

9. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПРЕДРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД

Проблема модернинизации, то есть коренного обновления важнейших сфер жизни от экономики до государственного строя, вставала перед Россией напротяжении длительного отрезка ее истории. Однако идеи обновления получали практическое воплощение в обстановке социально – политического кризиса, когда реформаторов подстегивало прямое давление снизу или опасность извне. Сложность заключалась и в том, что ни одна из периодически осуществляемых реформ не была проведена комплексно и последовательно:следующеее поколение реформаторов получало в наследство незавершенные реформы, что в свою очередь тормозило их собственные преобразования.

Все это в полной мере проявилось в начале ХХ века. Реформы 60 – 70 – ых гг. Х1Х в. не были завершены. Более того. Начатый процесс был приостановлен и до некоторой степени повернут вспять контррреформами 80 – 90 – ых гг. Одна из характерных черт предреволюционного российского самоуправления – его ярко выраженный сословный характер.

Самым большим по численности классом населения (77,1% по переписи 1897 г. было крестьянство). Реформа 1861 г. сделала крепостных лично свободными,но возложила на них бремя выкупных платежей. Единицей крестьянского самоуправления была сельская община, выполнявшая ряд жизненно важных для крестьян функций. Она не допускала разорения своих членов, поддерживала их материально. Оборотнойстороной общинных порядков была уравнительность, мешавшая развитию индивидуальных хозяйств. Сельский сход мог отобрать надел у крестьянина,подвергнуть еготелесному наказанию. Одной из важнейших функций общины было распределение земли. Уравнительные тенденции в общине приводили к тому, что поля нарезалисьна множество полосок: каждый общинник владел участком хорошей, участок средней и участок плохой земли.

Однако пореформенная община не могла предотвратить естественного процесса социальной дифференциациикрестьянства. Росла площадь земель, находившихся в частной собственности крестьян. Во многих общинах десятилетиями не проводилось передела полей. Выделилась зажиточная верхушка («мироеды»), в руки которой попало до половины надельной земли. Сельские сходы зачастую были в полном подчинении мироедов. Одновременно увеличивался слой беднейшего крестьянства, сельских пролетариев и полупролетариев. Вместе с тем социальное расслоение еще не разрушило устойчивое середняцкое ядро.

Особую социальную категорию составляло казачество. В России было 11 казачьих войск. Мужское казачье население было обязано нести военную службу в течение 20 лет. Эта служба обеспечивалась обширным земельным фондом. Казаки наделялись паем в 30 десятин, они были поставлены в привилегированное положение по сравнению с «иногородними». Царская власть стремилась законсервировать обшественный уклад казачества, использовать 5казачьи полки для выполнения карательных, полицейских функций.

Российские города были символом модернизации страны. В 985 городах проживало 12,8 % населения империи. Дореформенные города являлись административными и торговыми центрами. В целом облик городов стремительно менялся, они превращались в крупные промышленные центры. Соответственно менялся и состав городского населения.

Всесословные органыместного самоуправления имели в истории России весьма кратковременный период развития, хотя начало ХХ века обещало самые благоприятные перспективы.Земцы самых разных политических направлений считали отказ от наиболее одиозных положений контрреформы Александра Третьего и эволюцию в сторону либерализации государственно – общественных отношений наиболее приемлемым эволюционным путем от самодержавия к конституционной монархии. Усиливалась и политическая активность земских учреждений.

8 сентября 1904 г. Бюро земских собраний принимает решение созвать земских съезд, который открылся 6 ноября 1904 г. Съезд длился четыре дня, и последний день своей работы посвятил особым проблемам земского движения. По завершении своей работы он принял 11 тезисов. Первые трое тезисов давали общую характеристику ситуации в стране, отметив существующую полную отчужденность в отношениях между обществом и государственной властью. Согласно четвертому тезису, настало время для возобновления в новом качестве отношений между государственной властью и обществом. В пятом тезисе съезд требовал полных гарантий неприкосновенности личности; в шестом – обеспечения свободы вероисповедания и печати; в седьмом – полного гражданского и политического равноправия для всех граждан страны; в восьмом – предоставления крестьянам личных прав, равных правам всех других сословий, и лишь в девятом – расширения полномочий органов самоуправления. Десятый и одиннадцатый тезисы настаивали на необходимости создания народного представительства.

Идя навстречу пожеланиям земцев, царское правительство 12 декабря 1904 г. обнародовало закон, несколько расширивший права органов самоуправления.

Однако лишь первая русская революция побудило власти всерьез рассмотреть вопрос о расширении прав земства. После опубликования 17 октября 1905 г. «Высочайшего манифеста» Николая 2 вопрос о реформе местного самоуправления стал одним из приоритетных.

Так, 5 октября 1906 г. был обнародован указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях. В соответствии с этим нормативным актом сельским жителям, обладавшим, помимо надельной земли, установленным цензом, предоставлялось право участвовать во вторых земских избирательных съездах. Отменялось утверждение губернатором гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, которые получали право избирать гласных из своего состава самостоятельно. Упразднялись также ограничения для лиц податного сословия относительно государственной службы, в том числе и запрет на избрание председателями управ.

В то же время 1 – ая Государственная Дума из – за ее досрочного роспуска не успела поставить вопрос о земской реформе. Во 2 – ую Думу были внесены правительственный проект «Положения о поселковом и волостном управлении» и проект конституционно – демократической партии (кадетов) «О выборах земских гласных».

В основу правительственного проекта о поселковом и волостном управлении закладывалась идея об «устранении господствовавшего до сих пор в области крестьянского управления принципа административной опеки» и придании местному самоуправлению «бессословного характера». Предполагалось ввести поселковое самоуправление в селениях неземледельческого типа и в селениях, состав жителей которых более чем на 1/10 не совпадал с составом населения сельских обществ. Права голоса на поселковом сходе, который заменял представительные органыв небольших селениях, получили лица, имевшие приусадебное место с постройками или уплачивавшие земские сборы с недвижимости и торгово – промышленных предприятий на сумму не менее 2 рублей. В крупных селениях вводились представительные органы, заменявшие сходы – поселковые собрания. При этом право поселкового самоуправления на самообложение ограничивалось. Поселковый сбор определялся в определенном процентном отношении к уездному и должен был утверждаться уездным земским собранием.

Подобным образом строилось и волостное самоуправление. Для выборов гласных в волостное собрание все избиратели делились на две категории. К первой относились лица, владевшие цензом внеземельного общества, ко второй – члены этого общества. Количество гласных от каждой категории устанавливалось в соответствии с суммой уплачиваемых ими сборов. В обязанность волостного собрания входили выборы гласных в уездное земское собрание.

После роспуска 2 Государственной Думы правительство отозвало свой проект о поселковом и волостном самоуправлении. Он был переработан в соответствии с корректировкой правительственного курса. В конце 1908 г. проект был внесен на рассмотрение 3 - ей Государственной Думы. На его обсуждение ушло три года. Принятый Думой, он впоследствии пролежал в Государственном совете без рассмотрения до 1914 года.

В 1910 году земское управление было введено в 6 западных губерниях: Витебской, Волынской, Киевской, Финской, Могилевской и Подольской (по Положению 1890 г. с некоторыми ограничениями, среди которых главными были деление избирателей на национальные курии и введение национальных ограничений на замещение должностей). Однако вплоть до Февральской революции земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан и т.п.

10. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИОД ДВОЕВЛАСТИЯ

После Февральской революции 1917 г. одним из первых решений Временного правительства стало создание Особого совещания по реформеместного управления и самоуправления (25 марта 1917 г.). В его работе приняли участие многие известные юристы и государствоведы России. Из 100 законодательных актов, принятых Временным правительством, более 400 были направлены на осуществление этой реформы. Фактически в этот период в стране устанавливался режим «двоевластия» – с одной стороны действовало Временное правительство, а с другой – Петроградский и другие Советы рабочих и солдатских депутатов. Временное правительство не располагало какой – либо реальной властью и его распоряженияосуществлялись лишь в тех рамках, как того допускал Петроградский Совет, располагавший важными элементами реальной власти, т.к. войска, железные дороги, почта и телеграф находились в его руках. Поэтому, как отмечали многие известные политики того времени, Временное правительство существовало, лишьпока того допускал Совет рабочих рабочих и солдатских депутатов.

Одновременно по всей России бурно шло образование Советов рабочих исолдатских депутатов. В Москве события Февральской революцииначалисьс вечера 27 февраля 1917 г. , когда на собрании представителей общественности и гласных Городской Думы было предложено создать революционный комитет. Вскоре образовался и Московский Совет рабочих депутатов. 1 марта был создан Московский комитет общественных организаций. Вслед за Петроградом и Москвой Советы рабочих депутатов, рабочих и солдатских депутатов возникали в в десятках городов. Это были уездные и губернские города, промышленные центры и села. Вся Россия покрылась сетью Советов. Они стремились связаться междусобой, устанавливали связи с Петроградским Советом, организовавшим свойиногородний отдел. В Конце марта в Петрограде в Петродворце было создано Всероссийское Совещание Советов рабочих и солдатских депутатов.

Для сохранения и упрочения власти Временное правительство должно было принимать меры по недопущению монархической реставрации. Поэтому оно было вынуждено само форсировать процесс ликвидации старого режима и производить реформу органов управления на местах, чистку государственного аппарата. Делалось это без достаточного размаха и непоследовательно, но было бы неправильным утверждать, что Временное правительство оставило весь аппарат без всякого изменения.

Последняя в дооктябрьский период попытка повысить роль местного самоуправления была предпринята Временным правительством. 3 марта 1917 г. оно приняло декларацию, провозгласившую реформу местного самоуправления. Для ее проведения в жизнь при Министерстве внутренних дел было создано «Особое совещание».

За шесть месяцев своего существования оно выпустило следующие законопроекты: «Об устройстве волостного земства», «Наказ повыборам в волостное земство», «О реформе земского избирательного права», «Наказ по земским выборам», «Об изменении земского «Положения», «Об учреждении банка городского и земского кредита», «О введении поселкового управления» и «Наказ по выборам поселковых гласных», «Положение о милиции, административных судах и комиссарах».

Основу реформирования местной власти составило, несомненно, “Положение о волостном земстве”. Оно было утверждено 21 мая1917 г., и через несколько дней опубликовано. К ведению волостных земских учреждений “Положением” было отнесено:

1) заведование имуществом;

2) устройство продовольственных лавок и пекарен, содействие возникновению потребительских обществ;

3) строительство и содержание в исправности дорог, бечевников, переправ, мостов, канав;

4) предупреждение и тушение пожаров, содержание пожарных команд, обозов, и т.д.;

5) попечение о народном образовании, устройство и содержание училищ, библиотек, книжной торговли и т.д.;

6) устройство и содержание лечебных заведений: больниц, приемных покоев,амбулаторий, аптек и т.д.;

7) устройство приютов, богаделен, странноприимных домов и т.д.;

8) участие в мероприятиях по улучшению санитарных условий жизни населения и борьбе с инфекционными болезнями;

9) предупреждение падежа скота, организация ветеринарной помощи, устройство скотобоен и т.д.;

10) содействие развитию земледелия, промышленности, торговли, возникновению кооперативных учреждений;

11) принятие мер по охране полей, лесов, лугов;

12) устройство производственных мастерских, выставок произведенийместных ремесел, складов машин, орудий, семян, удобрений, кустарных изделий и т.д.;

13) набюдение за санитарным состоянием жилищ наемных рабочих, устройство бирж труда, содействие деятельности примирительных учреждений и т.п.;

14) оказание юридической помощи населению;

15) содействие проведению работ по осушению, обводнению, облеснению, закреплению оврагов и т.д.;

16) забота обобщественном благоустройстве: мощении дорог, водоснабжении, освещении, канализации, об общественных садах, прудах, колодцах и т.д.;

17) охрана общественного порядка и безопасности;

18) исполнение государственных и земских повинностей, законных распоряжений правительственных и общественных учреждений.

По своемусоциальному составу земство после Февральской революции стало бесцензовым. Согласно законам от 21 мая и 9 июня 1917 г., земское управление стало строиться на демократическихх началах, не известных тогда ни одному государству мира. Право участвовать в выборах волостных и уездных земских гласных получило все население с 20 – летнего возраста, как мужчины, так и женщины. К выборам были допущены и солдаты. Не было установлено никакого ценза оседлости: в избирательный список включался всякий, кто ко дню составления списка проживал в этой местности. (Избирательных прав были лишены только монашествующие, дезертиры, уголовные преступники, умалишенные, а также – в течение трех лет по отбытию наказания – имевшие судимость за кражу, мошенничество и т.п.). Выборы были равными (каждый избиратель имел один голос), тайными (проводились записками – бюллетенями) и – при избрании волостных и уездных гласных – прямыми. Выбираться в гласные моли не только проживающие в округе, но и вообще все правоспособные граждане России, вне зависимости от места жительства.

Выборы в волостное земство осуществлялись по мажоритарной системе. Применение пропорциональной системы допускалось по постановлению губернской управы для отдельных волостей с разрешения министра внутренних дел (избиратель подавал свой голос за какой – то из заявленных спписков целиком, и число гласных развертывалось затем между списками пропорционально числу поданных за каждый из них голосов). При испоользовании пропорциональной системы не вошедшие в число гласных по каждому списку зачислялись в кандидаты и могли занять место выбывшего по каким – то причинам сотоварища по списку (таким образом сохранялось определенное голосами избирателей соотношение между партиями). При мажоритарных выборах институт кандидатов не предусматривался: для замены выбывшего назначались новые выборы.

Для удобства подачи голосов волости разбивались на избирательные участки. Сами выборы завершалсь в один день и лишь для таких окраин, как Якутская губерния и т.п., ввиду дальних расстояний, допускалась подача записок в течение нескольких дней.

В уездное земство выборы проводились по пропорциональной системе (описанной нами выше), однако списки здесь подавались по отдельным избирательным округам. Последние, как и волости, для удобства подачи заиписок дополнительно делились на избирательные участки. Города образовывали самостоятельные избирательные округа, причем если на долю города приходилось не менее трех гласных, выборы проходили по пропорциональной системе, если менее – по мажоритарной. Ниболее крупные города (не менее 50 тыс. жителей) и губернские центры в выборах в уездное земство не участвовали. Они приравнивались по правам к уездам, и роль уездного земского собрания там играла городская дума.

В губернское земство гласные избирались уездными земскими собраниями и городскими думами городов, приравненных к уездам. В случаях, когда требовалось собрать не менее трехгласных, выборы проходили по пропорциональной системе, а в иных – по мажоритарной.

Заслуживает внимания и порядок деятельности органов волостной и губернской власти. Так, волостные гласные выполняли свои обязанности бесплатно. Представительным органом являлось волостное земское собрание. Оно ежегодно избирало тайным голосованием председателя и его заместителя.

Волостное собрание созывалось на очередные заседания ежегодно с 15 августа по 15 сентября (исключая внеочередные). Собрание считалось состоявшимся, если в нем, кроме председателя, участвовало не менее одной трети гласных. Председатель собрания избирался из состава гласных сроком на один год.

Исполнительным органом являлась волостная либо губернская земская управа. Она состояла из председателя и не менее чем двух членов, которые избирались волостным земским собранием сроком на три года. Управа созывала собрание, готовила к нему информацию и доклады, приводила в исполнение его постановления, составляла проекты земских смет и раскладок, наблюдала за поступлением волостных доходов и расходовала волостные земские средства. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, обладающего избирательным правом. Срок полномочий управы составлял три года.

Для проверки деятельности управ собрание избирала из своего состава сроком на три года ревизионную комиссию, членами которой не могли быть лица, состоящие на службе в волостном земстве.

Общий надзор за деятельностью губернских, уездных и волостных земств осуществляли губернские и уездные комиссары. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда. Протесты допускалсь лишь в случае нарушения закона.

Наряду с этим, Временное прительство приняло целый ряд правовых актов, упорядочивающих деятельность земского самоуправления.

Так, 15 июля 1917 г. было утверждено “положение о поселковом управлении”. Его предстояло ввести в действие в железнодорожных, фабрично – заводских, рудничных, дачных и иных местах, если там имелись достаточно выраженные потребности в благоустройстве.

Закон от 6 сентября 1917 г. устанавливал для староземских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским, условия выделения городов из земства. Для такого выделения необходимо было соглашение земского собрания и городской думы. Если оно по каким – то причинам не достигалось, то порядок земельных расчетов устанавливался законодательно.

Законом от 19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. Операции банка должны были начаться с ноября 1917 г.

Правилами от 8 августа 1917 г. правительство принимало на себя обязательства по тем займам земств, которые признавались им заслуживающми такого поощрения.

Закон от 22 сентября 1917 г. упорядочивал земские фнансы. Находясь в условиях войны, правительство приостанавливало увеличение пособий земствам из казны. Кроме того, рост государственных налогов на торговлю и промышленность исключал для земств возможность поправить дела за этот счет.

Улучшения сводились к следующему: 1) устанавливалась надбавка в пользу земств к государственному подоходному налогу; 2) устанавливалось обложение сельских построек, даже не приносивших доход; 3) разрешалось устанавливатьспециальные сборы с заведений, получавших значительную прибыль при проведении тех или иных хозяйственных мероприятий; 4) разрешались попутные сборы с железнодорожных и водных грузов.

Характерно, что особое внимание уделялось совместной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия власть из политических соображенийтормозила объединение земств в союзы и товарищества.

Подготовленный по поручению Временного правительства проект “Правил о товариществах, союзах и съездах земских, городских и поселковых учреждений”, который был утвержден позднее особым законом от 9 июня 1917 года, и предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений органов местного самоуправления. Право на объединение предоставлялось губернским, уездным, волостным, городским и поселковым учреждениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Следует отметить, что в соответствии с установленными нормами, товарищества создавались для совместной коммерческой деятельности, направленной на удовлетворение общих потребностей. При этом могли создаваться как общие (по всем направлениям ведения органов местного самоуправления), так и специальные (по отдельным отраслям) союзы. Им передавались права земских собраний и городских дум, за исключением права на налогообложение и издание обязательных для населения постановлений.

Для обсуждения общих вопросов могли созываться Съезды представителей земских и городских учреждений. 7 июня 1917 г. на заседании Временного правительства было утверждено “Положение о Всероссийском земском союзе”. Земскому союзу преставлялось право учреждать предприятия, учебные заведения, заниматься издательским делом. Руководство союзом осуществлялось собранием уполномоченных, в состав которого входило по три представителя от каждой губернии, избираемых губернскими собраниями.

Таким образом, Временное правительство проводило большую работу по созданию земского и муниципального законодательства.

Наряду с комиссарами и раньше их на местах организовывались комитеты общественных организаций. Так, лишь за 1 – 5 марта 1917 г. комитеты общественных организаций были созданы в 28 городах (преимущественно губерниях). Комитеты выступали как представители власти на местах, им подчинялись милиция и начальник местного воинского гарнизона. Подихначалом развернулась кампания за перевыборы на демократических принципах органов старого местного самоуправления – земских городских дум. Но перед этим – демократизации ихпосредством введения в них определенного количества представителей Советов, политических партий, фабричных и заводских комитетов. Переизбрание старого состава земств и городских дум началось позднее.

21 мая 1917 г. Временным правительством был принят закон “О земской реформе”.

Таким образом, в период с февраля по октябрь 1917 г. в России была проведена реформа, направленная на децентрализацию и демократизацию местной власти. Она не была доведена до конца.

11. СОВЕТЫ И ИНСТИТУТЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Обращаясь к теме Советов, созданных в период Февральской революции, следует подчеркнуть, что их образование как институтов местного самоуправления частично нейтрализовало разрушителные тенденции, замедлив дезинтеграцию общества и дезорганизацию государственной власти. С точки зрения В.В.Еремяна (с.510), советы этого периода необходимо рассматривать как наследников сословно – корпоративной традиции в истрии российского самоуправления.

С октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Так, уже 27 ноября 1917 года было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продвольственном деле», в соответствии скоторым имевшееся на местах продовольствие должно было распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

Этим же органам предоставлялось право контроля за деятельностью торговых и торгово – промышленных продовольственных предприятий, руководство их деятельностью и установление трудовой повинности учащихся для работы на этих предприятиях. 18 декабря 1917 г. Совет Народных Комиссаров издает декрет «Об отпуске 200 млн. рублей кредитов в распоряжение межведомственной комиссии для выдачи займов городам и земствам». Примерно в это же время был обнародован декрет Народного Комиссариата Внутренних Дел «О передаче жилищ в ведение городов», в соответствии с которым органам местного самоуправления предоставлялось право заселять пустующие жилища нуждающимися, а также учреждать жилищные инспекции.

Однако к концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Совета Народных Комиссаров был распущен Земский Союз. К весне 1918 г. завершается ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов – революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

При этом с самого начала Советы как форма политической организации в своих взаимоотношениях с традициоными институтами проявляют синтетические качества, позволяющие наполнить ее любым содержанием; все зависело только от того, как РСДРП была в состоянии обеспечить свое доминирующее положение в этих органах.

Понятию «совет» было суждено сыграть почти выдающуюся роль в развитии государственно – политического строя России. Истоками образования этого понятия являлись представления о демократии как о порядке управления с помощью коллегий. В то же время творцы Советского строя вряд ли улавливали смысл такого порядка организации. Они скорее подходили к первым советам с позиций утилитаризма. Селав Совет базовым звеном новой государственности, ее идеологи предложили урбанизированный вариант многовековой идеи общинно – крестьянского управления, распространяя ее принципы на почву политической организации.

Следует признать, что одной из ключевых причин успехабольшевиков в деле завоевания ими власти явился тот факт, что ими была предложена программа, отвечавшая многолетним ожиданиям российского общества. В ситуации 1917 г. любая влиятельная политическая сла, предложившая народу завершение войны, раздачу земли, подлинное местное самоуправление – могла бы снискать его доверие и подобрать «бесхозную» власть. И большевики сделали это с потрясающим успехом, предложив достаточно радикальный способ решения обозначенных выше проблем.

В государственно – правовом смысле идея диктатуры пролетариата реализовалась в тех нормах Конституции 1918 г., которые установили преимущественное право для трудящихся элементов населения и ограниченное – для «буржуазных», которые ввели многостепенные выборы вместо прямых, которые заменили прежнее закрытое голосование практически открытой подачей голосов.

Во – первых, все преобразования никак не соответствовали идее о местном самоуправлении в общеупотребительном смысле этого слова. Во – вторых, установивийся советский порядок вовсе не был похож на положение органов центрального правительства на местах, например, в европейской части царской России. В – третьих, региональная выборная олигархическая подчиненность, как центральой власти, так и местному партийному комитету, характеризовала местный советский строй.

Если искать какие – либо исторические аналогии, то советские учреждения напоминали избираемых крестьянами волостных старшин по отношению к земскому начальнику или уездных исправников екатерининского периода по отношению к губернатору. При этом продолжала свое существование система бюрократического централизма традиционная для России, усугубленная сменой правящих элит, вождистскими устремлениями новых начальников и заменой правопорядка идеологизированной политикой.

Говоря о советском периоде истории самоуправления, следует отметить, что, во – первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусвила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) – уезд – губерния – область – государство.

Во – вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией сформировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений, как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и Съездов Советов).

В – третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) – поселка, района и т.д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переходк системе так называемых «Освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение России (СССР) в республику Советов снизу доверху – изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

Категорично, но во многом верно звучат в этом отношении слова видного историка земства Б.Б.Веселовского: «Мы все же продолжаем исповедывать глубокую веру в то, что самоуправление под этим натиском погромного «социализма» уцелеет, оно переживет «советы» и явится оплотом дя воссоздания у нас государственного порядка на правовых основах. Советы – это очаги анархии, самоуправление – это величайшая ценность для всякой демократии» («Земское дело», 1918, № 2, С.37).